預警環(huán)境保證金制度在環(huán)境風險管理中的適用研究

周海華

(西南大學法學院，重慶 400715)

預警環(huán)境保證金制度在環(huán)境風險管理中的適用研究

周海華

(西南大學法學院，重慶 400715)

在環(huán)境不確定性管理模式中，潛在的環(huán)境損害者不僅需支付已知的損害成本，而且需為不確定的損害負責，此即預警環(huán)境保證金制度。通過交易成本及最小安全標準的理念界定預警環(huán)境保證金的適用范圍，探討這一制度的基本內涵及其適用中應注意的問題，以期為環(huán)境不確定管理的理性實現(xiàn)提供支持。

環(huán)境預警；環(huán)境不確定性管理；預警污染者付費原則；環(huán)境保證金制度

近年來，生態(tài)環(huán)境復雜性所導致的環(huán)境問題愈演愈烈，為應對這一問題，多數(shù)國家在環(huán)境管理決策中更加強調環(huán)境風險的預防，這也意味著環(huán)境管理由總量管理向風險管理實現(xiàn)戰(zhàn)略轉變，這是環(huán)境管理的高級階段和發(fā)展趨勢。環(huán)境風險管理標志著環(huán)境管理由傳統(tǒng)的污染后末端治理向污染前預防管理的戰(zhàn)略轉型，環(huán)境風險評估與預警為環(huán)境風險管理提供科學依據(jù)和技術支持，已成為美國、日本、澳大利亞、加拿大及歐洲一些發(fā)達國家健康和環(huán)境管理必不可少的內容[1]。然而，環(huán)境風險預防的復雜性常會使環(huán)境管理者由于缺少有效的誘因而難以做出理性和有效的決策。破解這一難題的關鍵在于完善環(huán)境風險預防管理的法律機制，其中風險預防管理思維運用尤為重要，而基于此應運而生的法律制度也值得關注，預警環(huán)境保證金制度就是其中之一。

一、環(huán)境風險不確定性管理

《中國環(huán)境報》曾在“環(huán)境風險”專欄中給出環(huán)境風險的概念：“指在人類的活動或者是在人類的活動和自然的運動共同作用的情況下，通過一定的環(huán)境媒介所傳播的，并且能夠對人類的社會以及人類的生存、發(fā)展所需要的基礎性環(huán)境造成破壞、損害以至于毀滅性的作用等不良后果的一系列事件發(fā)生的概率”[2]。環(huán)境風險不同于傳統(tǒng)的環(huán)境問題，傳統(tǒng)環(huán)境問題主要體現(xiàn)在環(huán)境被污染或者是資源被耗盡等現(xiàn)象上，這就導致傳統(tǒng)環(huán)境問題具有一定區(qū)域性，造成損害的結果具有一定可見性，而且造成損害結果存在時間相對較短。由于環(huán)境系統(tǒng)這一標的物較為復雜，導致學者對于環(huán)境退化的復雜關系難以提供完全有效與可信的答案給決策者，從而影響理性決策的有效性。如果將環(huán)境效果的時間延展到未來，將會發(fā)現(xiàn)此類問題存在更大的不確定性甚至無知。因此，作為新型環(huán)境問題的環(huán)境風險與傳統(tǒng)環(huán)境問題相比具有更強的不確定性，并且環(huán)境風險所造成的不良后果是不可逆轉的，同時具有很大的潛伏性。由此，不確定性和不可逆的危害性是新型環(huán)境問題的環(huán)境風險的本質特征。

環(huán)境風險不確定性管理即環(huán)境風險管理，是根據(jù)環(huán)境風險評價結果進行削減風險的費用和效益分析，綜合考慮社會、經(jīng)濟、政治等因素，決定風險控制措施并付諸實施的過程。環(huán)境風險管理是基于科學決策的管理模式，體現(xiàn)了“防患于未然”的管理理念。環(huán)境風險規(guī)制過程包括風險評估和風險管理兩個部分，前者是技術部分，旨在度量和物質相關的風險，包括確認可能的危險、確定劑量——效應曲線(個人接觸物質的濃度和所帶來的傷害風險之間的關聯(lián))、估算人體接觸量和風險最終所致的結果類型等；后者是政策導向部分，是在面對風險評估所揭示出來的風險的基礎上決定規(guī)制者應當做些什么[3]。環(huán)境風險復雜性及其不確定性背景，使得規(guī)制環(huán)境風險成為環(huán)境行政的邏輯起點，對環(huán)境風險規(guī)制的重點不在于修改追求穩(wěn)定性的立法，而在于能夠“就事論事”的環(huán)境行政管理[4]。因此，為盡可能解決因環(huán)境不確定性帶來的決策問題，必須不斷調整環(huán)境不確定性管理的思維以期使得決策能更符合環(huán)境風險管理的理性。

