抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的憲法學(xué)思考

李坤朋

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001）

抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的憲法學(xué)思考

李坤朋

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001）

從提出抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的背景出發(fā)，探討了抓住“關(guān)鍵少數(shù)”所反映的公民和國家的關(guān)系，議會和政府的關(guān)系等基本的憲法問題，分析了需要處理的黨規(guī)與國法關(guān)系，執(zhí)政黨與憲法關(guān)系等，即執(zhí)政黨要在憲法的范圍內(nèi)依法執(zhí)政，要在憲法的范圍內(nèi)治黨管黨。提出了以憲法為指引，完善黨內(nèi)法規(guī)和現(xiàn)行法律的初步設(shè)想。認(rèn)為這些設(shè)想是推進(jìn)依法治國的必然選擇，是抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”的關(guān)鍵舉措。

關(guān)鍵少數(shù)；憲法；權(quán)力；黨規(guī)；依法治國

習(xí)近平同志在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班開班式上強(qiáng)調(diào)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國方面肩負(fù)著重要責(zé)任，全面推進(jìn)依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”［1］。肩負(fù)重任的領(lǐng)導(dǎo)干部是黨執(zhí)政興國的重要力量，無論從以往的政治經(jīng)驗(yàn)看，還是從人們的生活常識出發(fā)，管理好身處關(guān)鍵崗位、手握重權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部，對限制公權(quán)力和保障公民權(quán)利具有極大作用。隨著公民權(quán)利意識的覺醒，在當(dāng)今中國大地上掀起的“全面推進(jìn)依法治國”浪潮，再一次將習(xí)總書記口中的“關(guān)鍵少數(shù)”置于社會舞臺的閃光燈下。從憲法學(xué)的層面分析，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，使其在憲法和法律所授予權(quán)力的范圍內(nèi)依法用權(quán)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 問題的緣由

中共十八大以來，中共中央根據(jù)現(xiàn)實(shí)社會的需求和民眾的期待，采取一系列意在從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏的措施，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了風(fēng)清氣正的局面。中共十八大后采取的第一項(xiàng)關(guān)鍵措施，就是出臺“八項(xiàng)規(guī)定”，中央紀(jì)委網(wǎng)站的數(shù)據(jù)顯示，自2012年12月4日“八項(xiàng)規(guī)定”頒布起，截至2015年10月31日，全國已累計(jì)查處違反八項(xiàng)規(guī)定問題104 934起，處理138 867人，其中55 289人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。在被處理的干部中，省部級7人，地廳級678人，縣處級7 389人，鄉(xiāng)科級130 793人。同時(shí)，中國反腐進(jìn)程一直處于高壓震懾態(tài)勢，應(yīng)聲落馬的大小官員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人們的預(yù)期。據(jù)官方不完全統(tǒng)計(jì)，從2012年12月2日四川省委副書記李春城被中央紀(jì)委帶離，到2015年11月13日武警交通指揮部原副司令員瞿木田和第二炮兵工程大學(xué)原副政委吳瑞忠兩名“軍老虎”的落馬，共有133名副省級以上官員被查處，被宣布查處的軍級以上軍官45名［2］。周永康、蘇榮、令計(jì)劃、徐才厚等案件，更令人瞠目結(jié)舌。官員落馬大大刺激了國人的法治神經(jīng)。

在中國漫長的歷史長河中，上演了一幕幕悲壯的活話劇，王朝頻繁更迭。農(nóng)民不能忍受統(tǒng)治者的剝削與壓迫便揭竿而起，一旦取得政權(quán)，曾經(jīng)的農(nóng)民起義領(lǐng)袖往往大興土木，然后被其他的不堪忍受壓迫的起義者推翻。例如，明末李自成起義建立的大順政權(quán)僅僅存活113天。就這樣周而復(fù)始，黃袍加身者你方唱罷我登場，政權(quán)像走馬燈似的變來變?nèi)?，我們不禁要思考如何才能跳出“其興也勃焉，其亡也勃焉”的歷史周期律。毛澤東與黃炎培的“窯洞對”為現(xiàn)代中國跳出歷史興亡律指明了發(fā)展方向，“我們決不當(dāng)李自成”言猶在耳，但是目前“有權(quán)任性，為官不為，胡亂作為”的問題已非常嚴(yán)峻。當(dāng)然，不僅中國如此，從世界范圍看，多數(shù)國家也是如此。執(zhí)政者失去政權(quán)的原因固然很多，但官員濫用權(quán)力、政府失去公信力無疑是重要的兩條。如何才能保證政府官員風(fēng)清氣正？如何推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化？習(xí)近平同志提出的抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，無疑是法治建設(shè)中管理領(lǐng)導(dǎo)干部、限制公權(quán)力、推進(jìn)法治建設(shè)的關(guān)鍵措施。

