抓住“關鍵少數(shù)”的憲法學思考

李坤朋

（鄭州大學法學院，河南鄭州450001）

抓住“關鍵少數(shù)”的憲法學思考

李坤朋

（鄭州大學法學院，河南鄭州450001）

從提出抓住“關鍵少數(shù)”的背景出發(fā)，探討了抓住“關鍵少數(shù)”所反映的公民和國家的關系，議會和政府的關系等基本的憲法問題，分析了需要處理的黨規(guī)與國法關系，執(zhí)政黨與憲法關系等，即執(zhí)政黨要在憲法的范圍內(nèi)依法執(zhí)政，要在憲法的范圍內(nèi)治黨管黨。提出了以憲法為指引，完善黨內(nèi)法規(guī)和現(xiàn)行法律的初步設想。認為這些設想是推進依法治國的必然選擇，是抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”的關鍵舉措。

關鍵少數(shù)；憲法；權力；黨規(guī)；依法治國

習近平同志在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上強調(diào)，各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任，全面推進依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”［1］。肩負重任的領導干部是黨執(zhí)政興國的重要力量，無論從以往的政治經(jīng)驗看，還是從人們的生活常識出發(fā)，管理好身處關鍵崗位、手握重權的領導干部，對限制公權力和保障公民權利具有極大作用。隨著公民權利意識的覺醒，在當今中國大地上掀起的“全面推進依法治國”浪潮，再一次將習總書記口中的“關鍵少數(shù)”置于社會舞臺的閃光燈下。從憲法學的層面分析，抓住“關鍵少數(shù)”，使其在憲法和法律所授予權力的范圍內(nèi)依法用權，具有重要的現(xiàn)實意義。

1 問題的緣由

中共十八大以來，中共中央根據(jù)現(xiàn)實社會的需求和民眾的期待，采取一系列意在從嚴治黨、從嚴治吏的措施，在一定程度上實現(xiàn)了風清氣正的局面。中共十八大后采取的第一項關鍵措施，就是出臺“八項規(guī)定”，中央紀委網(wǎng)站的數(shù)據(jù)顯示，自2012年12月4日“八項規(guī)定”頒布起，截至2015年10月31日，全國已累計查處違反八項規(guī)定問題104 934起，處理138 867人，其中55 289人受到黨紀政紀處分。在被處理的干部中，省部級7人，地廳級678人，縣處級7 389人，鄉(xiāng)科級130 793人。同時，中國反腐進程一直處于高壓震懾態(tài)勢，應聲落馬的大小官員數(shù)量遠遠超過了人們的預期。據(jù)官方不完全統(tǒng)計，從2012年12月2日四川省委副書記李春城被中央紀委帶離，到2015年11月13日武警交通指揮部原副司令員瞿木田和第二炮兵工程大學原副政委吳瑞忠兩名“軍老虎”的落馬，共有133名副省級以上官員被查處，被宣布查處的軍級以上軍官45名［2］。周永康、蘇榮、令計劃、徐才厚等案件，更令人瞠目結(jié)舌。官員落馬大大刺激了國人的法治神經(jīng)。

在中國漫長的歷史長河中，上演了一幕幕悲壯的活話劇，王朝頻繁更迭。農(nóng)民不能忍受統(tǒng)治者的剝削與壓迫便揭竿而起，一旦取得政權，曾經(jīng)的農(nóng)民起義領袖往往大興土木，然后被其他的不堪忍受壓迫的起義者推翻。例如，明末李自成起義建立的大順政權僅僅存活113天。就這樣周而復始，黃袍加身者你方唱罷我登場，政權像走馬燈似的變來變?nèi)ィ覀儾唤伎既绾尾拍芴觥捌渑d也勃焉，其亡也勃焉”的歷史周期律。毛澤東與黃炎培的“窯洞對”為現(xiàn)代中國跳出歷史興亡律指明了發(fā)展方向，“我們決不當李自成”言猶在耳，但是目前“有權任性，為官不為，胡亂作為”的問題已非常嚴峻。當然，不僅中國如此，從世界范圍看，多數(shù)國家也是如此。執(zhí)政者失去政權的原因固然很多，但官員濫用權力、政府失去公信力無疑是重要的兩條。如何才能保證政府官員風清氣正？如何推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化？習近平同志提出的抓住“關鍵少數(shù)”，無疑是法治建設中管理領導干部、限制公權力、推進法治建設的關鍵措施。