二、環(huán)境風險不確定性管理思維演進

1.污染者付費原則的管理思維

污染者付費原則是根據(jù)外部性理論而在環(huán)境法上確立的具有直接適用價值的原則。在自由市場經(jīng)濟條件下，由于難于區(qū)分和界定環(huán)境(如大氣質量)的所有權，環(huán)境的無形價值經(jīng)常被人們忽略，因此不可能存在體現(xiàn)環(huán)境價值的市場，從而市場這只“看不見的手”在環(huán)境利益上失靈。為了處理污染問題，傳統(tǒng)做法是國家出資治理污染、公民承擔環(huán)境污染的危害。為此，為了轉變環(huán)境外部不經(jīng)濟性的困境，就必須采取措施使治理環(huán)境的成本(外部費用)由污染者來承擔，即使得外部費用內部化。污染者負擔原則雖然在學理上已更多表述為受益者負擔原則，但其核心仍是解決相對確定的環(huán)境損害該如何由環(huán)境利用主體承擔的問題。污染者負擔原則運用到環(huán)境風險管理中，其思維傾向是將環(huán)境退化外部成本或其有害影響予以內部化以促使、誘使行為決策者朝向環(huán)境友善的方向邁進。主要訴求的制度有設定環(huán)境標準、環(huán)境稅或環(huán)境費、廢棄物品再生利用和回收制度、開發(fā)利用自然資源補償費或稅制度及建立環(huán)境保護的共同負擔制度，但這些制度工具在面對環(huán)境不確定時，將面臨一些難以解決的困境，此種環(huán)境不確定性管理模式認為環(huán)境不確定是由于我們對于產生環(huán)境退化的經(jīng)濟活動所帶來的外部成本未能精確的確認所導致的。就此觀點出發(fā)，很難判斷設定環(huán)境標準(或可交易排放許可證)的管制工具與課征環(huán)境稅或費的管制工具何者較適宜，除非知道估計的邊際效益及成本函數(shù)與真實的邊際效益及成本函數(shù)的關系。在污染者負擔原則的管理思維運用中污染者所應當承擔的主要有兩種費用：一種是標準的污染者付費，即排污者只承擔控制污染和消除污染的費用；另一種是擴展的污染者負擔，即除上列費用之外，排污者還得給予遭受環(huán)境污染的居民一定補償。因此，污染者負擔原則反映了環(huán)境利用主體(潛在的環(huán)境損害主體)在環(huán)境管理決策中預先公平負擔環(huán)境污染恢復責任的實質。

從法理角度分析，污染者負擔是當環(huán)境污染和自然破壞等法律事實尚未出現(xiàn)前，賦予排污者支付費用義務的行為。因此，對于排污者而言，支付費用屬于依據(jù)科學知識推定排污等環(huán)境利用行為將導致環(huán)境損害出現(xiàn)所應當承擔的恢復或填補義務。與之相關聯(lián)，這種支付義務僅以行政法上的標準和維持一定程度的環(huán)境質量狀況為限。由此可見，在環(huán)境不確定決策中想要確定環(huán)境污染者的責任時，即使確定已知的各種經(jīng)濟活動產生的環(huán)境退化水準，仍面臨人類對環(huán)境退化回應的成本與效益的衡量成本問題，如果當我們利用現(xiàn)今最佳技術所獲得的結果未能確認其正、負關系時，就會在環(huán)境不確定管理中產生錯誤決策，且并不能確定現(xiàn)在維持環(huán)境質量等標準和在此基礎之上所采取的收取排污費的政策是否真能解決環(huán)境風險不確定所帶來的所有成本。除此之外，如果將可持續(xù)發(fā)展的理念納入決策范疇，會發(fā)現(xiàn)環(huán)境決策的衡量成本巨大，不僅包括未來世代的利益，而且涉及跨世代財產權分配的公平性問題。因此，面對環(huán)境不確定性的管理決策，污染者付費原則的適用雖有其優(yōu)勢但亦有限制。

