我國水資源用途管制的問題及其應(yīng)對

李祎恒，邢鴻飛

(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 210098)

我國水資源用途管制的問題及其應(yīng)對

李祎恒，邢鴻飛

(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 210098)

現(xiàn)行水資源管理法律規(guī)范中雖然存在用途管制的相關(guān)內(nèi)容，但可操作性較弱，尤其是無法應(yīng)對新形勢下水資源用途管制制度發(fā)展的需要。圍繞最嚴格水資源管理制度的建設(shè)，首先應(yīng)明確我國水資源用途管制的發(fā)展路徑。在此基礎(chǔ)上，逐步建立起以規(guī)劃為核心的水資源用途確認機制、水資源分類用途管制機制、水資源用途變更監(jiān)管機制、河湖水域及岸線的空間保護機制、水資源用途監(jiān)測與監(jiān)督機制等制度體系，實現(xiàn)水資源的高效、可持續(xù)利用。

水資源；最嚴格水資源管理；用途管制

水資源用途管制是確保水資源可持續(xù)利用的重要工作，也是保障水安全和解決水資源供應(yīng)短缺問題的重要抓手。從自然環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況來看，水資源安全始終是國家戰(zhàn)略的約束條件和關(guān)注焦點，對其實施用途管制是最嚴格水資源管理制度的必然要求。

一、我國水資源用途管制的相關(guān)法律規(guī)范及存在的問題

根據(jù)梳理，我國水資源用途管制的法律規(guī)范，主要散見于《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國取水許可和水資源費征收管理條例》《中華人民共和國抗旱條例》《中華人民共和國南水北調(diào)工程供用水管理條例》《中華人民共和國河道管理條例》(以下均簡稱)等法律法規(guī)之中。

1.水資源宏觀配置環(huán)節(jié)的用途管制

根據(jù)現(xiàn)行水法律法規(guī)的規(guī)定，我國水資源宏觀配置分5個層級：一是全國水資源綜合規(guī)劃(《水法》第14條)，二是流域和區(qū)域綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃(《水法》第14、15條)，三是江河水量分配方案(《水法》第45條)，四是水中長期供求規(guī)劃(《水法》第44條)，五是年度水量分配方案和調(diào)度計劃(《水法》第46條)。

從實踐來看，水資源綜合規(guī)劃雖然有生態(tài)環(huán)境用水保障目標，但主要側(cè)重于水資源的開發(fā)利用，通過對水資源現(xiàn)狀、供需情況、水資源平衡等內(nèi)容的分析，進行相關(guān)工程規(guī)劃，從而實現(xiàn)水資源供需平衡，難以滿足用途管制的需要。水資源相關(guān)的專業(yè)規(guī)劃不能完全覆蓋所有用水部門，特別是沒有體現(xiàn)生態(tài)用水的需要。目前的區(qū)域用水總量控制，缺乏分類(生活、生產(chǎn)、生態(tài))、分行業(yè)(工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè))的總量控制指標，無法為水資源用途管制提供有效支撐。

2.水資源利用環(huán)節(jié)的用途管制

在水資源利用環(huán)節(jié)實行用途管制是現(xiàn)行制度安排的重點，主要表現(xiàn)在總體要求和具體制度兩個方面。在總體要求上，主要包括區(qū)域協(xié)調(diào)制度(《水法》第20條)、用水順序制度(《水法》第21條)、多種用途、綜合利用制度(《水法》第26條)等。在水資源利用管理的具體制度上，則主要包括水總量控制制度(《水法》第47條、《取水許可和水資源費征收管理條例》第7、15、39條)、定額管理制度(《水法》第47條、《取水許可和水資源費征收管理條例》第7、16條)、計劃用水制度(《水法》第49條)、水工程規(guī)劃同意書制度(《防洪法》第17條)、取水審批制度(《水法》第7、48條、《取水許可和水資源費征收管理條例》)、各類規(guī)劃編制中的水資源論證(《水法》第23條)、建設(shè)項目水資源論證制度(《取水許可和水資源費征收管理條例》第11條)、跨流域調(diào)水論證制度(《水法》第22條)、節(jié)約用水制度(《水法》第8、50、52條、《取水許可和水資源費征收管理條例》第27條)、循環(huán)用水制度(《水法》第51、52條)、水價機制(《水法》第48、49、55條、《取水許可和水資源費征收管理條例》第28—37條)、高污染、高耗水用水控制機制(《水法》第23、51條、《水污染防治法》第41—43條)等方面。

