論我國(guó)水利PPP項(xiàng)目的糾紛及其解決

邢鴻飛,陸 雨

(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇 南京 211100)

論我國(guó)水利PPP項(xiàng)目的糾紛及其解決

邢鴻飛,陸 雨

(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇 南京 211100)

采用對(duì)比分析法,對(duì)現(xiàn)階段水利PPP項(xiàng)目的理論學(xué)說(shuō)進(jìn)行梳理。針對(duì)前行政行為和后民事加行政行為2個(gè)不同階段的法律行為屬性,通過(guò)“行政訴訟+民事訴訟”的法律程序,采取區(qū)別化的解決方案,認(rèn)為“行政+民事”的解決糾紛機(jī)制更有利于水利PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施及糾紛解決。

水利PPP項(xiàng)目;行政契約;民事合同

PPP模式有廣義和狹義2種理解。狹義的PPP模式僅指公私合營(yíng)(Public-Private Partnership),廣義的PPP模式還包括特許經(jīng)營(yíng)與政府采購(gòu)。本文所謂的水利PPP(Public Private Partnership)項(xiàng)目是指政府機(jī)構(gòu)以水利工程、水利設(shè)施等公共產(chǎn)品吸引社會(huì)資本參與建設(shè)及運(yùn)營(yíng),以契約精神為指導(dǎo),以雙方合意為前提,以合作共贏為目標(biāo),共同提供水利服務(wù),在特許權(quán)協(xié)議基礎(chǔ)上形成的一種合作伙伴關(guān)系以及在這一關(guān)系下具體開(kāi)展的各項(xiàng)合作活動(dòng)。

為了正確引導(dǎo)并規(guī)范PPP項(xiàng)目的有序?qū)嵤?我國(guó)相繼出臺(tái)了多部法律規(guī)范。2014年,國(guó)務(wù)院、財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題》[1],隨后又頒布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》,對(duì)政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目及PPP合同管理作了相應(yīng)規(guī)定。同年,國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱發(fā)改委)發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》[2]及附件《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》。隨后,《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》等規(guī)范水利PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律文件順利出臺(tái)。上述一系列規(guī)范性文件的頒行,為水利PPP項(xiàng)目的逐步推進(jìn)乃至廣泛踐行創(chuàng)造了條件。

水利PPP項(xiàng)目的法理存在基礎(chǔ)是契約精神,即雙方當(dāng)事人的合意,包括政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本之間在發(fā)標(biāo)、投標(biāo)、簽訂水利PPP項(xiàng)目合同的過(guò)程中產(chǎn)生的所有合意。也有學(xué)者認(rèn)為,水利PPP項(xiàng)目并非止步于契約,其法理可以更加深入,應(yīng)立足于行政契約的特殊理念。盡管關(guān)于行政合同(本文中的行政合同與行政契約是同一概念)能否成立,目前學(xué)界尚有爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為行政合同“本質(zhì)上屬于市場(chǎng)交易的行為,即使一方當(dāng)事人為行政機(jī)關(guān)(如政府采購(gòu)合同),即使法律規(guī)定強(qiáng)制簽約(如糧食訂購(gòu)),也仍然屬于民事合同,而與所謂行政合同有本質(zhì)區(qū)別……國(guó)家通過(guò)行政機(jī)關(guān)對(duì)某些市場(chǎng)交易行為進(jìn)行適度干預(yù),并不改變這些市場(chǎng)交易行為的性質(zhì),當(dāng)然不可能使這些市場(chǎng)交易關(guān)系變成所謂行政合同?！盵3]上述學(xué)者基本上否定了行政合同的獨(dú)立存在,認(rèn)為其本質(zhì)上仍然屬于民事合同的范疇。也有學(xué)者認(rèn)為行政契約不僅存在,而且其設(shè)立、運(yùn)行、撤銷均有相應(yīng)的法律依據(jù)[4]。還有學(xué)者不僅認(rèn)為行政契約存在,并對(duì)其與民事契約之間的分水嶺做了比較研究。

可見(jiàn),連作為水利PPP項(xiàng)目法理依據(jù)的行政契約是否存在尚有爭(zhēng)議,水利PPP項(xiàng)目運(yùn)行所致的糾紛屬性及其解決機(jī)制問(wèn)題,認(rèn)識(shí)分歧自然難免,司法實(shí)踐中的做法也不盡一致。筆者試圖立足于水利PPP項(xiàng)目運(yùn)行所致糾紛的法律屬性、糾紛成因及其糾紛解決機(jī)制進(jìn)行理論探討,以期對(duì)我國(guó)水利PPP項(xiàng)目的糾紛解決有所裨益。