2.環(huán)境預警原則的管理思維

從環(huán)境法律規(guī)范體系的構成和對環(huán)境污染與破壞的防治方法上看，預防性措施先于管制性和救濟性措施而首當其沖，這樣就將預警原則推向了環(huán)境法原則的重要地位，要求在重大環(huán)境損害發(fā)生以前，采取政治、法律、經(jīng)濟和行政等各種手段，防止此類環(huán)境損害發(fā)生。預警原則應包含兩層含義：一方面是運用已有的知識和經(jīng)驗，對開發(fā)和利用環(huán)境者可能帶來的環(huán)境損害事先采取措施以避免危害的發(fā)生；另一方面是在科學不確定的條件下，基于現(xiàn)實的科學知識去評價環(huán)境風險，即對開發(fā)和利用環(huán)境者的行為可能帶來的尚未明確的或者無法具體確定的環(huán)境損害進行事先預測、分析和評價，促使開發(fā)決策避免這種可能造成的環(huán)境不利后果及其風險的出現(xiàn)。環(huán)境預警原則在決策思維上更加傾向于增強風險防范意識，謹慎地對待具有科學不確定性的開發(fā)利用活動，因此，環(huán)境預警原則管理思維認為對危險性的預防比對危險的預防更為重要，因為危險性比具體危險出現(xiàn)在時間和空間上更有距離感，危險性即屬于德國學者所謂的“危險尚未逼近”的狀態(tài)[5]。環(huán)境預警原則在制度層面上體現(xiàn)為環(huán)境規(guī)劃、計劃法律制度及環(huán)境標準及環(huán)境影響評價等法律制度。

環(huán)境預警原則的管理決策主張在預期潛在自然環(huán)境損害存在時便采取若干防止措施，而非等待確定損害后再采取行動，即籍由現(xiàn)在資源防護措施的承諾來避免某些決策所帶來未來潛在的負面效果。由此可清晰看到，預警原則隱含環(huán)境管理者意圖籍由現(xiàn)在資源防范措施的承諾(環(huán)境規(guī)劃等)與環(huán)境安全標準的設定，來避免某些決策所帶來未來潛在的負面效果或不可回轉損害的問題，理論基礎是環(huán)境損害常具有時間延時性、空間擴展性及破壞不可回轉性的高度不確定性[6]。因此，預警原則基本上是一種環(huán)境保險的理念、一種風險規(guī)避的策略，此原則在理念上有其適用性，因為事前的預防成本往往比事后補救所花的成本費用少。對于決策者來說，當一種活動造成危害人類健康或環(huán)境威脅時，應采取預防性措施，即使有些因果關系在科學上還不能完全確定。這時，證明的負擔應該由活動的支持者而不是公眾承擔。

實際運用這一原則時常會考慮適用最小安全標準來進行不確定性風險的衡量和制度的設計和選擇。最小安全標準策略不僅保留環(huán)境資源保護或保育所帶來的成本負擔，更以保護或保育為優(yōu)先考慮，其舉證責任由保護或保育效益轉移至保護或保育成本的舉證以減少衡量成本，并賦予資源有恢復更新的可能空間，我國所實施的最小安全保育標準(生態(tài)紅線)正是此種策略的體現(xiàn)。此觀點對于環(huán)境資源可持續(xù)利用具重要的意義，即當環(huán)境資源保育效益可能使當代產生某種程度的福祉減少，但卻保留了未來世代可享用環(huán)境資源功能的權利時，為兼顧現(xiàn)世代的權利，可由現(xiàn)世代來決定這些福祉損失(負擔)是否在可接受的范圍并以此做出管理決策。就我國目前環(huán)境管理現(xiàn)狀而言，預警原則環(huán)境管理的策略常體現(xiàn)在環(huán)境風險評估階段，并常會以幾級預警的形式發(fā)布，如大氣污染的黃色預警或紅色預警等，也就是說，是否進一步采取措施還有待于環(huán)境管理決策階段來完成?？傊瑢τ诃h(huán)境、經(jīng)濟與社會的協(xié)調持續(xù)發(fā)展而言，環(huán)境預警原則理應解決一部分的環(huán)境不確定性問題而在環(huán)境管理中可達到事前預防的效果，因此被學界所推薦。但由于欠缺單一、一致且普遍接受的倫理理論，以回應我們對未來世代的責任，致使環(huán)境預警原則在實際運作時面臨難以達成的昂貴成本。將此原則應用于環(huán)境退化管理，在公平、簡化行政處理、可接受性與環(huán)境風險縮減上雖然優(yōu)于經(jīng)濟誘導處理方式，但在效率上還不如污染者付費原則的經(jīng)濟誘導手段。由于以上兩種原則各有優(yōu)缺點，因此如何結合預警原則與成本效益原則或污染者付費原則以有效管理環(huán)境退化問題，便成為一項重要課題。