在水資源利用環(huán)節(jié)的用途管制制度雖然比較全面，但大多不具有較強的可操作性，容易流于形式。第一，用水總量控制和定額管理制度是從水量角度對水資源用途進行管制，它雖然要求對區(qū)域內(nèi)用水實行總量控制，對區(qū)域內(nèi)行業(yè)用水實行定額管理，以使區(qū)域、區(qū)域內(nèi)各行各業(yè)的用水不突破用水總量指標。但在制度層面，目前的區(qū)域內(nèi)用水總量控制缺乏配套的督察制度，因而難以為水資源使用環(huán)節(jié)的用途管制提供有效支撐。第二，用水順序制度與水資源開發(fā)利用階段用途管制緊密相關(guān)。對水資源開發(fā)利用進行用途管制，應(yīng)當考慮優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水和生態(tài)環(huán)境用水需要。然而，用水順序制度缺乏具體的實施機制，難以保障基本生態(tài)用水和農(nóng)業(yè)用水的需要。第三，未明確具體水源的具體用途，水資源的宏觀配置環(huán)節(jié)與開發(fā)利用環(huán)節(jié)存在脫節(jié)現(xiàn)象。在水資源的宏觀配置環(huán)節(jié)，水量分配方案應(yīng)當明確具體的江河、湖泊、水庫和地下水的可取用水量，但是在開發(fā)利用環(huán)節(jié)，江河、湖泊、地下水等各水源的具體用途卻未能予以明確，使得水量分配方案預(yù)期的水資源用途管制目的無法實現(xiàn)。第五，水資源利用環(huán)節(jié)的用途管制不但應(yīng)注重水量管控，而且應(yīng)注重水質(zhì)管控，二者不可偏廢。循環(huán)用水制度旨在于通過提高水的重復(fù)利用率，減少對水量的需求，也實現(xiàn)了節(jié)約用水的目的。但依據(jù)水資源使用環(huán)節(jié)的用途管制要求，循環(huán)使用水的用途還應(yīng)當與其水質(zhì)相適應(yīng)，不能將循環(huán)水用于對水質(zhì)有特別要求的行業(yè)，對此，現(xiàn)有立法規(guī)定不明。

3.水資源保護環(huán)節(jié)的用途管制

我國水資源保護環(huán)節(jié)的用途管制主要包括以下幾個方面：一是水功能區(qū)劃制度(《水法》第32條)，二是飲用水水源保護區(qū)制度(《水法》第33、34條、《水污染防治法》第56—63條)，三是入河排污口制度(《水法》第34條、《水污染防治法》第17、22、65條)，四是水質(zhì)保護制度(《水法》第32條、《水污染防治法》第45、51條)，五是水污染防治制度(《水污染防治法》)。

我國水資源保護環(huán)節(jié)的用途管制存在以下問題：第一，目前批復(fù)的水功能區(qū)劃主要是基于水質(zhì)要求來確定不同水域的功能，水功能區(qū)管理也主要是基于水域的納污能力提出限制排污總量意見，進行監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)問題及時向政府報告和向環(huán)保部門通報[1]。這些內(nèi)容雖然與水資源用途管制有關(guān)，但尚不屬于對水資源進行空間意義上的用途管制。因此，有必要按照水資源用途管制的要求，進一步補充、拓展和豐富水功能區(qū)劃定與管理的相關(guān)內(nèi)容。第二，飲用水水源保護區(qū)制度偏重水體保護，對水源地保護不夠重視[2]；第三，對生態(tài)用水保障的規(guī)定不到位。比如，雖然規(guī)定了生態(tài)流量和生態(tài)水位制度，但未明確生態(tài)流量和生態(tài)水位應(yīng)當如何確定，缺乏可操作性。