“關鍵少數(shù)”是指在黨和國家的管理體系中，擔任重要領導職務的、各方面表現(xiàn)優(yōu)秀的領導干部。國家政權的穩(wěn)定，社會的和諧，百姓的安居樂業(yè)，無不需要國家完善制度和優(yōu)秀的制度執(zhí)行者。相比較而言，制度的執(zhí)行者可能有更進一步的重要意義。正如派特遜所說，法律沒有公職人員就等于開了藥方而沒人配藥［3］。他一語道破了制度和領導干部的關系，筆者認為，“關鍵少數(shù)”之所以關鍵，首先，與其所處的位置和擔任的職責有關。我們黨和政府的各級領導干部，是受人民委托執(zhí)掌國家的立法權、司法權和行政權的，他們既是黨和政府路線、方針、政策的決定者，又是各項政策和各類法律的執(zhí)行者。毛澤東曾說，“政治路線確定之后，領導干部就是決定因素?！保?］從中可以解讀出，公權力的行使直接關系公民的切身利益，公權力依法行使可以保障公民權利，公權力濫用，可能造成對公民權利的侵害。因此，如果能夠抓住干部這個關鍵群體，人民的利益就會得到有力保障。從我國的法治發(fā)展模式來看，我國采取的是政府推進與社會互動相結(jié)合的模式，“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合共同構(gòu)成了我國法治發(fā)展的“合力”，而合力就寄托在了領導干部身上。可見，法治的進步離不開領導干部的推動。其次，與國家治理的經(jīng)驗和治理預期目標有關。國家治理需要考慮社會生活紛繁復雜的方方面面，習近平指出的“治國必先治吏”是在多元化的社會中達成的共識。歷史以鐵的事實告訴我們，吏治的好壞決定了社會能否風清氣正，吏治的成敗決定了社會能否河清海晏。在全面推進依法治國的進程中，習近平反復強調(diào)：“黨要管黨，首先是管好干部；從嚴治黨，首先是從嚴治吏。”［5］凸顯了在推進全面深化改革中，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的勇氣與決心。面對歷史上的經(jīng)驗教訓和全面深化改革的遠大目標，我們必須緊緊抓住領導干部這個關鍵。再次，領導干部自身的帶頭示范效應。民間輿論概括中國只有“三法”：領導的看法，領導的想法，領導的說法［6］。這是對違法違紀領導干部的無情諷刺和辛辣鞭撻，“暴力強拆”“釣魚執(zhí)法”屢禁不絕，一幕幕荒唐的鬧劇降低了個別地區(qū)黨政機關和司法機關的公信力，甚至使黨群關系、干群關系出現(xiàn)了對立的狀況。普通的群眾就會因此認為“信法不如信訪”，有人甚至將維護自己合法權益的希望寄托于“青天大老爺”，“走后門”“打招呼”在個別地區(qū)蔚然成風。說到底，就是領導干部這個榜樣沒有做好，“上有所好，下必甚焉”。因此，面對嚴峻的現(xiàn)實情況，“領導干部，特別是高級領導干部以身作則非常重要”［7］。

對權力的制約與監(jiān)督，防范的正是公權力的任意擴張和肆意妄為，所保護的是不正?？s小的私主體權利。古往今來的政治家、思想家、法學家等從不同的角度對分權制衡思想進行了論證，提出了許多具有代表性的思想。亞里士多德從人性惡的角度提出，“人之間相互依仗而又相互限制，誰都不得任性行事，這在實際上對各人都屬有利”，已經(jīng)初具分權制衡的端倪；分權思想的集大成者孟德斯鳩，從制度建設的角度出發(fā)提出的“三權分立”，已經(jīng)在美國得到了運用和發(fā)展。撇開制度不談，美國的漢密爾頓說，如果人人都是天使，就不需要政府了；若是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何的監(jiān)督了。政府的統(tǒng)治者并不是理想中的“上帝和天使”，甚至連柏拉圖口中的“哲學王”或者韋伯筆下的“卡瑞斯瑪”式的英雄都稱不上。那么，監(jiān)督和制約“關鍵少數(shù)”，是牽住了權力濫用的“牛鼻子”，找對了權力泛濫和腐敗的癥結(jié)所在。

2 抓住“關鍵少數(shù)”理念的憲法意義

在中國的傳統(tǒng)文化中，有很多關于官吏治理的論述。在中國古代，統(tǒng)治者都是通過治理官吏來達到管理社會的目的，官吏作為統(tǒng)治者治理國家的工具，受到了統(tǒng)治者們的高度重視，正如王安石所說“守天下之法者，莫如吏”，董仲舒向漢武帝建議：“古者修教訓之官，務以德善化民”（《對策》）。中國有“以吏為師”的傳統(tǒng)，特別重視官員的品格修養(yǎng)和道德教化作用，諸如：“吏不善，政雖善不行”（趙鼎《從政遺規(guī)》），“其身正，不令而行。其身不正，雖令不從”（《論語·子路篇》），“德不稱其任，其禍必酷”（王符《潛夫論》）。就是說，國家不能無法制，但法制是人制定的，是人執(zhí)行的，無德者立法必無善法，無德者執(zhí)行必亂成法。統(tǒng)治者得出的結(jié)論是：“故吏者，民之本綱者也，故圣人治吏不治民”（《韓非子·外儲說右下》），“天下難治，人皆以為民難治也，不知難治者，非民也，官也”（黃敦兵《潛書校釋》）。按照階級分析法，古代統(tǒng)治者所求的有德之人，無非是一朝天子的家奴，用以維護封建王朝的長治久安，維護既得利益集團的歌舞升平。