3.環(huán)境預警污染者付費原則的管理思維

面對環(huán)境不確定性時的種種困境，必須有新的環(huán)境風險管理制度取向來回應此現(xiàn)象，連接污染者付費原則與預警原則的預警污染者付費原則(簡稱4P)便是此理念下的產物[7]。預警污染者付費原則最基本的思想是在風險尚不確定時即采取必要的實質行動。預警污染者付費原則中“預警”的正確理解對此原則的適用至關重要。目前國內的法律界及某些文章將此原則表述為“風險預防原則”，并認為該原則適用的主要制度應為環(huán)境風險評價制度、環(huán)境影響評價制度、環(huán)境風險預防保證金制度及環(huán)境風險信息搜集及監(jiān)測制度等[8]。這表明風險預防面對的問題在于那些僅僅懷疑并無確鑿的科學證據(jù)證明的環(huán)境風險問題。此原則在環(huán)境不確定性管理中適用的關鍵在于風險程度臨界標志線的確定、根據(jù)不同風險程度所應采取的適當預防措施、對風險程度和收益的綜合性評估以及科學不確定性級別的確認。因此，預警原則的內涵使其在適用中不僅體現(xiàn)在環(huán)境風險的評估階段，也體現(xiàn)在環(huán)境管理的決策及執(zhí)行過程中，即通過結合經(jīng)濟誘導因素的污染者付費原則，使得污染者不僅需支付已知的損害成本，而且需為不確定的損害負責。

在可持續(xù)發(fā)展的理念下，環(huán)境風險不確定情形下決策應否賦予環(huán)境利用者開發(fā)權時，應提前通過制度設計使得潛在的環(huán)境損害由利用者承擔。面向這一課題，彈性保證金制度是較好回應，此保證金制度的設計理念是將環(huán)境準則與環(huán)境不確定性納入經(jīng)濟系統(tǒng)，并誘使正面環(huán)境技術的創(chuàng)新。此修正的環(huán)境預警原則，既隱含環(huán)境經(jīng)濟學家所考慮的誘因制度與環(huán)境外部效果內部化，即環(huán)境成本由污染者負擔，同時又考慮未來環(huán)境成本不確定性的處理而將之擴充至污染者付費原則，將課稅與補貼的經(jīng)濟誘導手段結合在一起，即所謂的可回收保證金。

三、預警污染者付費原則的適用：預警環(huán)境保證金制度

環(huán)境保證金制度運作方式為“除了對確定已知產生的環(huán)境損害直接收取費用之外，并對未來可能產生的潛在環(huán)境損害收取一定數(shù)額的保證金”[9]。就預警環(huán)境保證金制度的基本屬性而言，其應屬于環(huán)境行政保留的性質，因此在法律適用上也應遵循法律保留原則及比例原則。為了保留預警原則的承諾，此保證金數(shù)額大小視公權力機關的環(huán)境專家采用如今最佳估計技術估計出來的最大決策賭注(最壞結果)預期值高低而定，并將此保證金“扣押”而存于有利息收入的公證托管賬戶?；诃h(huán)境不確定性管理的目的，使得環(huán)境預警保證金兼具行政保留及風險預防功能的雙重屬性，因此，如果潛在環(huán)境損害已不會發(fā)生并獲得審查單位認可，此保證金將連本帶利歸還給原繳納者；若證實預期最壞結果的最大損失低于原先估計者，則保證金數(shù)額隨之向下修正；如果預期的損害事后確實發(fā)生時，則此扣押的保證金將被沒收，被用來作為環(huán)境損害修復的成本支出或用來補償受害者。