1 我國(guó)水利PPP項(xiàng)目所致糾紛的法律屬性之爭(zhēng)

水利PPP項(xiàng)目所致糾紛究竟屬于民事?tīng)?zhēng)議還是行政爭(zhēng)議,學(xué)界觀點(diǎn)不一,其代表性觀點(diǎn)有以下兩種。

1.1 水利PPP項(xiàng)目所致糾紛屬民事?tīng)?zhēng)議范疇

依據(jù)《民法通則》的規(guī)定,平等主體間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系由民法調(diào)整。依據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》的規(guī)定,平等主體的自然人、法人和其他組織以及他們之間設(shè)立、變更、終止法律關(guān)系的協(xié)議適用合同法。依據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的規(guī)定,人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系糾紛。那么,水利PPP項(xiàng)目所致的糾紛符合上述民事法律規(guī)范所規(guī)定的范疇，持這種觀點(diǎn)的學(xué)者大都從以下方面加以分析。

a. 從法律關(guān)系主體各方所處的地位和所起的作用看,PPP項(xiàng)目主體各方的法律地位平等。PPP項(xiàng)目的運(yùn)行目的是政府吸收社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理,政府主管部門(mén)和項(xiàng)目參與方基于相互信任、彼此合作,達(dá)成合意,兩者扮演著合同當(dāng)事人的角色,其法律地位平等,法律作用相當(dāng),他們各自對(duì)對(duì)方當(dāng)事人均表現(xiàn)出必要的尊重和信任,正是在法律地位平等的前提下,實(shí)現(xiàn)了各自的利益訴求,也擔(dān)負(fù)起對(duì)等的合同義務(wù)。

b. 從主體間締結(jié)的合同內(nèi)容及其權(quán)利與義務(wù)的基本特征看,雖然水利PPP項(xiàng)目主體各方的權(quán)利主張和義務(wù)導(dǎo)向各不相同,但其權(quán)利義務(wù)的對(duì)等性和一致性毋庸置疑。作為投資主體的社會(huì)資本方,只要盡到了合同約定的必要的出資和建設(shè)義務(wù),便自然取得對(duì)其興建的水利基礎(chǔ)設(shè)施的管理和運(yùn)營(yíng)權(quán)利;而作為水利基礎(chǔ)設(shè)施招標(biāo)方的政府部門(mén),只要完成了項(xiàng)目規(guī)劃、審批立項(xiàng)、土地征用等合同義務(wù),為水利PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施創(chuàng)造了基礎(chǔ)性條件,其合同義務(wù)即告完成,依約分享合作成果便是其應(yīng)有的權(quán)利。

綜上,水利PPP項(xiàng)目是當(dāng)事人民事活動(dòng)的成果,項(xiàng)目推進(jìn)、實(shí)施過(guò)程中所發(fā)生的矛盾和糾紛,理應(yīng)屬于民事?tīng)?zhēng)議的范疇。

1.2 水利PPP項(xiàng)目所致糾紛屬行政爭(zhēng)議范疇

與上述觀點(diǎn)截然相反,有學(xué)者認(rèn)為水利PPP項(xiàng)目是政府行政職能的運(yùn)作結(jié)果,以政府的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為其主要表現(xiàn),由此引發(fā)的糾紛應(yīng)當(dāng)屬于行政爭(zhēng)議范疇。

a. 水利PPP項(xiàng)目法律關(guān)系的主體必有一方是政府主管部門(mén),起碼也應(yīng)是法律、法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托的組織。一般而言,普通公民之間、普通社會(huì)組織之間、普通公民與普通社會(huì)組織之間,不可能為實(shí)施水利PPP項(xiàng)目而締結(jié)合約。因?yàn)?為實(shí)施水利PPP項(xiàng)目而簽訂的政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是在行政主體實(shí)施行政管理活動(dòng)的過(guò)程中形成的,其設(shè)立、變更和終止,原則上離不開(kāi)以政府主管部門(mén)為主要代表的行政主體的活動(dòng),所以,這類項(xiàng)目對(duì)其主體的要求往往較為特定[5]。