近代以來，各國普遍立憲，大眾對于官吏有了新的認識，對國家政治精英有了新的看法。憲法成為抓“關鍵少數(shù)”的依據(jù)，并且能夠升華憲法價值。從法治的角度來看，“關鍵少數(shù)”在依法治國的過程中具有舉足輕重的地位，沒有他們的帶頭示范，法治理念很難普及，沒有他們以身作則，法治建設舉步維艱。抓住“關鍵少數(shù)”，是實施依法治國原則、落實法治原則的重要舉措。抓住“關鍵少數(shù)”不是無憑無據(jù)的胡亂懷疑，不是主觀意志的派系斗爭，抓住“關鍵少數(shù)”的依據(jù)是憲法和法律。法治的主要精神就是憲法法律至上。無論是抓住“關鍵少數(shù)”，還是制約、制裁“關鍵少數(shù)”，都應體現(xiàn)法治原則。筆者認為，監(jiān)督制約“關鍵少數(shù)”，主要體現(xiàn)了以下兩對基本的憲法關系。

第一，公民和國家之間的關系。抓住“關鍵少數(shù)”，是憲法在根本價值層面體現(xiàn)的公民和國家的關系，是公權力和私權利之間關系的生動寫照。自周朝以來，中國的勞動人民就被封建統(tǒng)治者用“德主刑輔”的手段控制在“禮治”的秩序和“嚴刑酷法”的枷鎖之中；比之于東方封建皇權的壓迫，在漫長的中世紀，西方底層人民則屈服于教會和國王的雙重壓迫。此時，無論是東方還是西方，個人作為社會結(jié)構(gòu)中最底層的義務承擔者，不具有和統(tǒng)治者討價還價的資格，不具有保護自己合法權利的能力，甚至可以說，他們壓根沒有意識到“人之為人”的權利，法律的作用是維護當前的統(tǒng)治秩序和防范勞動人民的反抗。當啟蒙思想家們吹響“人權法治”的號角，人們逃出了封建專制主義的牢籠，才看到了公民和國家關系的廬山真面目。隨之而來的就是：專制王權（皇權）、神權的絕對權威受到人們前所未有的反對，大眾意識的覺醒，吹響了埋葬專制主義的號角，天賦人權、人民主權被奉為顛撲不破的真理，基本人權、法治精神從課本走向了社會實踐，這些價值觀使“人”獲得了“人之為人”的神圣的憲法地位與尊嚴?，F(xiàn)代社會信奉人民是國家權力的本源，政府的正當權力來自于人民的同意，并以保障公民權利為其存在和運行的根本目的［8］。政府的權力來自于人民、受制于人民，并以人民的利益為出發(fā)點和歸宿，人民和國家之間的關系轉(zhuǎn)換為公民與政府之間的憲法關系：公民有權決定自己的政府組成，有權參與選舉自己心儀的代表，有權監(jiān)督罷免自己選舉的官員。

從憲法的價值層面分析，公權力和私權利存在對立統(tǒng)一的辯證關系。公權力由人民賦予和授權，公權力為私權利服務。私權利受公權力的保護，公權力受私權利的制約和監(jiān)督。這是比較理想的憲法關系，是自啟蒙運動以來所有有良知的法學家、思想家孜孜以求的目標?？墒?，現(xiàn)實情況往往與理想主義背道而馳，公權力的肆意妄為侵犯私主體的利益，私權利往往申訴無門。此時，憲法的原意被扭曲，“憲法是公民權利的保障書”的內(nèi)涵被虛置。限制公權力，制度的設計必不可少，重要的是對公權力的行使人——“關鍵少數(shù)”進行監(jiān)督和制約?，F(xiàn)代社會，公民不再被動地接受國家政府和官員的治理，不再是消極的被統(tǒng)治者，大大增強公民的參政意識和監(jiān)督意識，有助于現(xiàn)代化國家的民主化進程，有助于矯正長期以來傳統(tǒng)觀念中的“官老爺”思想、“一言堂”作風以及根深蒂固的國家本位主義，從而奠定制約和監(jiān)督“關鍵少數(shù)”的思想基礎。

第二，議會和政府之間的關系，是公民和國家關系的表現(xiàn)形式，也可以說是公民和國家關系的具體體現(xiàn)。代議制民主產(chǎn)生于西方國家，公民通過選舉，選出自己比較信任的人作為自己的代表參加國家、地區(qū)的公共事務討論。代表則通過自己的努力，盡量維護選民的利益。議會通過選舉，選出政府的領導人，對議會負責，受議會監(jiān)督。在古典立憲主義學說中，代議制民主是不可動搖的政治信條，議會作為其表現(xiàn)形式具有天然的優(yōu)越性和不可替代性。制約和監(jiān)督政府，選舉和廢黜官員，成了議會必不可少的權力。