“關(guān)鍵少數(shù)”是指在黨和國家的管理體系中，擔(dān)任重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的、各方面表現(xiàn)優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部。國家政權(quán)的穩(wěn)定，社會的和諧，百姓的安居樂業(yè)，無不需要國家完善制度和優(yōu)秀的制度執(zhí)行者。相比較而言，制度的執(zhí)行者可能有更進(jìn)一步的重要意義。正如派特遜所說，法律沒有公職人員就等于開了藥方而沒人配藥［3］。他一語道破了制度和領(lǐng)導(dǎo)干部的關(guān)系，筆者認(rèn)為，“關(guān)鍵少數(shù)”之所以關(guān)鍵，首先，與其所處的位置和擔(dān)任的職責(zé)有關(guān)。我們黨和政府的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，是受人民委托執(zhí)掌國家的立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的，他們既是黨和政府路線、方針、政策的決定者，又是各項(xiàng)政策和各類法律的執(zhí)行者。毛澤東曾說，“政治路線確定之后，領(lǐng)導(dǎo)干部就是決定因素?！保?］從中可以解讀出，公權(quán)力的行使直接關(guān)系公民的切身利益，公權(quán)力依法行使可以保障公民權(quán)利，公權(quán)力濫用，可能造成對公民權(quán)利的侵害。因此，如果能夠抓住干部這個(gè)關(guān)鍵群體，人民的利益就會得到有力保障。從我國的法治發(fā)展模式來看，我國采取的是政府推進(jìn)與社會互動相結(jié)合的模式，“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合共同構(gòu)成了我國法治發(fā)展的“合力”，而合力就寄托在了領(lǐng)導(dǎo)干部身上?？梢?，法治的進(jìn)步離不開領(lǐng)導(dǎo)干部的推動。其次，與國家治理的經(jīng)驗(yàn)和治理預(yù)期目標(biāo)有關(guān)。國家治理需要考慮社會生活紛繁復(fù)雜的方方面面，習(xí)近平指出的“治國必先治吏”是在多元化的社會中達(dá)成的共識。歷史以鐵的事實(shí)告訴我們，吏治的好壞決定了社會能否風(fēng)清氣正，吏治的成敗決定了社會能否河清海晏。在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，習(xí)近平反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“黨要管黨，首先是管好干部；從嚴(yán)治黨，首先是從嚴(yán)治吏。”［5］凸顯了在推進(jìn)全面深化改革中，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的勇氣與決心。面對歷史上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和全面深化改革的遠(yuǎn)大目標(biāo)，我們必須緊緊抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵。再次，領(lǐng)導(dǎo)干部自身的帶頭示范效應(yīng)。民間輿論概括中國只有“三法”：領(lǐng)導(dǎo)的看法，領(lǐng)導(dǎo)的想法，領(lǐng)導(dǎo)的說法［6］。這是對違法違紀(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的無情諷刺和辛辣鞭撻，“暴力強(qiáng)拆”“釣魚執(zhí)法”屢禁不絕，一幕幕荒唐的鬧劇降低了個(gè)別地區(qū)黨政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的公信力，甚至使黨群關(guān)系、干群關(guān)系出現(xiàn)了對立的狀況。普通的群眾就會因此認(rèn)為“信法不如信訪”，有人甚至將維護(hù)自己合法權(quán)益的希望寄托于“青天大老爺”，“走后門”“打招呼”在個(gè)別地區(qū)蔚然成風(fēng)。說到底，就是領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)榜樣沒有做好，“上有所好，下必甚焉”。因此，面對嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)情況，“領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是高級領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則非常重要”［7］。