4.水資源載體保護環(huán)節(jié)的用途管制

我國水資源載體保護環(huán)節(jié)的用途管制主要包括以下幾個方面：一是河湖水域岸線管理制度(《水法》第39條、《防洪法》第20-22條)，二是禁止圍墾制度(《水法》第40條、《防洪法》第23條)，三是占用補償制度(《水法》第35條、《防洪法》第27條)。

其中的問題在于：第一，雖然對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者其成員興建水工程設(shè)施的行為作了規(guī)定，目的在于規(guī)制農(nóng)村用水行為，但實踐中，水行政主管部門對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建水庫的審批，未明確其承載的水資源用途，不利于水資源載體保護環(huán)節(jié)的用途管制。為對面廣量大的農(nóng)村水塘、水庫中的水資源實施有效的用途管制，有必要在確權(quán)的同時明確其用途。第二，水資源的形態(tài)特性決定了水資源必須依靠一定的載體而存在。如果水資源載體遭到毀損，就會對水資源造成損害?，F(xiàn)有的涉及水資源載體保護的法律規(guī)范僅從水資源保護角度予以規(guī)定，缺乏整體考慮，無法應(yīng)對所有侵害水資源載體的情形。

二、水資源用途管制制度的發(fā)展路徑

1.新形勢下水資源用途管制制度的方向

水資源用途管制是指為實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，保障用水安全，實行的通過明確水資源用途，管控水資源用途變更，以確保水資源按用途得到合理開發(fā)的一系列管理措施。黨的十八屆三中全會對“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”作出了部署，對自然資源用途管制提出了制度建設(shè)目標，并作為生態(tài)文明制度建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，這也為水資源用途管制明確了發(fā)展的方向。

從管制目的看，水資源用途管制不能片面強調(diào)資源的經(jīng)濟效益，而忽略對生態(tài)環(huán)境的保護。水生態(tài)安全問題的解決已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素，推進水生態(tài)建設(shè)和水資源的可持續(xù)利用也已經(jīng)成為我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重點[3]。現(xiàn)有關(guān)于水資源用途管制的法律規(guī)定并未充分認識到，水資源是支撐自然生態(tài)系統(tǒng)不可代替的重要資源和關(guān)鍵因素[4]。

從管制內(nèi)容看，水資源用途管制不能滿足于對水資源量的管制，而應(yīng)當從功能角度基于空間意識實施用途管制?？臻g均衡是生態(tài)文明建設(shè)的基本理念。按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，水資源功能的發(fā)揮取決于水生態(tài)環(huán)境的狀況[5]。因此，水資源用途管制針對的不僅僅是水資源本身，還要從山、水、林、田、湖是一個生命共同體的理念出發(fā)，將治水與治山、治林、治田、治湖等有機結(jié)合起來，開展以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容的用途管制。具體來看，水資源的功能主要包括3個方面：一是水的生活功能，二是水的資源功能，三是水的環(huán)境功能[6]。水資源用途管制就是以這3方面功能為依據(jù)，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，在此基礎(chǔ)上形成不同程度的功能空間管制措施。

從管制手段看，水資源用途管制不能將視野局限于行政管理手段，而是應(yīng)當充分發(fā)揮市場和政府的作用，實現(xiàn)行政機制與市場機制相協(xié)調(diào)。水資源用途管制是對水資源利用的限制，但是單純的通過行政機制限制水資源用途是一種無效率的資源配置方式[7]。我們必須充分認識到，水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度與水資源用途管制制度是一體兩面的兩項制度，二者是相輔相成、相互促進的關(guān)系。一方面，水資源用途管制應(yīng)當建立在清晰界定一定國土空間內(nèi)水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的基礎(chǔ)上，水資源的用途管制很大程度上就是對水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使的限制[8]；另一方面，由于水資源具有稀缺性、多功能性和不可替代性，水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)也必須依靠水資源用途管制來作為保障，以明確不同用途的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使的優(yōu)先序位。更重要的是，水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度必然涉及水權(quán)交易的情形，這是發(fā)揮市場在水資源配置中的決定性作用的重要途徑[9]，而水資源用途管制中對于水資源用途變更的監(jiān)管正是針對此種情形，是更好發(fā)揮政府作用的必然要求。