在我國，按照現(xiàn)行憲法的規(guī)定，行使國家權力的機關是我國的各級人民代表大會（以下簡稱人大）及其常務委員會。我國憲法第三條明確規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督?！痹谖覈鴳椃▏覚C構(gòu)一章中專門規(guī)定了全國人大和地方各級人大的組成和權限，為各級人大產(chǎn)生相對應的同級領導人提供了法律依據(jù)。從憲法條文中可以看出，首先，人大作為權力機關，由人民選舉產(chǎn)生，對人民負責。其次，各級國家機關接受人大的監(jiān)督，對人大負責。各級國家機關受人大的監(jiān)督，其實就是受人民的監(jiān)督；各級國家機關對人大負責，其實就是對人民負責。不管是古典政治學，還是后現(xiàn)代主義；不管是西方資本主義國家，還是我們社會主義國家；不管是多黨輪流執(zhí)政，還是執(zhí)政黨參政黨共存的社會，議會和政府的關系問題都是現(xiàn)代社會的重要問題之一，它面臨的主要問題就是如何處理人民和政府的關系?！瓣P鍵少數(shù)”和議會的關系也不言而喻。制約和監(jiān)督“關鍵少數(shù)”，是議會和國家關系含義的應有之義。

無論從民主法治的角度，還是從人權保障和權力制衡角度出發(fā)，國家治理的最終的價值目的應該是建立憲法和法律至上，公權力和私權力和諧共生的社會，其基本精神是建立有限政府。有限政府不是政府縮手縮腳，不是為官不為，而是在憲法法律的范圍內(nèi)放開手腳大膽作為，在憲法法律之外管住手腳不作為。憲法是根本法，誰也不想她成為遠離社會的一紙空文。只有抓住“關鍵少數(shù)”，才能制約公權力的濫用，保證憲法價值的實現(xiàn)。

3 抓住“關鍵少數(shù)”需要處理的幾個關系

從政治學意義上講，權力腐敗的實質(zhì)就是公共權力被濫用，是將權力這個公器變成私器。如何防止權力由“公”到“私”的轉(zhuǎn)變，需要從憲法的角度處理好黨紀和國法，權力和法律，服務和服從之間的關系。

3.1 黨內(nèi)法規(guī)① 黨內(nèi)法規(guī)的概念最先由毛澤東提出，后來鄧小平、江澤民、胡錦濤都有過相關論述，十八大之后，更加強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的重要性。付子堂教授認為，黨內(nèi)法規(guī)是中共中央以其紀律檢查委員會制定的，規(guī)范各級黨組織以及成員的黨內(nèi)規(guī)范，表現(xiàn)為黨內(nèi)的成為規(guī)范和不成為的政治傳統(tǒng)。王振民教授認為，黨內(nèi)法規(guī)是指中國共產(chǎn)黨制定的，自我管理、自我約束的各種規(guī)范。參見付子堂.法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析［J］.中共中央黨校學報，2015（3）：17－23.王振民.黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設的基本理論問題［J］.中國高校社會科學，2013（5）：133－159.姜明安.論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和性質(zhì)的作用［J］.北京大學學報（哲學社會科學版），2012（3）：109－120.和國法

中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，通過政治領導、思想領導和組織領導治理國家。在我們國家，黨領導一切，自然包括了法治建設，包括了抓“關鍵少數(shù)”。但是絕大部分的“關鍵少數(shù)”都是雙重身份：既是共產(chǎn)黨員，又是國家干部；既在黨組織內(nèi)擔任職務，又在國家機構(gòu)中擔任領導。作為一個組織體系嚴密的先進性政黨，共產(chǎn)黨有著嚴密的黨內(nèi)法規(guī)體系，同樣國家有一套完整的法律體系。在這樣的情況下，如何處理黨紀和國法的關系，就成了解決抓住“關鍵少數(shù)”這一命題的關鍵。

習近平指出，“欲知平直，則必準繩；欲知方圓，則必規(guī)矩”。中國這樣一個地大物博、人口眾多的國家，定規(guī)矩至關重要。中共十八屆四中全會指出，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都屬于中國特色社會主義制度的重要范疇。下面從幾個方面分析黨規(guī)和國法的關系。

第一，從黨規(guī)和國法的內(nèi)涵看，二者具有內(nèi)在邏輯的一致性。無論是黨規(guī)還是國法，都以憲法為根本大法，我國《憲法》規(guī)定，一切法律法規(guī)不能違背憲法的基本原則和內(nèi)在價值，各政黨必須遵守憲法和法律。黨規(guī)和國法的目的都是為了推進社會主義法治建設，依法治國背景下要求我們依據(jù)黨章治黨管黨，依據(jù)法律法規(guī)治國理政。無論從制度層面還是邏輯層面，黨規(guī)和國法都具有一致性。

第二，從黨規(guī)和國法功能來看，黨規(guī)和國法相輔相成、相互保障。黨規(guī)雖然是黨組織內(nèi)部的規(guī)范紀律，但共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，使中共黨規(guī)有了超乎尋常的輻射意義。依法治國和依法執(zhí)政不可分割，執(zhí)政黨通過國法的形式把政黨意志體現(xiàn)于治國理政之中，黨選拔優(yōu)秀的黨員充實到國家政權機關，實現(xiàn)黨管干部［9］。黨規(guī)與法律相結(jié)合，使一切觸犯黨紀國法的人都難逃嚴密的“法網(wǎng)”。