對權(quán)力的制約與監(jiān)督，防范的正是公權(quán)力的任意擴(kuò)張和肆意妄為，所保護(hù)的是不正常縮小的私主體權(quán)利。古往今來的政治家、思想家、法學(xué)家等從不同的角度對分權(quán)制衡思想進(jìn)行了論證，提出了許多具有代表性的思想。亞里士多德從人性惡的角度提出，“人之間相互依仗而又相互限制，誰都不得任性行事，這在實(shí)際上對各人都屬有利”，已經(jīng)初具分權(quán)制衡的端倪；分權(quán)思想的集大成者孟德斯鳩，從制度建設(shè)的角度出發(fā)提出的“三權(quán)分立”，已經(jīng)在美國得到了運(yùn)用和發(fā)展。撇開制度不談，美國的漢密爾頓說，如果人人都是天使，就不需要政府了；若是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何的監(jiān)督了。政府的統(tǒng)治者并不是理想中的“上帝和天使”，甚至連柏拉圖口中的“哲學(xué)王”或者韋伯筆下的“卡瑞斯瑪”式的英雄都稱不上。那么，監(jiān)督和制約“關(guān)鍵少數(shù)”，是牽住了權(quán)力濫用的“牛鼻子”，找對了權(quán)力泛濫和腐敗的癥結(jié)所在。

2 抓住“關(guān)鍵少數(shù)”理念的憲法意義

在中國的傳統(tǒng)文化中，有很多關(guān)于官吏治理的論述。在中國古代，統(tǒng)治者都是通過治理官吏來達(dá)到管理社會的目的，官吏作為統(tǒng)治者治理國家的工具，受到了統(tǒng)治者們的高度重視，正如王安石所說“守天下之法者，莫如吏”，董仲舒向漢武帝建議：“古者修教訓(xùn)之官，務(wù)以德善化民”（《對策》）。中國有“以吏為師”的傳統(tǒng)，特別重視官員的品格修養(yǎng)和道德教化作用，諸如：“吏不善，政雖善不行”（趙鼎《從政遺規(guī)》），“其身正，不令而行。其身不正，雖令不從”（《論語·子路篇》），“德不稱其任，其禍必酷”（王符《潛夫論》）。就是說，國家不能無法制，但法制是人制定的，是人執(zhí)行的，無德者立法必?zé)o善法，無德者執(zhí)行必亂成法。統(tǒng)治者得出的結(jié)論是：“故吏者，民之本綱者也，故圣人治吏不治民”（《韓非子·外儲說右下》），“天下難治，人皆以為民難治也，不知難治者，非民也，官也”（黃敦兵《潛書校釋》）。按照階級分析法，古代統(tǒng)治者所求的有德之人，無非是一朝天子的家奴，用以維護(hù)封建王朝的長治久安，維護(hù)既得利益集團(tuán)的歌舞升平。

近代以來，各國普遍立憲，大眾對于官吏有了新的認(rèn)識，對國家政治精英有了新的看法。憲法成為抓“關(guān)鍵少數(shù)”的依據(jù)，并且能夠升華憲法價(jià)值。從法治的角度來看，“關(guān)鍵少數(shù)”在依法治國的過程中具有舉足輕重的地位，沒有他們的帶頭示范，法治理念很難普及，沒有他們以身作則，法治建設(shè)舉步維艱。抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，是實(shí)施依法治國原則、落實(shí)法治原則的重要舉措。抓住“關(guān)鍵少數(shù)”不是無憑無據(jù)的胡亂懷疑，不是主觀意志的派系斗爭，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的依據(jù)是憲法和法律。法治的主要精神就是憲法法律至上。無論是抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，還是制約、制裁“關(guān)鍵少數(shù)”，都應(yīng)體現(xiàn)法治原則。筆者認(rèn)為，監(jiān)督制約“關(guān)鍵少數(shù)”，主要體現(xiàn)了以下兩對基本的憲法關(guān)系。