b. 水利PPP項(xiàng)目的內(nèi)容具有公益性。水利PPP項(xiàng)目主要應(yīng)用于水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng),公益性是其典型特征,在滿足社會(huì)公共利益需求基礎(chǔ)上訂立的合同,當(dāng)然不應(yīng)是民事合同,而應(yīng)是行政合同,由此而引發(fā)的糾紛,自然屬于行政爭(zhēng)議,而非民事?tīng)?zhēng)議。既然與水利PPP項(xiàng)目所關(guān)聯(lián)的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是一種行政契約,則其內(nèi)容所表現(xiàn)的是行政法上的權(quán)利與義務(wù),與私法上的權(quán)利和義務(wù)不同。私法上的權(quán)利和義務(wù)具有對(duì)等性,而行政法上的權(quán)利與義務(wù)往往具有同一性,權(quán)利中含有義務(wù),義務(wù)中含有權(quán)利,其權(quán)利不一定僅為權(quán)利主體的利益,其義務(wù)也不一定僅為義務(wù)主體的損失,權(quán)利與義務(wù)不能截然分開(kāi)。

c. 水利PPP項(xiàng)目的運(yùn)行規(guī)則超越了私法范疇。政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議作為水利PPP項(xiàng)目的有效載體,它以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的,其適用規(guī)則也要與其公益性的基本屬性相適應(yīng)。因此,那些旨在實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人私人利益的私法契約所適用的規(guī)則,不符合政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議這一類行政契約的本質(zhì)屬性,不能為其所適用。為實(shí)施水利PPP項(xiàng)目所締結(jié)的政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,必須適用私法以外的規(guī)則。例如,作為合同一方主體的政府主管部門(mén),在此類協(xié)議中擁有一系列“特權(quán)”。具體而言,締結(jié)政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的原始發(fā)動(dòng)權(quán)(要約權(quán))永遠(yuǎn)在政府一方;政府方面對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議擁有單方面的變更權(quán)、解除權(quán)、執(zhí)行權(quán)和制裁權(quán)等[6]。正因?yàn)樵赑PP項(xiàng)目運(yùn)行中適度保留了政府的某些特權(quán),政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的行政性才能得到必要而充分的體現(xiàn)。當(dāng)然,政府一方在PPP項(xiàng)目運(yùn)行中的所謂特權(quán)只能基于實(shí)現(xiàn)公共利益的需要而存在,也只能以它在締約前事先承諾的義務(wù)(如提供優(yōu)惠條件)為前提,政府一方還得為行使這些特權(quán)付出補(bǔ)償?shù)拇鷥r(jià)。因此,所謂的“政府特權(quán)”絕不是一種任意的、無(wú)節(jié)制的專橫力量。

總之,水利PPP項(xiàng)目的主要形式是政府特許經(jīng)營(yíng),政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議本質(zhì)上是政府借用合同方式實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)、推行行政政策的行政契約行為,行政性是其本質(zhì)特征。政府主管部門(mén)與項(xiàng)目投資方簽訂此類行政合同,旨在履行行政管理職責(zé),完成行政管理任務(wù)。在此類特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的締結(jié)、履行過(guò)程中,雖然權(quán)力的行使及權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在一定程度上需要借用民事行為的合意方式,但總體而言,契約自由精神在公法領(lǐng)域的介入只是弱化行政行為的單向性和命令性,強(qiáng)化了行政主體與相對(duì)人的交流與合作,它并不能從根本上改變行政權(quán)力的單方面性,也不能改變行政主體命令、相對(duì)人服從的行政行為的運(yùn)行軌跡。

2 我國(guó)水利PPP項(xiàng)目所致糾紛的成因

PPP項(xiàng)目方式在我國(guó)水利行業(yè)的應(yīng)用并不普及,作為水利工程、水利設(shè)施等公共產(chǎn)品建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理的新模式,其實(shí)施過(guò)程中難免出現(xiàn)各種矛盾和糾紛,之所以如此,最主要的原因有以下2個(gè)方面。

2.1 我國(guó)水利PPP項(xiàng)目的法律規(guī)范體系不健全

現(xiàn)階段,PPP項(xiàng)目正蓬勃發(fā)展,水利PPP項(xiàng)目也不例外。為更好地鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資,國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了13個(gè)PPP典型案例,其中,有3個(gè)是和水利有關(guān)的,足見(jiàn)國(guó)家對(duì)水利PPP項(xiàng)目的重視。然而,目前尚無(wú)針對(duì)PPP項(xiàng)目的國(guó)家法律,相關(guān)的法律規(guī)范存在嚴(yán)重缺失,即便有一些零星的法律文件,其效力等級(jí)偏低,且相互矛盾現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。可見(jiàn),當(dāng)下調(diào)整因水利PPP項(xiàng)目所產(chǎn)生的各類法律關(guān)系、所引發(fā)的各種矛盾和糾紛的法律規(guī)范存在嚴(yán)重短板現(xiàn)象,其出臺(tái)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上PPP項(xiàng)目的發(fā)展速度,相關(guān)法律體系不健全，基礎(chǔ)性法律規(guī)范也不完整,存在許多立法空白[7]。