第三，從二者的性質(zhì)來看，黨規(guī)要嚴于國法。從法理來看，觸犯了黨規(guī)黨紀，不必然違背國家法律。鄧小平同志指出：“沒有黨規(guī)黨紀，國法就很難保障”，黨規(guī)要嚴于國法，表明了黨加強自身建設的決心與勇氣。中共十八屆四中全會指出，黨規(guī)黨紀嚴于國家法律，黨員干部不僅要遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己。中共黨員和黨員領導干部有雙重身份：一是黨員和黨員領導干部，二是公民。作為公民，享有公民權利，承擔公民義務，受國法約束。作為黨員和黨員領導干部，有黨員權利和黨員義務，受黨規(guī)黨紀約束。《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》規(guī)定，黨員遇到國家財產(chǎn)和群眾生命財產(chǎn)受到嚴重威脅時，能救而不救，情節(jié)較重的，給予警告、嚴重警告或者撤銷黨內(nèi)職務處分；情節(jié)嚴重的，給予留黨察看或者開除黨籍處分。諸如此類的要求，顯然都是高于、嚴于國法的要求。

第四，從二者的發(fā)展方向來看，黨內(nèi)法規(guī)要與國法有機銜接。黨內(nèi)法規(guī)主要是對黨員和黨員干部所立的規(guī)矩；國法是包括領導干部在內(nèi)所有公民的行為底線。黨規(guī)與國法的關系，不僅僅是誰嚴、誰高的關系，還有二者協(xié)調(diào)一致的關系。黨規(guī)與國法有機銜接、協(xié)調(diào)一致，至少應當包含三層關系。

一是各司其職。黨規(guī)黨紀的一些要求與內(nèi)容，與國法的要求與內(nèi)容不同，在黨規(guī)黨紀內(nèi)可以規(guī)定的原則，在國法中則不會規(guī)定。例如，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》規(guī)定，黨員不按照有關規(guī)定或者工作要求，向組織請示報告?zhèn)€人重大問題、重要事項的，要給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)嚴重的，給予撤銷黨內(nèi)職務或者留黨察看處分。向組織請示報告?zhèn)€人重大問題、事項等，國法是不會做出類似規(guī)定的。二是性質(zhì)相同。盡管在很多規(guī)則要求方面，黨規(guī)與國法的約束程度不同，但約束的性質(zhì)是相同的。比如，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》規(guī)定，縱容、默許配偶、子女及其配偶等親屬和身邊工作人員利用黨員干部本人職權或者職務上的影響謀取私利，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務或者留黨察看處分；情節(jié)嚴重的，給予開除黨籍處分。國法不容“利用”職務便利謀取利益。三是方向相同。盡管黨規(guī)與國法規(guī)定的一些要求，約束程度不同，但約束的方向是相同的。也只有方向相同的不同約束規(guī)則，才可能協(xié)調(diào)一致。例如，黨規(guī)規(guī)定，收受可能影響公正執(zhí)行公務的禮品、禮金、消費卡等，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務或者留黨察看處分；情節(jié)嚴重的，給予開除黨籍處分。黨規(guī)與國法對收受禮品等的約束，方向完全一致，不同的只是約束程度。［10］我國要按照中共十八屆四中全會的要求，循序漸進，將黨內(nèi)法規(guī)和國家法律相結(jié)合。堅持用制度管權、管人、管事，盡早形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制［11］。

3.2 權力和法律

“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”，政府中的“關鍵少數(shù)”不是天使，因此需要法律的制約和監(jiān)督，抓住“關鍵少數(shù)”所體現(xiàn)的是權力制約與監(jiān)督的憲法價值，否則，很容易對個人權益造成損害。盧梭的社會契約論認為，在我們的社會中，每一個公民都將手中的權利讓渡一部分給社會，由社會選舉的代表行使這一部分公共權力，每一位公民必須服從于此權力。社會契約論是一種有代表性的學說，體現(xiàn)了人民主權的原則。法律為什么能夠監(jiān)督和制約公權力？這就要從法律自身的起源說起。從歷史發(fā)生學的角度看，人類社會產(chǎn)生后，規(guī)則意識就隨之產(chǎn)生，為了維護大多數(shù)社會成員的利益，為了維護一定的社會秩序，必然會制定一定的“規(guī)矩”來約束社會成員的行為。階級產(chǎn)生之后，占據(jù)統(tǒng)治地位的階級為了防范被統(tǒng)治階級的反抗，維護自身的利益，通過立法機關將“規(guī)矩”形式化、固定化、條文化、法典化。當走出中世紀的陰霾，受夠了神權和王權壓迫的人們吹響了“分權制衡、民主法治、天賦人權”的號角，統(tǒng)治階級為了維護自身統(tǒng)治，不得不做出讓步。從性質(zhì)上來看，法律也可以說是社會利益協(xié)調(diào)的結(jié)果，從手段上來看，法律就成了維護社會成員合法權益的工具。