第一，公民和國家之間的關(guān)系。抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，是憲法在根本價(jià)值層面體現(xiàn)的公民和國家的關(guān)系，是公權(quán)力和私權(quán)利之間關(guān)系的生動寫照。自周朝以來，中國的勞動人民就被封建統(tǒng)治者用“德主刑輔”的手段控制在“禮治”的秩序和“嚴(yán)刑酷法”的枷鎖之中；比之于東方封建皇權(quán)的壓迫，在漫長的中世紀(jì)，西方底層人民則屈服于教會和國王的雙重壓迫。此時(shí)，無論是東方還是西方，個(gè)人作為社會結(jié)構(gòu)中最底層的義務(wù)承擔(dān)者，不具有和統(tǒng)治者討價(jià)還價(jià)的資格，不具有保護(hù)自己合法權(quán)利的能力，甚至可以說，他們壓根沒有意識到“人之為人”的權(quán)利，法律的作用是維護(hù)當(dāng)前的統(tǒng)治秩序和防范勞動人民的反抗。當(dāng)啟蒙思想家們吹響“人權(quán)法治”的號角，人們逃出了封建專制主義的牢籠，才看到了公民和國家關(guān)系的廬山真面目。隨之而來的就是：專制王權(quán)（皇權(quán)）、神權(quán)的絕對權(quán)威受到人們前所未有的反對，大眾意識的覺醒，吹響了埋葬專制主義的號角，天賦人權(quán)、人民主權(quán)被奉為顛撲不破的真理，基本人權(quán)、法治精神從課本走向了社會實(shí)踐，這些價(jià)值觀使“人”獲得了“人之為人”的神圣的憲法地位與尊嚴(yán)?，F(xiàn)代社會信奉人民是國家權(quán)力的本源，政府的正當(dāng)權(quán)力來自于人民的同意，并以保障公民權(quán)利為其存在和運(yùn)行的根本目的［8］。政府的權(quán)力來自于人民、受制于人民，并以人民的利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，人民和國家之間的關(guān)系轉(zhuǎn)換為公民與政府之間的憲法關(guān)系：公民有權(quán)決定自己的政府組成，有權(quán)參與選舉自己心儀的代表，有權(quán)監(jiān)督罷免自己選舉的官員。

從憲法的價(jià)值層面分析，公權(quán)力和私權(quán)利存在對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。公權(quán)力由人民賦予和授權(quán)，公權(quán)力為私權(quán)利服務(wù)。私權(quán)利受公權(quán)力的保護(hù)，公權(quán)力受私權(quán)利的制約和監(jiān)督。這是比較理想的憲法關(guān)系，是自啟蒙運(yùn)動以來所有有良知的法學(xué)家、思想家孜孜以求的目標(biāo)?？墒牵F(xiàn)實(shí)情況往往與理想主義背道而馳，公權(quán)力的肆意妄為侵犯私主體的利益，私權(quán)利往往申訴無門。此時(shí)，憲法的原意被扭曲，“憲法是公民權(quán)利的保障書”的內(nèi)涵被虛置。限制公權(quán)力，制度的設(shè)計(jì)必不可少，重要的是對公權(quán)力的行使人——“關(guān)鍵少數(shù)”進(jìn)行監(jiān)督和制約。現(xiàn)代社會，公民不再被動地接受國家政府和官員的治理，不再是消極的被統(tǒng)治者，大大增強(qiáng)公民的參政意識和監(jiān)督意識，有助于現(xiàn)代化國家的民主化進(jìn)程，有助于矯正長期以來傳統(tǒng)觀念中的“官老爺”思想、“一言堂”作風(fēng)以及根深蒂固的國家本位主義，從而奠定制約和監(jiān)督“關(guān)鍵少數(shù)”的思想基礎(chǔ)。

第二，議會和政府之間的關(guān)系，是公民和國家關(guān)系的表現(xiàn)形式，也可以說是公民和國家關(guān)系的具體體現(xiàn)。代議制民主產(chǎn)生于西方國家，公民通過選舉，選出自己比較信任的人作為自己的代表參加國家、地區(qū)的公共事務(wù)討論。代表則通過自己的努力，盡量維護(hù)選民的利益。議會通過選舉，選出政府的領(lǐng)導(dǎo)人，對議會負(fù)責(zé)，受議會監(jiān)督。在古典立憲主義學(xué)說中，代議制民主是不可動搖的政治信條，議會作為其表現(xiàn)形式具有天然的優(yōu)越性和不可替代性。制約和監(jiān)督政府，選舉和廢黜官員，成了議會必不可少的權(quán)力。

在我國，按照現(xiàn)行憲法的規(guī)定，行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是我國的各級人民代表大會（以下簡稱人大）及其常務(wù)委員會。我國憲法第三條明確規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！痹谖覈鴳椃▏覚C(jī)構(gòu)一章中專門規(guī)定了全國人大和地方各級人大的組成和權(quán)限，為各級人大產(chǎn)生相對應(yīng)的同級領(lǐng)導(dǎo)人提供了法律依據(jù)。從憲法條文中可以看出，首先，人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，由人民選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)。其次，各級國家機(jī)關(guān)接受人大的監(jiān)督，對人大負(fù)責(zé)。各級國家機(jī)關(guān)受人大的監(jiān)督，其實(shí)就是受人民的監(jiān)督；各級國家機(jī)關(guān)對人大負(fù)責(zé)，其實(shí)就是對人民負(fù)責(zé)。不管是古典政治學(xué)，還是后現(xiàn)代主義；不管是西方資本主義國家，還是我們社會主義國家；不管是多黨輪流執(zhí)政，還是執(zhí)政黨參政黨共存的社會，議會和政府的關(guān)系問題都是現(xiàn)代社會的重要問題之一，它面臨的主要問題就是如何處理人民和政府的關(guān)系。“關(guān)鍵少數(shù)”和議會的關(guān)系也不言而喻。制約和監(jiān)督“關(guān)鍵少數(shù)”，是議會和國家關(guān)系含義的應(yīng)有之義。