1.預警環(huán)境保證金制度適用的功能

預警環(huán)境保證金制度的理論基礎在于環(huán)境效果常具有時間延時性、空間擴展性及破壞不可回轉性的高度不確定性，以及利用市場信息的經(jīng)濟誘因來促使?jié)撛诃h(huán)境損害者自動地面對并降低未來環(huán)境成本的不確定性。由于誘使?jié)撛诃h(huán)境損害者朝向環(huán)境退化方向的扭曲性信息的重要因素之一為時間尺度的不完全資訊，因而此種“強迫儲蓄”制度在相關條件配合之下，預期將可發(fā)揮環(huán)境安全防衛(wèi)的積極作用。

(1)有助于生態(tài)安全的實踐

環(huán)境保證金制度將未來潛在的環(huán)境成本由社會大眾負擔倒轉為由潛在的損害者負擔，并依預期損害大小決定成本負擔高低的做法，不僅符合成本有效性的概念亦滿足貢獻原則的公平理念。從貢獻原則的公平觀點而言，如果不對潛在環(huán)境損害者收取費用，結果將產生無貢獻者獲得收益權利或損害者不必支付代價的不公平現(xiàn)象，進而產生潛在環(huán)境使用者(損害者)與非使用者(非損害者)間“資源利益分配產生羨慕和嫉妒”的不公平的結果。雖然環(huán)境保證金制度符合貢獻原則的公平理念，但仍會產生因反彈而延伸的成本，不過此成本應不會太大，因為此制度的保證金僅是扣押性質。如果事后環(huán)境損害沒發(fā)生，則可“連本帶利”回贖，此時潛在環(huán)境損害者如果真有損失，僅是此保證金用于其他投資的可能收益高于其存于公證托管賬戶利息收入的部分。由于預警環(huán)境保證金制度提供私部門有回贖保證金的機會，而生態(tài)技術的研發(fā)將成為一個有助于增加回贖機會的誘因，因此只要生態(tài)技術研發(fā)所產生的效益大于其研發(fā)投入成本時，私部門的潛在環(huán)境損害者便會主動增加生態(tài)科技研發(fā)資源的投入，此處科技研發(fā)效益不僅包括私人的回贖效益，亦包括此生態(tài)科技智慧財產權所帶來的效益，其投入資源將致其所產生的邊際成本等于邊際效益為止。如果未來潛在環(huán)境損害愈大，則投入生態(tài)科技研發(fā)的效益愈大，結果會發(fā)現(xiàn)生態(tài)科技研發(fā)的投入將會與損害預期值大小呈同方向演進。除此之外，在適當獎勵措施下，此制度亦會增加管理部門生態(tài)科技基礎研究的投入，因為保證金大小決定于管理部門內環(huán)境專家利用最佳估計技術估計經(jīng)濟活動決策最大賭注(最壞結果)的預期值，為了獲得此資訊便不得不投入資源于此研究上。如果生態(tài)科技研發(fā)的動態(tài)效能能夠發(fā)揮，“好”的潛在環(huán)境損害者將會自然淘汰“壞”的環(huán)境資源利用者，從而所有的環(huán)境主體皆成為受益者。

(2)有利于增進環(huán)境管理的效率

當設定一個游戲規(guī)則后，為了確保此游戲規(guī)則能順利運作，必須面對在游戲規(guī)則內主導游戲的活動者是否會遵守規(guī)則中所設定的相關規(guī)范。置身于游戲規(guī)則中的潛在環(huán)境損害者基于自身利益的考慮，會在既有意識形態(tài)及既有資訊判斷下評估遵守或違反規(guī)則行為的利弊得失，然后選擇對其較有利的行為。除非，參與者具有自律的意識，否則游戲規(guī)則的裁判者必須投入監(jiān)督(含衡量)的資源以發(fā)現(xiàn)適用規(guī)則者是否有違反規(guī)定的情形，而僅有監(jiān)督?jīng)]有罰責的執(zhí)行仍無法保證相關主體會遵守規(guī)定。但能建構與人性一致的游戲規(guī)則，預期將可縮減政策監(jiān)督與執(zhí)行的相關附帶成本，因為環(huán)境退化管理必須能改變誘使經(jīng)濟個體從事環(huán)境退化活動的錯誤資訊，進而避免將人類羈絆在惡性循環(huán)的陷阱中，否則可能僅是在抑制問題而不是解決問題，環(huán)境不確定情況下所采取的管理制度亦不例外。這些扭曲性的資訊信息，除了共有地悲劇的不完全財產權制度與欠缺市場的外部性外，尚存在未來遲延效果這一時間跨度的不完全資訊，這將導致個體所謂的理性演變成為集體非理性的結果。因此，若想改變個體理性行為的非社會理想化結果，除了在交易成本與所得效果可籍由財產權建立的協(xié)商機制完成外，必須傳達合乎理性化水準的價格信息給經(jīng)濟個體，這些價格信息不僅包括不需為環(huán)境外部成本支付代價的信息，亦包括不需為環(huán)境未來遲延效果支付代價的信息。因此，相對價格信息相當重要，如果能利用經(jīng)濟誘導促使?jié)撛诃h(huán)境損害者感覺遵守規(guī)則相較于違反規(guī)則更加有利時，他們便有動機自動修正行為，朝向對生態(tài)環(huán)境友善的方向進行，亦可抑制投機取巧者，杜絕潛在違約者將變成現(xiàn)實違約者，如此將有助于達成縮減政策附隨成本的效能。