在我國，人民當家做主的社會性質(zhì)決定了權力來自于人民。我國憲法也明確規(guī)定“國家一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，全國人民代表大會肩負立法職責，根據(jù)人民的意志制定法律；我國各級政府機關和司法機關，都由人民代表大會產(chǎn)生，其職責都由憲法和法律規(guī)定。由此可以看出，我國政府機關和司法機關的公權力來自于人民，來自于憲法和法律的授權，憲法法律支配權力。憲法法律支配權力的目的在于實現(xiàn)憲法法律的要求，任何公權力必須在法律法規(guī)的范圍內(nèi)行使。這是依法制約和監(jiān)督公權力，依法抓住“關鍵少數(shù)”的理論淵源。

3.3 執(zhí)政黨和憲法

中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是中國人民在經(jīng)歷了一個世紀的風風雨雨后做出的歷史性選擇，代表了中國最廣大人民的意志和根本利益。在我國的政治生活中，中國共產(chǎn)黨領導人民群眾制定憲法和法律，帶領人民執(zhí)行憲法和法律，這就突出了黨的地位和作用，也產(chǎn)生了執(zhí)政黨和憲法的關系問題。在現(xiàn)實生活中，部分黨員干部不遵守憲法和法律，給我國法治建設造成了極大損害。我國憲法第五條在規(guī)定憲法是根本大法時指出，任何政黨和社會團體都不能違背憲法，說到底就是執(zhí)政黨也必須遵守憲法和法律。

由于以權壓法、以言代法、徇私枉法、知法犯法的現(xiàn)象有增無減，群眾產(chǎn)生了“黨大還是法大”的疑問，個別居心不良的人利用此疑慮妄圖割裂黨和法治的關系，妖言惑眾；一些居心叵測的人試圖抹殺新中國六十多年的法治史；部分懷有政治目的的人甚至要否定黨的領導，否定法治。針對這種命題，我們毫不猶豫做出了“黨大還是法大是個偽命題”①習近平同志在提出，“黨大還是法大，是一個政治陷阱，是一個偽命題。對這個問題，我們不能含糊其辭、語焉不詳，要明確予以回答?！眳⒁娏暯皆谑〔考壷饕I導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全民推進依法治國專題研討班上的講話。的價值判斷。

4 抓住“關鍵少數(shù)”之關鍵措施——以憲法為指引

亞里士多德提出，“人類倘若由他任性行事，總是難不保施展他內(nèi)在的惡性”。應該清醒地認識到，權力是一把雙刃劍，在法治的軌道上行使可以造福人民，凌駕法律之上必然禍害國家。抓住“關鍵少數(shù)”說到底就是抓怎么用好人民賦予的權力。對行政權力的行使，黨的十八屆四中全會提出了完善的監(jiān)督體系，強化了政務公開等措施，以黨的政策從政治層面予以規(guī)范。政策帶有很大的靈活性，從憲法的角度規(guī)制公權力，也是值得我們思考的問題。

第一，在價值層面，樹立憲法的權威，保證憲法和法律的實施。對作為根本法和高級法的憲法之地位和作用已經(jīng)不用再做過多闡述［12］，但我國歷史上曾立過的多部憲法的處境多頗為尷尬。從歷史的角度看，“憲法”本身屬于西學東漸的產(chǎn)物，風雨飄搖的大清王朝為了使“大清皇帝萬世一系，永永尊戴”，拋出了“立憲”的幌子；袁世凱在“民主共和”的口號中登基做了八十一天的“洪憲皇帝”，在全國人民的唾罵中結(jié)束了一生；曹錕用“豬仔議員”通過了“賄選憲法”，當上了“賄選總統(tǒng)”。國人崇尚學以致用，多把“憲法”當作了“保國保種保教”的良藥，執(zhí)政者把“憲法”看作是“合法政權”的外衣。政權的不斷更迭，憲法的頻繁更換，在中國近代史留下了一連串的政治笑料。憲法傳入中國百年來，并沒有得到真正的實施。新中國成立后，我們走過“造反有理”“法律虛無主義”的彎路，雖說目前已步入了法治建設的春天，但國人尤其是不少官員對憲法和法律的信仰和尊重狀況依舊不能讓人滿意。①十八屆四中全會指出，部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。參見“絕不允許任何人以言代法、以權壓法、徇私枉法”——人民政協(xié)網(wǎng)［EB／OL］.（2014－10－28）［2016－06－15］http：／／www.rmzxb.com.cn／c／2014－10－28／399094.shtml.