無論從民主法治的角度，還是從人權(quán)保障和權(quán)力制衡角度出發(fā)，國家治理的最終的價(jià)值目的應(yīng)該是建立憲法和法律至上，公權(quán)力和私權(quán)力和諧共生的社會，其基本精神是建立有限政府。有限政府不是政府縮手縮腳，不是為官不為，而是在憲法法律的范圍內(nèi)放開手腳大膽作為，在憲法法律之外管住手腳不作為。憲法是根本法，誰也不想她成為遠(yuǎn)離社會的一紙空文。只有抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，才能制約公權(quán)力的濫用，保證憲法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

3 抓住“關(guān)鍵少數(shù)”需要處理的幾個(gè)關(guān)系

從政治學(xué)意義上講，權(quán)力腐敗的實(shí)質(zhì)就是公共權(quán)力被濫用，是將權(quán)力這個(gè)公器變成私器。如何防止權(quán)力由“公”到“私”的轉(zhuǎn)變，需要從憲法的角度處理好黨紀(jì)和國法，權(quán)力和法律，服務(wù)和服從之間的關(guān)系。

3.1 黨內(nèi)法規(guī)① 黨內(nèi)法規(guī)的概念最先由毛澤東提出，后來鄧小平、江澤民、胡錦濤都有過相關(guān)論述，十八大之后，更加強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的重要性。付子堂教授認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)是中共中央以其紀(jì)律檢查委員會制定的，規(guī)范各級黨組織以及成員的黨內(nèi)規(guī)范，表現(xiàn)為黨內(nèi)的成為規(guī)范和不成為的政治傳統(tǒng)。王振民教授認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)是指中國共產(chǎn)黨制定的，自我管理、自我約束的各種規(guī)范。參見付子堂.法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析［J］.中共中央黨校學(xué)報(bào)，2015（3）：17－23.王振民.黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題［J］.中國高校社會科學(xué)，2013（5）：133－159.姜明安.論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和性質(zhì)的作用［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2012（3）：109－120.和國法

中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，通過政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)治理國家。在我們國家，黨領(lǐng)導(dǎo)一切，自然包括了法治建設(shè)，包括了抓“關(guān)鍵少數(shù)”。但是絕大部分的“關(guān)鍵少數(shù)”都是雙重身份：既是共產(chǎn)黨員，又是國家干部；既在黨組織內(nèi)擔(dān)任職務(wù)，又在國家機(jī)構(gòu)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)。作為一個(gè)組織體系嚴(yán)密的先進(jìn)性政黨，共產(chǎn)黨有著嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)體系，同樣國家有一套完整的法律體系。在這樣的情況下，如何處理黨紀(jì)和國法的關(guān)系，就成了解決抓住“關(guān)鍵少數(shù)”這一命題的關(guān)鍵。

習(xí)近平指出，“欲知平直，則必準(zhǔn)繩；欲知方圓，則必規(guī)矩”。中國這樣一個(gè)地大物博、人口眾多的國家，定規(guī)矩至關(guān)重要。中共十八屆四中全會指出，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都屬于中國特色社會主義制度的重要范疇。下面從幾個(gè)方面分析黨規(guī)和國法的關(guān)系。

第一，從黨規(guī)和國法的內(nèi)涵看，二者具有內(nèi)在邏輯的一致性。無論是黨規(guī)還是國法，都以憲法為根本大法，我國《憲法》規(guī)定，一切法律法規(guī)不能違背憲法的基本原則和內(nèi)在價(jià)值，各政黨必須遵守憲法和法律。黨規(guī)和國法的目的都是為了推進(jìn)社會主義法治建設(shè)，依法治國背景下要求我們依據(jù)黨章治黨管黨，依據(jù)法律法規(guī)治國理政。無論從制度層面還是邏輯層面，黨規(guī)和國法都具有一致性。