2.水資源用途管制的多重面向

水資源的特殊性決定了，我們很難單純地從某一個角度去描述水資源用途管制的構(gòu)成。事實上，水資源用途管制是一項由多方主體參與、契合水資源的多種特性、遵循水資源的綜合功能、兼顧水資源的質(zhì)與量而形成的宏大的系統(tǒng)工程。在諸多因素的影響下，水資源用途管制向我們展現(xiàn)的，正是它的多重面向。

水資源用途管制的第一重面向就是水資源用途確定制度，這是用途管制的前提和基礎(chǔ)。具體來看，應(yīng)當依據(jù)最嚴格水資源管理制度和水資源相關(guān)規(guī)劃，明確水資源用途，控制水資源開發(fā)利用總量。在此基礎(chǔ)上，嚴格控制水資源可開發(fā)利用總量，并以此作為確定城鄉(xiāng)生活、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展等分類用水總量的依據(jù)；同時，合理確定區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展布局，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，推動經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源和水環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)。

第二重面向就是從水資源功能的角度，明確水資源用途管制的各自側(cè)重點。即通過對水資源用途的嚴格管控，使水資源利用結(jié)構(gòu)與布局得以最優(yōu)化配置，在優(yōu)先保障生活用水的基礎(chǔ)上，對農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)用水進行保護性利用，優(yōu)化配置生產(chǎn)經(jīng)營用水。這就要求我們既要統(tǒng)籌考慮水量、水質(zhì)、水生態(tài)的管理目標要求，兼顧上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水的開發(fā)利用，有序?qū)崿F(xiàn)水資源和河湖水域空間的協(xié)調(diào)發(fā)展；還要區(qū)分生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、生態(tài)等用水類型，分類實施不同程度的水資源用途管制。要切實把水資源保護放在水資源用途管制工作的優(yōu)先位置，徹底改變以犧牲環(huán)境、破壞資源為代價的粗放型增長模式，著力實現(xiàn)從事后治理向事前保護轉(zhuǎn)變；而且要發(fā)揮水資源的綜合功能，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)經(jīng)營和生態(tài)環(huán)境用水，防止農(nóng)業(yè)、生態(tài)、生活用水被擠占。

第三重是對水資源及其載體利用的要求，即應(yīng)當嚴格按照確定的用途開發(fā)利用和使用水資源及其載體。一是要堅持依法管理，依據(jù)最嚴格水資源管理制度和水資源相關(guān)規(guī)劃，明確水資源的分類、分行業(yè)用途。二是要嚴格水資源用途監(jiān)測和監(jiān)督，加強水資源用途變更監(jiān)管，保障各項具體的水資源按照確定的用途使用。三是應(yīng)當嚴格限制開發(fā)利用河湖水域岸線空間，有序?qū)崿F(xiàn)河湖休養(yǎng)生息。

三、水資源用途管制的制度設(shè)計

1.以規(guī)劃為核心的水資源用途確認機制

良好、有效的水資源規(guī)劃是水資源用途管制制度得以形成的基礎(chǔ)。在規(guī)劃約束機制方面，首先應(yīng)當從“量—質(zhì)—域—流”這4個維度科學(xué)評價各區(qū)域水資源承載狀況[10]，并根據(jù)水資源承載力和水環(huán)境承載力，科學(xué)編制水資源綜合規(guī)劃、各種專項水資源規(guī)劃、水功能區(qū)劃、水量分配方案、水中長期供求規(guī)劃等。其次，編制水資源綜合規(guī)劃，以經(jīng)確定的水資源可開發(fā)利用總量作為城鄉(xiāng)生活、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展等分類用水總量的邊界。編制流域綜合規(guī)劃和其他專業(yè)規(guī)劃，應(yīng)當科學(xué)確定重要河流(湖泊、水庫)控制斷面的生態(tài)流量(水位)。最后，要嚴格落實經(jīng)批準的水資源規(guī)劃，加強規(guī)劃對水資源用途管制的約束作用，積極開展規(guī)劃實施評估和監(jiān)督考核。