法治的權威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權威。［13］真正理解憲法和法律的內(nèi)在價值，必須培養(yǎng)群眾對憲法的崇敬和發(fā)自內(nèi)心的信仰。當務之急，就是讓作為社會精英群體的領導干部尊重憲法的權威，增強憲法觀念，以致以點帶面、循序漸進的效果。抓住“關鍵少數(shù)”，不能僅停留在學者的筆下，掛在政客的嘴邊，而要能夠真正地落實到法律的“籠子”里，落實到“關鍵少數(shù)”的心里。

在維護憲法權威的路徑選擇上，關鍵是建構(gòu)完善的“權利—權力”結(jié)構(gòu)和“權力—權力”結(jié)構(gòu)，處理好權力和權利的關系。憲法確定了權力來自于人民的授予，那么權力的行使就必須得到人民的同意，換句話說，人民有權對權力進行監(jiān)督和制約?？砂阎泄彩藢盟闹腥珪岢龅狞h內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等概括為法律監(jiān)督、政治監(jiān)督和社會監(jiān)督，這是抓住“關鍵少數(shù)”的重要措施。如果說“權利—權力”結(jié)構(gòu)是一種縱向的制約，那“權力—權力”就是一種橫向的監(jiān)督。上下級政府之間，同級政府之間都可以互相監(jiān)督，這樣不僅能夠保證權力的平穩(wěn)運行，也能夠保證多元化權力的動態(tài)平衡。

第二，在制度建設上，形成完善的法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)體系。從發(fā)生學的角度看，有法可依是有法必依的前提條件，有法可依是執(zhí)法必嚴的大前提。沒有“法制”的保證，就不可能有“法治”的局面。在全面推進依法治國的進程中，形成黨內(nèi)法規(guī)和國家法律相銜接的法律規(guī)范體系，是黨的十八屆四中全會對黨內(nèi)法規(guī)的重新定位和新要求，是黨的十八大之后我國政治生活和法治建設的重大理論創(chuàng)新。根據(jù)中央的統(tǒng)一部署和安排，黨內(nèi)法規(guī)與法律相銜接的方式就是，堅持憲法和黨章的引領規(guī)范作用，以憲法為基本遵循，定期開展黨內(nèi)法規(guī)的清理工作，重點解決黨內(nèi)法規(guī)和國家法律不相協(xié)調(diào)的問題［14］。當務之急是做好黨內(nèi)法規(guī)的備案審查工作。對此，國內(nèi)學者提出了不少值得借鑒的方法，有學者主張，由全國人大對黨內(nèi)法規(guī)一并審查；有學者主張，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合全國人大組成聯(lián)席會議對黨內(nèi)法規(guī)進行審查；有學者提出了黨規(guī)的黨內(nèi)審查和聯(lián)席會議審查相結(jié)合的制度；有學者則傾向于黨內(nèi)機構(gòu)自我負責［15－16］。筆者認為，黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度不能單純地由黨內(nèi)機構(gòu)自我糾錯、自我審查、自我通過，因為“自己不能做自己的法官”是現(xiàn)代法治社會的基本信條。但最高法院、最高檢察院、全國人大組成聯(lián)席會議，對黨內(nèi)法規(guī)進行審查，也許能公正審查出“違憲”和“與法律相抵觸”的條款，不過對于黨內(nèi)法規(guī)條款的制定未必了解。故而，筆者更傾向于采用黨內(nèi)機構(gòu)審查和聯(lián)席會議審查相結(jié)合的制度。這樣，在憲法的框架內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)和現(xiàn)行法律才能共同構(gòu)建，相互協(xié)調(diào)，相互作用。

同樣，在路徑選擇上，要堅持依法執(zhí)政和依法行政共同推進，法治國家和法治社會一體建設。［17］依法執(zhí)政，是中國共產(chǎn)黨在新的歷史條件下，面對“四大危險”和“四大考驗”做出的必然選擇，要保持黨的先進性，就必須有一支可靠的、有組織有紀律的隊伍，必須有可靠的制度做保障；要堅持執(zhí)政黨的地位不動搖，就必須堅持依法行政不動搖。除樹立憲法和法律權威，堅持黨務公開、政務公開是堅持依法執(zhí)政和依法行政的必要做法，但公開的范圍不應包括黨內(nèi)和國家機密的信息。各級政府機關和司法機關，要“堅持以公開為常態(tài)，不公開為例外原則”，做到事權劃分清晰，明晰政府職責和權力清單，做到“法無授權不可為”；機關要開門辦公，主動接受黨紀國法和社會輿論的監(jiān)督，讓權力在陽光下運行；推進各級領導干部的財產(chǎn)公開和登記制度，要切實做到憲法二十七條規(guī)定的提高工作效率，反對官僚主義。只讓公平正義的陽光灑在各級機關和領導干部身上，才不會出現(xiàn)蠅營狗茍。

總之，抓主要領導干部這個特殊群體，主旨應該是制約和監(jiān)督權力的運行。明白權力來自哪里，權力為誰而用，權力怎么使用，如何監(jiān)督權力。黨風廉政建設和反腐敗斗爭是全面從嚴治黨的重要舉措［13］。