水利PPP項(xiàng)目作為一種全新的公共產(chǎn)品供給模式,其涉及的法律關(guān)系復(fù)雜、投資規(guī)模巨大,加之領(lǐng)域特定、主體特殊,若無(wú)相應(yīng)法律規(guī)范予以調(diào)整,極易發(fā)生各類矛盾。例如,水利PPP項(xiàng)目運(yùn)行的行政法規(guī)制涉及公法與私法兩大法律領(lǐng)域,在行政法規(guī)制過(guò)程中,如何找到公共部門(mén)的權(quán)力行使和職能履行與私人部門(mén)的權(quán)利享有和利益追逐的契合點(diǎn),形成私人部門(mén)廣泛參與水利PPP項(xiàng)目的激勵(lì)機(jī)制;如何關(guān)注政府監(jiān)管與市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)同,如何解決公法規(guī)制與私法調(diào)整的矛盾,如何針對(duì)不同類型的水利PPP項(xiàng)目采用不同的行政法規(guī)制手段,從而最大限度實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施的最優(yōu)效率和多方利益平衡等。又如,水利PPP項(xiàng)目運(yùn)行的行政法規(guī)制手段呈多樣性、靈活性和復(fù)雜性,除了采用傳統(tǒng)的以單方“命令—服從”為特征的剛性手段,還采取以競(jìng)爭(zhēng)談判、等價(jià)交換等為表現(xiàn)的柔性方式,如何針對(duì)不同場(chǎng)域?qū)嵤┎煌男袨榉绞?，如何針?duì)不同的行為方式設(shè)計(jì)不同的行為程序等。

上述問(wèn)題屬于宏觀層面的問(wèn)題,這些問(wèn)題的有效解決均離不開(kāi)法律規(guī)范的約束和調(diào)整,至于水利PPP項(xiàng)目實(shí)施中可能出現(xiàn)的微觀層面的問(wèn)題,更是五花八門(mén),需要具體的法律規(guī)范明確規(guī)定,否則,很容易導(dǎo)致糾紛發(fā)生。

2.2 我國(guó)水利PPP項(xiàng)目運(yùn)行中不同法律主體的功能定位不明確

水利PPP項(xiàng)目運(yùn)行涉及監(jiān)管機(jī)構(gòu)、公共部門(mén)、私人部門(mén)和消費(fèi)者四方法律主體。上述主體之間的法律關(guān)系形態(tài)既有民事法律關(guān)系,又有行政法律關(guān)系,抑或兩者交叉重合,直接、核心的行政法律關(guān)系則主要發(fā)生在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與公共部門(mén)、公共部門(mén)與私人部門(mén)之間。

作為國(guó)家意志和公共利益的代表,監(jiān)管機(jī)構(gòu)與公共部門(mén)應(yīng)當(dāng)在水利PPP項(xiàng)目運(yùn)行中發(fā)揮主導(dǎo)作用,做好統(tǒng)籌安排和宏觀調(diào)控。當(dāng)公共部門(mén)違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定而肆意妄為時(shí),監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)立即予以嚴(yán)格監(jiān)管;當(dāng)私人部門(mén)違反水利PPP項(xiàng)目運(yùn)行的總體安排時(shí),公共部門(mén)即可介入干涉,予以管理、糾正和懲罰。私人部門(mén)的主要功能在于利用市場(chǎng)主體的理性“經(jīng)濟(jì)人”意識(shí),通過(guò)適當(dāng)?shù)闹贫劝才?激發(fā)其內(nèi)在的主觀能動(dòng)性,讓其積極參與公共產(chǎn)品的政府供給,當(dāng)公共部門(mén)難以維持成本或者對(duì)獲取服務(wù)收益一籌莫展時(shí),引入私人部門(mén)就成為行之有效的選擇。同時(shí),在以往的研究中經(jīng)常被忽視的消費(fèi)者也必須納入水利PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)之中,因?yàn)橹挥兴麄冏钋宄约盒枰鯓拥墓伯a(chǎn)品。對(duì)水利PPP項(xiàng)目中消費(fèi)者功能的定位,有助于對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的效果予以準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