圍繞水資源規(guī)劃約束機制，在用水總量控制和用途確認機制方面，首先應(yīng)當將區(qū)域用水總量控制指標落實到具體的江河、湖泊、水庫和地下水，編制形成水量分配方案，作為確定各行政區(qū)域的生活、生產(chǎn)可消耗的水量份額或者取用水量份額的依據(jù)。其次，要充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要，制定水量分配方案，為經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展預(yù)留必要的水量。通過開展分行業(yè)水量分配方案，確定本行政區(qū)域內(nèi)基本生態(tài)用水總量以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等分行業(yè)用水總量，作為開展各行業(yè)取水許可審批和水資源用途管制的依據(jù)。再次，要積極推進水資源規(guī)劃論證，嚴格建設(shè)項目水資源論證管理。最后，應(yīng)當規(guī)范取水許可管理，按照不同的用水類型，明確具體的水資源的用途，并在取水許可證等有關(guān)權(quán)屬證明中予以載明。

2.水資源分類用途管制機制

區(qū)分各種水資源用途，需要從居民生活用水、基本生態(tài)用水和農(nóng)業(yè)用水、生產(chǎn)經(jīng)營用水等方面實行不同用途、各有側(cè)重的管制，這是水資源用途管制制度的主要內(nèi)容。

(1)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水

在水資源用途的保障順序中，城鄉(xiāng)居民生活用水的保障應(yīng)當置于首要位置。為此，需要在現(xiàn)有水法律法規(guī)基礎(chǔ)上調(diào)整或增加以下內(nèi)容：一是統(tǒng)籌配置區(qū)域內(nèi)的各種水源，按照“優(yōu)水優(yōu)用、分質(zhì)供水”的理念，使得居民生活用水得到水質(zhì)、水量等方面的優(yōu)先保障。二是嚴格飲用水水源地保護，開展飲用水水源地核準和安全評估，公布飲用水水源地名錄，劃定飲用水水源地邊界，并根據(jù)飲用水水源地的保護現(xiàn)狀，實施不同程度的保護措施[11]，切實保護飲用水水質(zhì)。三是實施農(nóng)村飲水安全工程提質(zhì)升級，確保農(nóng)村居民喝上干凈的飲用水。四是推進水價改革，運用階梯水價、兩部制水價等，引導(dǎo)和促進城鄉(xiāng)居民節(jié)約用水。

(2)重點保障基本生態(tài)用水和農(nóng)業(yè)用水

從生態(tài)文明建設(shè)的要求出發(fā)，對比《水法》及其他現(xiàn)有相關(guān)法律和政策的規(guī)定，在水資源用途管制的制度設(shè)計中，核心重要的一點在于如何突出對基本生態(tài)用水的保障。從基本生態(tài)用水量的角度來看，首先應(yīng)當對不同流域、不同區(qū)域、不同水功能區(qū)的水生態(tài)壓力、水生態(tài)狀況、水生態(tài)功能和水生態(tài)風(fēng)險等方面[12]進行評估，建立生態(tài)用水需水量、流量、水位的指標體系。并在優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水的基礎(chǔ)上，按照最嚴格水資源管理制度的要求，積極推進實施用水效率控制，從而在用水總量得到嚴格控制的情況下，保證基本生態(tài)用水的水量。尤其是對于依法實施水資源調(diào)度或是水權(quán)交易的地區(qū)，應(yīng)當為基本生態(tài)用水預(yù)留相應(yīng)水量，防止對水生態(tài)安全造成威脅。從基本生態(tài)用水的水質(zhì)角度來看，雖然不需要按照生活用水的標準實施優(yōu)水優(yōu)用，但仍然應(yīng)當保證確定為基本生態(tài)用水用途的水資源滿足一定的標準。事實上，相對于水量，水質(zhì)才是困擾基本生態(tài)用水需求能否得以滿足的問題[13]。因此，既要在水功能區(qū)納污能力范圍內(nèi)嚴格控制入河湖排污總量，防止二次污染；還應(yīng)當以特定流域、區(qū)域的水質(zhì)目標為約束，防止不達標的水資源被界定為基本生態(tài)用水，從而對整個水生態(tài)系統(tǒng)造成損害。