通過以上論述，不難發(fā)現(xiàn)環(huán)境保證金這種“強迫儲蓄”的制度在相關條件配合之下，預期將可發(fā)揮環(huán)境安全防衛(wèi)正面積極作用，是一種很直接、很有效率達成環(huán)境行政管理目的的手段。

2.預警環(huán)境保證金制度適用的障礙及解決

總體來看，預警環(huán)境保證金制度作為我國各地加強環(huán)境法實施效果而推出的創(chuàng)新手段，客觀上發(fā)揮了促進相對人履行法律義務、保障環(huán)境優(yōu)先和環(huán)境法律制度貫徹執(zhí)行的作用。但保證金管理仍處于初步探索階段，多數(shù)預警保證及征收不能完全符合行政法治主義的理念，甚或導致制度實施背離了原本具有預防風險及便于追究責任的功能價值取向，這導致目前保證金在環(huán)境不確定管理中適用存在障礙。目前環(huán)境保證金制度存在泛化的現(xiàn)象，應當注意保證金制度的適用范圍和局限性，不應過度依賴該制度來實現(xiàn)行政目的，監(jiān)管者更不應依賴該制度而有意或無意地放松環(huán)境監(jiān)管[10]。因此，理性認識預警保證金制度適用范圍中存在的問題并予以解決是非常重要的。

(1)預警環(huán)境保證金制度適用中存在的問題

預警環(huán)境保證金制度適用的實踐走在了立法前面，目前的環(huán)境保證金制度主要集中在地方立法中，由于各地預警環(huán)境保證金管理工作缺少概要性、原則性規(guī)定來統(tǒng)一保證金制度的貫徹和規(guī)范實施以及指導各地因地制宜建立預警保證金制度，致使保證金管理實施過程中遇到了一系列亟待解決的問題。

其一，相關規(guī)定不完善。如保證金繳存標準和測算方式缺乏理論依據(jù)，環(huán)境治理恢復驗收標準不明確，對拒不繳存、不按時繳納不嚴格執(zhí)行環(huán)境治理恢復方案的行為難以處理等。

其二，管理不到位。環(huán)境保證金制度存在3個主要缺陷：道德風險、流動性限制和合同執(zhí)行的不完全性。道德風險是指監(jiān)管者有可能會為了謀求個人或部門利益最大化沒收保證金，而不管生產者是否已經(jīng)履行了環(huán)境責任。當前階段，預警環(huán)境保證金管理仍傾向于行政命令控制管理，而不是市場自主選擇條件下的經(jīng)濟調節(jié)手段，從管理部門角度看，受保證金管理制度不完善等多方面限制，各級管理部門在行使職能過程中對保證金的定期監(jiān)管、評審驗收、返還和使用等方面的管理職能沒有得到充分發(fā)揮。一方面，由于企業(yè)繳存的保證金及利息最后要全部返還，無法給當?shù)卣畮碇苯拥呢斦找?，部分地方主管部門也存在積極性不高的現(xiàn)象；另一方面，對礦山企業(yè)拒不繳納、不按時或不足額繳納保證金，拒不編制或嚴格執(zhí)行環(huán)境治理恢復方案的行為，部分管理部門管理手段較為單一，僅為下發(fā)催款通知書，處罰也僅限于罰款和吊銷相關許可證，這些直接影響部門職能作用的充分發(fā)揮。