但上述監(jiān)管機(jī)構(gòu)、公共部門(mén)、私人部門(mén)和消費(fèi)者原本是基于各自不同的定位和功能加以劃分的,尤其是公共部門(mén)與私人部門(mén)之間,當(dāng)它們?cè)谒鸓PP項(xiàng)目中相互作用時(shí),如何通過(guò)有效的行政法規(guī)制手段確定具體明確的界限,以防止公共部門(mén)和私人部門(mén)基本屬性的異化,避免造成某一方擺脫水利PPP項(xiàng)目運(yùn)行的行政法規(guī)制而不受監(jiān)管的情形,仍然是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。

同時(shí),監(jiān)管機(jī)構(gòu)的功能和作用也不可小覷?？v觀世界各國(guó)PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置,不外乎設(shè)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)和不設(shè)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)2種模式。香港財(cái)政司效率促進(jìn)組就是一個(gè)單獨(dú)設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu),它可以站在PPP項(xiàng)目之外,從獨(dú)立的第三方角度分析PPP項(xiàng)目中存在的各項(xiàng)問(wèn)題,可以根據(jù)PPP項(xiàng)目的不同領(lǐng)域設(shè)立不同的監(jiān)管部門(mén),有權(quán)處理和解決PPP項(xiàng)目主體雙方存在的糾紛。有些國(guó)家,雖然不設(shè)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu),但法律明確規(guī)定了有關(guān)監(jiān)管主體的職責(zé)內(nèi)容和工作目標(biāo),通過(guò)相當(dāng)健全的法律制度確保了PPP項(xiàng)目的良好運(yùn)作。

我國(guó)目前水利PPP項(xiàng)目剛剛起步,監(jiān)管不到位,法制不健全,經(jīng)驗(yàn)不豐富,各方主體功能定位不明,項(xiàng)目實(shí)施無(wú)所適從。我國(guó)沒(méi)有單設(shè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu),監(jiān)管職能主要靠財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以及國(guó)家發(fā)改委來(lái)履行,雖然他們有各自的監(jiān)管領(lǐng)域和方向,但在其行使監(jiān)管權(quán)力的時(shí)候,相互之間以及跟其他行政部門(mén)之間難免發(fā)生不必要的沖突。

上述問(wèn)題不解決,勢(shì)必造成的管理囧境,不但容易發(fā)生行政權(quán)限爭(zhēng)議,影響行政效能的實(shí)現(xiàn)和行政效率的提升,也極易引發(fā)項(xiàng)目主體之間不必要的矛盾和糾紛。

3 我國(guó)水利PPP項(xiàng)目的糾紛解決

我國(guó)水利PPP項(xiàng)目在招投標(biāo)階段,政府水利主管部門(mén)發(fā)布招投標(biāo)公告,舉辦招投標(biāo)這一系列行政行為受行政法調(diào)整;在正式得到政府水利主管部門(mén)的PPP項(xiàng)目資格后,社會(huì)資本與政府簽訂PPP項(xiàng)目合約,此時(shí)簽訂合約的行為為民事行為;其后在運(yùn)行維護(hù)PPP項(xiàng)目中,在收益分擔(dān)、日常維護(hù)費(fèi)用上產(chǎn)生的糾紛主要受民法調(diào)整,而涉及公共利益服務(wù)條款違約的內(nèi)容,受行政法調(diào)整。由于在運(yùn)作階段的復(fù)雜性,需要引入新的糾紛解決模式解決這一問(wèn)題。

德國(guó)雙階理論源自漢斯·彼得·伊普森(Hans Peter Ipsen),為解決補(bǔ)貼爭(zhēng)議所引起的法律救濟(jì)屬性問(wèn)題構(gòu)建的雙階理論,其本質(zhì)內(nèi)容是如何將具有私權(quán)利外觀的公權(quán)力行政納入公法約束之中[8]。伊普森在《對(duì)私人的公共補(bǔ)貼》一書(shū)中,將補(bǔ)貼行為分為2個(gè)階段:決定階段和履行階段。在決定階段,完全適用公法調(diào)整,屬于行政法領(lǐng)域的內(nèi)容;在履行階段,完全適用私法調(diào)整,屬于民法領(lǐng)域的內(nèi)容。伊普森從國(guó)家干預(yù)主義角度出發(fā),得出這一理論[9]。隨著行政形式自由選擇理論在德國(guó)被廣泛承認(rèn),雙階理論已不再局限于以往的定義,其內(nèi)涵已被適當(dāng)修正:第一階段,準(zhǔn)許階段,適用公法;第二階段,履行階段,適用公法或私法。