農(nóng)業(yè)用水保障是水資源用途管制制度中相對比較復(fù)雜的問題。一方面，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全是國家戰(zhàn)略的需要，保障農(nóng)業(yè)用水至關(guān)重要；另一方面，長久以來，我國的農(nóng)業(yè)用水方式比較粗放，用水效率低下，無法實現(xiàn)水資源的高效利用。因此，在水資源用途管制制度中對農(nóng)業(yè)用水予以重點保障，既要按照最嚴格水資源管理制度的要求，提升農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)，對農(nóng)業(yè)用水總量進行嚴格控制；又要防止對農(nóng)業(yè)用水效率的管制對國家的糧食安全造成影響。據(jù)此，應(yīng)當建立農(nóng)業(yè)灌溉基本水量制度，既按照基本農(nóng)田面積，結(jié)合農(nóng)業(yè)用水定額標準和農(nóng)業(yè)灌溉工程運行情況，確定農(nóng)業(yè)灌溉基本水量[14]，保障基本農(nóng)田灌溉用水需要。

(3)加強地下水管理與保護

我國水資源中的地表水和地下水交換頻繁，地下水超采導(dǎo)致的問題十分嚴重[15]，因此,水資源用途管制不僅是針對地表水，也及于地下水。在地下水資源用途管制方面，首先,應(yīng)當根據(jù)調(diào)查評價結(jié)果，確定地下水可開采總量以及相應(yīng)的控制水位。其次，深層承壓水是戰(zhàn)略儲備水源，除了人畜飲水應(yīng)急外，一般不得開采使用；因農(nóng)業(yè)抗旱或維護生態(tài)與環(huán)境等情形必須臨時應(yīng)急開采的，應(yīng)當在緊急情況過后，采取適當措施進行回補，回補不得惡化地下水質(zhì)。第三，應(yīng)當劃定地下水禁止開采或者限制開采區(qū)。在禁止開采區(qū)，除特殊情況外，禁止興建地下水取水工程，并關(guān)停已興建的取水工程。在限制開采區(qū)則應(yīng)當逐年削減取水量，調(diào)整地下水開采布局，并對嚴重影響地下水保護的部分取水工程進行關(guān)停。

3.水資源用途變更監(jiān)管機制

從資源優(yōu)化配置的角度來看，國家鼓勵和引導(dǎo)通過水權(quán)交易等方式，合理變更水資源用途，這是發(fā)揮市場在自然資源配置中的決定性作用的重要途徑。同時，加強監(jiān)管則是更好發(fā)揮政府作用的必然要求。

一般而言，水資源用途變更的正當性取決于多方面的因素。一是水量方面的因素。水資源的用途變更不應(yīng)影響變更前用途的整體功能。譬如，通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約的農(nóng)業(yè)用水經(jīng)轉(zhuǎn)讓變更為其他用途的，不應(yīng)當在該區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于缺水的情況下進行。二是水質(zhì)方面的因素。上文已述，不同用途的水資源在水質(zhì)方面的要求是不同的，水資源的用途變更也要遵循“優(yōu)水優(yōu)用”的原則，防止造成優(yōu)質(zhì)水的浪費。三是利益衡平方面的因素。水資源的開發(fā)利用牽涉利益巨大，因此,在用途變更中必然存在普遍性的利益沖突。因此，在水資源用途變更監(jiān)管機制的制度安排上，應(yīng)當貫徹利益衡平原則，并按照前文所述之水資源用途管制的方向與面向進行價值判斷和利益協(xié)調(diào)，使得流域與行政區(qū)域之間、行政區(qū)域與行政區(qū)域之間、用水戶之間、用水戶與社會公眾之間以及水資源的各種功能之間、用途變更的效率和公平之間的多種利益處于衡平狀態(tài)。