第二，從黨規(guī)和國法功能來看，黨規(guī)和國法相輔相成、相互保障。黨規(guī)雖然是黨組織內(nèi)部的規(guī)范紀(jì)律，但共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，使中共黨規(guī)有了超乎尋常的輻射意義。依法治國和依法執(zhí)政不可分割，執(zhí)政黨通過國法的形式把政黨意志體現(xiàn)于治國理政之中，黨選拔優(yōu)秀的黨員充實(shí)到國家政權(quán)機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)黨管干部［9］。黨規(guī)與法律相結(jié)合，使一切觸犯黨紀(jì)國法的人都難逃嚴(yán)密的“法網(wǎng)”。

第三，從二者的性質(zhì)來看，黨規(guī)要嚴(yán)于國法。從法理來看，觸犯了黨規(guī)黨紀(jì)，不必然違背國家法律。鄧小平同志指出：“沒有黨規(guī)黨紀(jì)，國法就很難保障”，黨規(guī)要嚴(yán)于國法，表明了黨加強(qiáng)自身建設(shè)的決心與勇氣。中共十八屆四中全會指出，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律，黨員干部不僅要遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。中共黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部有雙重身份：一是黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，二是公民。作為公民，享有公民權(quán)利，承擔(dān)公民義務(wù)，受國法約束。作為黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，有黨員權(quán)利和黨員義務(wù)，受黨規(guī)黨紀(jì)約束?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定，黨員遇到國家財(cái)產(chǎn)和群眾生命財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅時(shí)，能救而不救，情節(jié)較重的，給予警告、嚴(yán)重警告或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予留黨察看或者開除黨籍處分。諸如此類的要求，顯然都是高于、嚴(yán)于國法的要求。

第四，從二者的發(fā)展方向來看，黨內(nèi)法規(guī)要與國法有機(jī)銜接。黨內(nèi)法規(guī)主要是對黨員和黨員干部所立的規(guī)矩；國法是包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)所有公民的行為底線。黨規(guī)與國法的關(guān)系，不僅僅是誰嚴(yán)、誰高的關(guān)系，還有二者協(xié)調(diào)一致的關(guān)系。黨規(guī)與國法有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)一致，至少應(yīng)當(dāng)包含三層關(guān)系。

一是各司其職。黨規(guī)黨紀(jì)的一些要求與內(nèi)容，與國法的要求與內(nèi)容不同，在黨規(guī)黨紀(jì)內(nèi)可以規(guī)定的原則，在國法中則不會規(guī)定。例如，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定，黨員不按照有關(guān)規(guī)定或者工作要求，向組織請示報(bào)告?zhèn)€人重大問題、重要事項(xiàng)的，要給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分。向組織請示報(bào)告?zhèn)€人重大問題、事項(xiàng)等，國法是不會做出類似規(guī)定的。二是性質(zhì)相同。盡管在很多規(guī)則要求方面，黨規(guī)與國法的約束程度不同，但約束的性質(zhì)是相同的。比如，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定，縱容、默許配偶、子女及其配偶等親屬和身邊工作人員利用黨員干部本人職權(quán)或者職務(wù)上的影響謀取私利，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分。國法不容“利用”職務(wù)便利謀取利益。三是方向相同。盡管黨規(guī)與國法規(guī)定的一些要求，約束程度不同，但約束的方向是相同的。也只有方向相同的不同約束規(guī)則，才可能協(xié)調(diào)一致。例如，黨規(guī)規(guī)定，收受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮品、禮金、消費(fèi)卡等，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分。黨規(guī)與國法對收受禮品等的約束，方向完全一致，不同的只是約束程度。［10］我國要按照中共十八屆四中全會的要求，循序漸進(jìn)，將黨內(nèi)法規(guī)和國家法律相結(jié)合。堅(jiān)持用制度管權(quán)、管人、管事，盡早形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機(jī)制［11］。