解決我國(guó)水利PPP項(xiàng)目糾紛,可以借鑒上述雙階理論。不妨將水利PPP項(xiàng)目運(yùn)作程序分為2個(gè)階段:前行政行為階段和后民事加行政行為階段。前階段,以政府(或水行政主管部門(mén))的項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目許可、項(xiàng)目方案的發(fā)布、項(xiàng)目推進(jìn)相關(guān)政策的制定等為主要內(nèi)容,是基于行政主體與相對(duì)人之間的管理與被管理關(guān)系而成立的純粹的行政行為；后階段,以政府(或水行政主管部門(mén))與投資主體之間的協(xié)商談判、招投標(biāo)活動(dòng)、締結(jié)并履行合同、政府方面對(duì)合同履行的監(jiān)管等為主要內(nèi)容,其中還可能涉及投資主體與第三方之間為履行行政契約、實(shí)施配套項(xiàng)目而簽訂的一系列民事合同?？梢?jiàn),PPP項(xiàng)目運(yùn)行的后階段,往往行政行為與民事行為交相存在,多數(shù)情形下兩者涇渭分明,但有時(shí)則兩者混為一體,你中有我、我中有你,人們很難精確判斷其究竟屬于行政行為還是屬于民事行為。

既然水利PPP項(xiàng)目運(yùn)作前階段的行為屬于行政行為,由此引發(fā)的糾紛當(dāng)屬行政爭(zhēng)議,其糾紛解決理應(yīng)適用行政復(fù)議及行政訴訟程序。而水利PPP項(xiàng)目運(yùn)作后階段的行為,主要表現(xiàn)為民事行為,若其行為屬于單純的民事行為,則由此引發(fā)的糾紛當(dāng)屬民事?tīng)?zhēng)議,其糾紛解決適用民事訴訟程序;但由于水利PPP項(xiàng)目運(yùn)作后階段行為的復(fù)雜性,其行為屬性究竟是民事行為還是行政行為往往難以定論,這種情形下糾紛屬性的判斷及其解決糾紛機(jī)制的選擇就不那么簡(jiǎn)單了。受案法院在立案階段就得對(duì)案件性質(zhì)做出評(píng)判,以便確定啟動(dòng)何種審判程序?qū)徖戆讣?/p>

綜上,“行政+民事”的解決糾紛機(jī)制更適合水利PPP項(xiàng)目所致糾紛的解決,因?yàn)樗鸓PP項(xiàng)目的實(shí)施可分為前行政行為和后民事加行政行為2個(gè)階段,針對(duì)前后不同階段的法律行為屬性,通過(guò)“行政訴訟+民事訴訟”的法律程序,采取區(qū)別化的解決方案,更有利于水利PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施及糾紛解決。

[1] 財(cái)政部.關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知[EB/OL].(2014-09-24)[2016-08-20].http://www.mof.gov.cn/pub/jinrongsi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201409/t201409241143760.html.

[2] 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)[EB/OL].(2015-04-02)[2016-08-20].http://www.sdpc.gov.cn/gzdt/201504/t20150402_670131.html.

[3] 梁慧星.民法學(xué)說(shuō)判例與立法研究(二)[M].北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社，1999.

[4] 余凌云.論行政契約的含義：一種比較法上的認(rèn)識(shí)[J].比較法研究，1997(3):325-330.

[5] 李霞.論特許經(jīng)營(yíng)合同的法律性質(zhì)：以公私合作為背景[J].行政法學(xué)研究，2015(1):22-34.

[6] 王叢虎，徐琳.PPP與政府特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)系及立法策略[J].財(cái)政研究，2016(6):78-85.

[7] 李光偉.政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議法律問(wèn)題研究[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2016(12):102-103.

[8] 嚴(yán)益州.德國(guó)行政法上的雙階理論 [J].環(huán)球法律評(píng)論，2015(1):88-106.

[9] 王鍇.政府采購(gòu)中雙階理論的運(yùn)用 [J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(5):145-149.

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.01.003

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金(16BFX030)

邢鴻飛(1963—),男,教授,博士,主要從事憲法與行政法、環(huán)境與資源保護(hù)法研究。E-mail:hongfeixing@hhu.edu.cn

D912.1

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1003-9511(2017)01-0009-04

2016-10-31 編輯：方宇彤)