在具體的監(jiān)管流程方面，開展水權(quán)交易等需要變更水資源用途的，有關(guān)單位和個人在辦理水權(quán)交易、取水權(quán)變更等審批手續(xù)時，應(yīng)當一并提出水資源用途變更申請，并提交取水許可證或者其他載明水資源用途的相關(guān)權(quán)屬證明的原件和復(fù)印件、具備建設(shè)項目水資源論證資質(zhì)或能力的單位編制的水資源用途變更論證報告書、水資源用途變更涉及的利害關(guān)系人的說明、水資源用途變更對生態(tài)與環(huán)境和社會公共利益造成影響的說明以及相關(guān)補償方案或者補救措施等材料；涉及農(nóng)業(yè)灌溉水源的，還應(yīng)提交對農(nóng)業(yè)灌溉造成影響的補償方案或者補救措施。審批機關(guān)應(yīng)當對水資源用途變更是否符合變更條件進行審查，并綜合考慮水資源用途變更可能帶來的影響，決定是否批準申請。

4.河湖水域及岸線的空間保護機制

《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等文件中都闡明了自然資源用途管制的必由之路就是以國土空間為對象開展用途管制。由于水資源的特殊性，現(xiàn)有法律規(guī)定中的水功能區(qū)管理、岸線管理等空間用途管制的實施效果無法滿足新形勢下水資源用途管制的要求。針對這個問題，首先應(yīng)當明確水功能區(qū)劃是水資源開發(fā)利用與保護、水污染防治和水生態(tài)環(huán)境綜合治理的重要依據(jù)?；谶@一認識，我們應(yīng)當根據(jù)各類水域的用途要求，編制水功能區(qū)劃，確定水域的生活、生產(chǎn)、生態(tài)功能。同時，積極組織開展工程設(shè)施建設(shè)、污染源預(yù)防與治理、水生態(tài)保護與修復(fù)、監(jiān)測和信息系統(tǒng)建設(shè)、應(yīng)急防控與管理體系建設(shè)等措施，確保水功能區(qū)水域功能達標。其次，應(yīng)當按照確定的水功能區(qū)劃對水資源的載體進行保護，并對影響水資源載體安全的采砂行為進行限制，健全禁止圍墾制度。尤其是對于現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定難以從根本上制止非法采砂、非法圍墾等違法行為的情況，應(yīng)當著力建構(gòu)流域水行政執(zhí)法與地方水行政執(zhí)法之間、地方各級水行政主管部門執(zhí)法之間、水行政執(zhí)法和刑事司法之間、水行政執(zhí)法與其他相關(guān)行政執(zhí)法之間的協(xié)作與銜接機制，全面推進水行政綜合執(zhí)法。再次，根據(jù)水資源用途和水域空間類別，劃定河道、湖泊、水庫等水域空間的管理和保護范圍。禁止在水域空間管理和保護范圍內(nèi)，從事影響水資源用途的活動。

5.水資源用途監(jiān)測與監(jiān)督機制

水資源用途管制的實施，對水資源用途監(jiān)測與監(jiān)督機制提出了具體要求。一是要建立水資源用途監(jiān)測預(yù)警機制，掌握水生態(tài)系統(tǒng)情況，維護水生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。二是對經(jīng)審批允許變更水資源用途的，要定期檢查水資源用途變更的實施情況，防止以水權(quán)交易為名，套取取用水指標。三是要加強對重點用水戶取用水情況的監(jiān)測，推廣安裝取用水遙感和數(shù)據(jù)遠傳設(shè)備，保障水資源按照規(guī)定的用途使用。四是要推進水資源管理信息化，通過建立水資源監(jiān)控管理平臺，提高水資源監(jiān)控、預(yù)警和管理能力，從技術(shù)上保障用途管制制度的實施效果。

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(責(zé)任編輯：許宇鵬)

10.3876/j.issn.1671-4970.2017.02.014

2016-09-23

國家社會科學(xué)基金青年項目(16CFX062)

李祎恒(1985—)，男，江蘇鹽城人，副教授，從事不動產(chǎn)法、水法研究。

D922.66

A

1671-4970(2017)02-0084-05