3.2 權(quán)力和法律

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，政府中的“關(guān)鍵少數(shù)”不是天使，因此需要法律的制約和監(jiān)督，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”所體現(xiàn)的是權(quán)力制約與監(jiān)督的憲法價(jià)值，否則，很容易對個(gè)人權(quán)益造成損害。盧梭的社會契約論認(rèn)為，在我們的社會中，每一個(gè)公民都將手中的權(quán)利讓渡一部分給社會，由社會選舉的代表行使這一部分公共權(quán)力，每一位公民必須服從于此權(quán)力。社會契約論是一種有代表性的學(xué)說，體現(xiàn)了人民主權(quán)的原則。法律為什么能夠監(jiān)督和制約公權(quán)力？這就要從法律自身的起源說起。從歷史發(fā)生學(xué)的角度看，人類社會產(chǎn)生后，規(guī)則意識就隨之產(chǎn)生，為了維護(hù)大多數(shù)社會成員的利益，為了維護(hù)一定的社會秩序，必然會制定一定的“規(guī)矩”來約束社會成員的行為。階級產(chǎn)生之后，占據(jù)統(tǒng)治地位的階級為了防范被統(tǒng)治階級的反抗，維護(hù)自身的利益，通過立法機(jī)關(guān)將“規(guī)矩”形式化、固定化、條文化、法典化。當(dāng)走出中世紀(jì)的陰霾，受夠了神權(quán)和王權(quán)壓迫的人們吹響了“分權(quán)制衡、民主法治、天賦人權(quán)”的號角，統(tǒng)治階級為了維護(hù)自身統(tǒng)治，不得不做出讓步。從性質(zhì)上來看，法律也可以說是社會利益協(xié)調(diào)的結(jié)果，從手段上來看，法律就成了維護(hù)社會成員合法權(quán)益的工具。

在我國，人民當(dāng)家做主的社會性質(zhì)決定了權(quán)力來自于人民。我國憲法也明確規(guī)定“國家一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，全國人民代表大會肩負(fù)立法職責(zé)，根據(jù)人民的意志制定法律；我國各級政府機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，都由人民代表大會產(chǎn)生，其職責(zé)都由憲法和法律規(guī)定。由此可以看出，我國政府機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的公權(quán)力來自于人民，來自于憲法和法律的授權(quán)，憲法法律支配權(quán)力。憲法法律支配權(quán)力的目的在于實(shí)現(xiàn)憲法法律的要求，任何公權(quán)力必須在法律法規(guī)的范圍內(nèi)行使。這是依法制約和監(jiān)督公權(quán)力，依法抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的理論淵源。

3.3 執(zhí)政黨和憲法

中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是中國人民在經(jīng)歷了一個(gè)世紀(jì)的風(fēng)風(fēng)雨雨后做出的歷史性選擇，代表了中國最廣大人民的意志和根本利益。在我國的政治生活中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾制定憲法和法律，帶領(lǐng)人民執(zhí)行憲法和法律，這就突出了黨的地位和作用，也產(chǎn)生了執(zhí)政黨和憲法的關(guān)系問題。在現(xiàn)實(shí)生活中，部分黨員干部不遵守憲法和法律，給我國法治建設(shè)造成了極大損害。我國憲法第五條在規(guī)定憲法是根本大法時(shí)指出，任何政黨和社會團(tuán)體都不能違背憲法，說到底就是執(zhí)政黨也必須遵守憲法和法律。

由于以權(quán)壓法、以言代法、徇私枉法、知法犯法的現(xiàn)象有增無減，群眾產(chǎn)生了“黨大還是法大”的疑問，個(gè)別居心不良的人利用此疑慮妄圖割裂黨和法治的關(guān)系，妖言惑眾；一些居心叵測的人試圖抹殺新中國六十多年的法治史；部分懷有政治目的的人甚至要否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，否定法治。針對這種命題，我們毫不猶豫做出了“黨大還是法大是個(gè)偽命題”①習(xí)近平同志在提出，“黨大還是法大，是一個(gè)政治陷阱，是一個(gè)偽命題。對這個(gè)問題，我們不能含糊其辭、語焉不詳，要明確予以回答?！眳⒁娏?xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神全民推進(jìn)依法治國專題研討班上的講話。的價(jià)值判斷。

4 抓住“關(guān)鍵少數(shù)”之關(guān)鍵措施——以憲法為指引

亞里士多德提出，“人類倘若由他任性行事，總是難不保施展他內(nèi)在的惡性”。應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治的軌道上行使可以造福人民，凌駕法律之上必然禍害國家。抓住“關(guān)鍵少數(shù)”說到底就是抓怎么用好人民賦予的權(quán)力。對行政權(quán)力的行使，黨的十八屆四中全會提出了完善的監(jiān)督體系，強(qiáng)化了政務(wù)公開等措施，以黨的政策從政治層面予以規(guī)范。政策帶有很大的靈活性，從憲法的角度規(guī)制公權(quán)力，也是值得我們思考的問題。