5 結(jié)語

中國的政治體系在黨的領導下形成了穩(wěn)定的政治運行格局，黨通過政治可靠的黨員領導一切，領導干部在國家政治和社會生活的各個領域和環(huán)節(jié)都發(fā)揮著不可低估的作用，“依照這個歷史和邏輯，一定意義上講，在由政黨、軍隊和政權這些要素所構(gòu)成的國家共同體的基本體系里，國家體系的架構(gòu)可以內(nèi)縮到一個軸心支點上，這就是干部”［18］。領導干部以其手中的權力和發(fā)揮的作用是黨和國家事業(yè)興衰成敗的關鍵。由此引申的一個問題是如何避免權力產(chǎn)生的腐敗。中國共產(chǎn)黨一直強調(diào)領導干部要廉潔奉公，秉公守法，但一些宗旨意識淡化的投機取巧者鉆進了干部隊伍，有效清除機體的“毒瘤”已經(jīng)成為黨和國家建設的當務之急。

從憲法的角度，討論了在治理“關鍵少數(shù)”的過程中，執(zhí)政黨要在憲法的范圍內(nèi)依法執(zhí)政，治黨管黨；各級機關要牢記權力來自于人民的授予，建立有限政府是不二選擇；各級領導干部服從于憲法和法律就是對憲法和法律的最大尊重，服務于人民就是對職責的擔當。為了進一步將黨的政策落實到位，在憲法的指引下，從憲法關系角度建立制度化的權力監(jiān)督機制，是推進依法治國的必然選擇，是依法執(zhí)政、依法從政的內(nèi)在要求，是抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”的關鍵舉措。

［1］ 習近平.領導干部要做遵法學法守法用法的楷模，帶動全黨全國共同推進依法治國［N］.人民日報，2015－02－03（1）.

［2］ 牛旭東.媒體透視：十八大以來反腐三個看點［N］.檢察日報，2015－12－08（6）.

［3］ 沈宗靈.法理學［M］.北京：北京大學出版社，2003.

［4］ 毛澤東.毛澤東選集（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1991.

［5］ 習近平.建設一支宏大高素質(zhì)干部隊伍［EB／OL］.（2013－06－28）［2016－06－15］http：／／news.xinhuanet.com／politics／2013－06／29／c_116339948.htm.

［6］ 慎海雄.全面依法治國必須抓住“關鍵少數(shù)”［J］.領導科學，2015（2）：1－2.

［7］ 鄧小平.鄧小平文選（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［8］ 苗連營.納稅人和國家關系的憲法建構(gòu)［J］.法學，2015（10）：87－92.

［9］ 王立峰.黨規(guī)與國法一致性的證成邏輯——以中國特色社會主義法治為視域［J］.南京社會科學，2015（2）：69－75.

［10］楊小軍.黨規(guī)與國法［N］.檢察日報，2015－10－28（7）.

［11］本書編寫組.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定輔導讀本［M］.北京：人民出版社，2014.

［12］陳端洪.論憲法作為國家的根本法與高級法［J］.中外法學，2008（4）：485－511.

［13］中共中央文獻研究室.習近平關于協(xié)調(diào)協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2015.

［14］張文顯.習近平法制思想研究（中）——習近平法治思想的一般理論［J］.法制與社會.2016（3）：5－37.

［15］馬立新.黨內(nèi)法規(guī)與國家法規(guī)規(guī)章備案審審查銜接聯(lián)動機制探討［J］.學習與探索.2014（12）：78－81.

［16］王振民.黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設的基本理論問題［J］.中國高校社會科學，2013（5）：133－159.

［17］十八屆四中全會公報全文［EB／OL］.（2014－10－24）［2016－06－15］http：／／www.js.xinhuanet.com／2014－10／24／c_1112969836.htm.

［18］王海峰.干部國家——一種支撐和維系中國黨建國家權力結(jié)構(gòu)及其運行的制度［M］.上海：復旦大學出版社，2012.

ON THE CONSTITUTIONAL THINK ING OF THE＂KEY M INORITY＂

LIKunpeng
（School of Law，Zhengzhou University，Zhengzhou 450001，China）

Comrade Xi Jinping put forward the idea of seizing the＂key minority＂，i.e.the leading cadres，which has aroused the hot debate in the academic world.Based on the background of the＂keyminority＂，the paper discusses the relationship between the citizen and the country reflected by the＂keyminority＂and other basic constitutional issues such as the relationship between Parliament and government，and it lists the relationship between the laws＆regulations of C.P.C.and the law of the state as well as the relationship between the ruling party and the constitution.In other words，the ruling partymust govern by law and administrate the Party within the limits of the constitution.In the end，the paper puts forward the tentative idea of improving the inner party regulations and the current law under the guidance of the constitution.This is an inevitable choice to promote the management of state affairs in accordance with the law and the key initiatives to seize the＂keyminority＂of the leading cadres.

the“keyminority”；constitution；power；the Party rule；themanagement of state affairs in accordance with the law

D920.1

：A

2016－07－11

李坤朋（1991－），男，河南平頂山人，碩士研究生，研究方向：憲法學，行政法學。