其三，適用范圍不明確。雖然預警環(huán)境保證金制度具有適用上的便利和優(yōu)勢，但卻會面臨交易成本問題(如信息收集與衡量的成本、監(jiān)督與執(zhí)行的成本、政治交易成本)。因此，制度的供給會受到潛在環(huán)境損害利益團體的影響。由于預警環(huán)境保證金制度將帶給潛在環(huán)境損害者額外成本，因而將促使這些制度受損者組成利益團體，通過合法甚或不合法的政治投資來避免負擔額外成本，如保證金數(shù)額將帶來潛在環(huán)境損害者游說降低保證金的租利競逐問題。再言之，環(huán)境保證金制度的運用是有條件的，只有在充分理解環(huán)境損害成本、生產者的行為可觀察(即不存在道德風險)、需要監(jiān)管的生產者不多、繳款的時間范圍固定、無不可逆轉的環(huán)境效應等因素的前提下運用才能體現(xiàn)其制度功能，而許多環(huán)境損害并不滿足這些條件，比如非點源污染問題、排放者眾多且行為難以觀察和監(jiān)測時，就不宜適用環(huán)境保證金制度。

(2)預警環(huán)境保證金制度完善可考量的方向

首先，保證金立法體系應予以健全完善。我國應當通過立法尤其是通過修訂《環(huán)境保護法》將保證金正式確立為我國環(huán)境保護的一項新型制度，確立制度的立法原則及其基本構架，統(tǒng)一環(huán)境保證金制度的貫徹和規(guī)范實施。對于保證金的繳存形式可采用多元化形式，可以是現(xiàn)金、全程保證金和分階段保證金、信托基金、不可撤銷信用證、財務證書等，這樣有利于繳納主體高效率使用現(xiàn)金流，有效緩解資金壓力。即便繳存的保證金金額達不到預計治理恢復目標所發(fā)生的費用，但采取金融擔保、保險等多元化的繳存形式，也能激勵并確保環(huán)境利用人履行治理恢復的責任和義務。就環(huán)境保證金繳納和返還的數(shù)額，必須以保證的治理恢復義務履行為依據(jù)。

其次，預警保證金管理應特別重視兩個環(huán)節(jié)：一是明確特定環(huán)境區(qū)域的生態(tài)恢復標準，二是構建具體全面的保證金復審程序規(guī)范。環(huán)境不確定管理要落到實處，政府必須考量相關制度的實現(xiàn)效率，預警環(huán)境保證金制度也不例外，政府應主動采取措施搜集信息以降低執(zhí)行成本，尤其是政治交易成本。為了避免異化或扭曲的政府行為，若能將所有利害關系人組織成一個共同管理預警環(huán)境保證金制度的委員會，也許會產生部分抑制作用。因此，保證金數(shù)額設定及管理的實現(xiàn)亦應納入公眾參與機制，此將有助于縮減“租利競逐”活動所帶來的資源浪費并符合科學民主化與程序理性等面對風險不確定性下的管理決策理念。

最后，依據(jù)土地功能規(guī)劃來確定預警環(huán)境保證金制度運用范圍。目前我國土地資源的掠奪是環(huán)境退化問題的重要面向，土地資源的保護是健康環(huán)境的關鍵，因此，國土規(guī)劃管理的良莠將顯著影響環(huán)境政策目標的實踐。除此之外，為了降低生態(tài)潛在環(huán)境損害者的不確定性，以減少不必要的信息搜尋成本，環(huán)境不確定性的應對主要集中在降低生態(tài)環(huán)境潛在損害者的不確定性，即防止?jié)撛趽p害者損害環(huán)境的行為發(fā)生，因此有必要明確界定權利與義務的游戲規(guī)則。由于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的復雜性及其公共財產的特性，極易導致過高的衡量成本與監(jiān)督成本，進而增加執(zhí)行成本，若能將部分生態(tài)環(huán)境需完成的任務透過財產權比較明確的土地來實現(xiàn)，預期將有利于生態(tài)環(huán)境管理的理想實現(xiàn)，并可以減少若干的交易成本。于此，從事環(huán)境預警保證金制度設計時應特別著重國土規(guī)劃管理的思維，并參考最小安全標準策略，以最佳技術估計決策賭注預期值大小與回轉不確定性高低作為土地資源的利用依據(jù)[11]，將國土利用時賭注愈大或不可回轉不確定性越高者則越傾向劃設為“紅色禁止區(qū)”，賭注愈小者或不可回轉不確定性越低者傾向劃設“綠色發(fā)展區(qū)”，兩者之間的情況劃設為“黃色警戒區(qū)”。

總之，在面對環(huán)境不確定性時，設定安全標準的負擔社會可以忍受，并且保育和保持的價值遠遠大于開發(fā)所獲得利益的程度時，宜劃為“紅色禁止區(qū)”，如生態(tài)環(huán)境脆弱或敏感區(qū)，將禁止賦予開發(fā)利用權；當保育和保持的成本大到社會無法承受時，而依據(jù)成本效益原則賦予開發(fā)權的結構所產生的環(huán)境負外部性可以通過環(huán)境稅或環(huán)境費的政策工具予以內部化時，即是“綠色發(fā)展區(qū)”；當知道此時賦予開發(fā)權的結果可能會產生潛在的環(huán)境成本且機率不確定時，為了避免這些未來可能出現(xiàn)的環(huán)境成本由他人負擔，即劃定為“黃色警戒區(qū)”，該區(qū)域的管理中應用預警保證金制度有利于賦予限制性或附條件的開發(fā)權所致利益的實現(xiàn)。簡言之，將國土劃設為不同等級而賦予不同的發(fā)展權利，目的在于實現(xiàn)土地資源利用的永續(xù)性，從而促進環(huán)境風險不確定性管理的有效性。若全部賦予資源開發(fā)權，當代主體雖可享受即時利益，并有可能將開發(fā)所帶來的利益?zhèn)鞒薪o未來世代，但亦可能將開發(fā)所帶來的生態(tài)負債由未來世代償還，如若發(fā)生不可回轉的生態(tài)損害的情況，生態(tài)負債則往往成為永遠的呆賬；反之，如果全部禁止開發(fā)，雖現(xiàn)世代與未來世代皆可擁有完整的生態(tài)環(huán)境，但現(xiàn)世代卻需面對經(jīng)濟發(fā)展停滯的后果，而未來世代亦會失去現(xiàn)世代傳承的開發(fā)利益，因此完全賦予開發(fā)權或完全禁止開發(fā)的此種“全有”“全無”的管理政策，可能皆是非永續(xù)性的做法。除此之外，依邊際成本均等原則，此種依不同等級而賦予不同發(fā)展權利的資源分配方式預期可達最低成本的效果，只需以“受益付費、受害補償”原則的適用來衡量，綠色發(fā)展地區(qū)所獲得的規(guī)劃利益應當對價補償紅色禁止發(fā)展地區(qū)的損失。而處于中間地帶的黃色警戒區(qū)可通過設置保證金制度實現(xiàn)有限的利用及開發(fā)。

四、結 語

在環(huán)境風險不確定性的管理中，針對環(huán)境退化的任何管理方式都會有相應的成本，故在實際評估展開前，預警保證金制度對達成可持續(xù)發(fā)展的目標是否比其他政策工具有效并不確定，因為環(huán)境效果常存在長期性的特性，如果僅要求環(huán)境使用者、污染者或掠奪者支付確定效果的代價，結果便會產生潛在環(huán)境風險損失由其他社會大眾或未來世代來承擔的結果，并會產生這些污染者傷害他人或他物種的誘因，結果社會將邁向非永續(xù)性的路徑。如果將這些潛在的、未來的環(huán)境成本由“污染者”付費加以承擔，則恰可產生與前述相反的結果。為了保留這些“污染者”謹慎的、有節(jié)制的利用環(huán)境的誘因，需讓這些“預先支付的費用”有“回贖”的一天。因此，在環(huán)境風險不確定性管理中適用預警環(huán)境保證金制度時，不僅應體現(xiàn)合法性原則，還應注重其適用的正當性等問題。

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(責任編輯：高 虹)

10.3876/j.issn.1671-4970.2017.02.013

2016-06-07

國家社會科學基金重大項目(14ZDC029)；重慶市社會科學規(guī)劃項目(2016PY55)；西南大學中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助項目(SWU1209381)

周海華(1979—)，女，安徽亳州人，講師，博士研究生，從事環(huán)境管理政策與法律制度研究。

F123.16；X-01

A

1671-4970(2017)02-0078-06