第一，在價(jià)值層面，樹立憲法的權(quán)威，保證憲法和法律的實(shí)施。對作為根本法和高級法的憲法之地位和作用已經(jīng)不用再做過多闡述［12］，但我國歷史上曾立過的多部憲法的處境多頗為尷尬。從歷史的角度看，“憲法”本身屬于西學(xué)東漸的產(chǎn)物，風(fēng)雨飄搖的大清王朝為了使“大清皇帝萬世一系，永永尊戴”，拋出了“立憲”的幌子；袁世凱在“民主共和”的口號中登基做了八十一天的“洪憲皇帝”，在全國人民的唾罵中結(jié)束了一生；曹錕用“豬仔議員”通過了“賄選憲法”，當(dāng)上了“賄選總統(tǒng)”。國人崇尚學(xué)以致用，多把“憲法”當(dāng)作了“保國保種保教”的良藥，執(zhí)政者把“憲法”看作是“合法政權(quán)”的外衣。政權(quán)的不斷更迭，憲法的頻繁更換，在中國近代史留下了一連串的政治笑料。憲法傳入中國百年來，并沒有得到真正的實(shí)施。新中國成立后，我們走過“造反有理”“法律虛無主義”的彎路，雖說目前已步入了法治建設(shè)的春天，但國人尤其是不少官員對憲法和法律的信仰和尊重狀況依舊不能讓人滿意。①十八屆四中全會指出，部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權(quán)意識不強(qiáng)，一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。參見“絕不允許任何人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”——人民政協(xié)網(wǎng)［EB／OL］.（2014－10－28）［2016－06－15］http：／／www.rmzxb.com.cn／c／2014－10－28／399094.shtml.

法治的權(quán)威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權(quán)威。［13］真正理解憲法和法律的內(nèi)在價(jià)值，必須培養(yǎng)群眾對憲法的崇敬和發(fā)自內(nèi)心的信仰。當(dāng)務(wù)之急，就是讓作為社會精英群體的領(lǐng)導(dǎo)干部尊重憲法的權(quán)威，增強(qiáng)憲法觀念，以致以點(diǎn)帶面、循序漸進(jìn)的效果。抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，不能僅停留在學(xué)者的筆下，掛在政客的嘴邊，而要能夠真正地落實(shí)到法律的“籠子”里，落實(shí)到“關(guān)鍵少數(shù)”的心里。

在維護(hù)憲法權(quán)威的路徑選擇上，關(guān)鍵是建構(gòu)完善的“權(quán)利—權(quán)力”結(jié)構(gòu)和“權(quán)力—權(quán)力”結(jié)構(gòu)，處理好權(quán)力和權(quán)利的關(guān)系。憲法確定了權(quán)力來自于人民的授予，那么權(quán)力的行使就必須得到人民的同意，換句話說，人民有權(quán)對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約?？砂阎泄彩藢盟闹腥珪岢龅狞h內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等概括為法律監(jiān)督、政治監(jiān)督和社會監(jiān)督，這是抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的重要措施。如果說“權(quán)利—權(quán)力”結(jié)構(gòu)是一種縱向的制約，那“權(quán)力—權(quán)力”就是一種橫向的監(jiān)督。上下級政府之間，同級政府之間都可以互相監(jiān)督，這樣不僅能夠保證權(quán)力的平穩(wěn)運(yùn)行，也能夠保證多元化權(quán)力的動態(tài)平衡。

第二，在制度建設(shè)上，形成完善的法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)體系。從發(fā)生學(xué)的角度看，有法可依是有法必依的前提條件，有法可依是執(zhí)法必嚴(yán)的大前提。沒有“法制”的保證，就不可能有“法治”的局面。在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，形成黨內(nèi)法規(guī)和國家法律相銜接的法律規(guī)范體系，是黨的十八屆四中全會對黨內(nèi)法規(guī)的重新定位和新要求，是黨的十八大之后我國政治生活和法治建設(shè)的重大理論創(chuàng)新。根據(jù)中央的統(tǒng)一部署和安排，黨內(nèi)法規(guī)與法律相銜接的方式就是，堅(jiān)持憲法和黨章的引領(lǐng)規(guī)范作用，以憲法為基本遵循，定期開展黨內(nèi)法規(guī)的清理工作，重點(diǎn)解決黨內(nèi)法規(guī)和國家法律不相協(xié)調(diào)的問題［14］。當(dāng)務(wù)之急是做好黨內(nèi)法規(guī)的備案審查工作。對此，國內(nèi)學(xué)者提出了不少值得借鑒的方法，有學(xué)者主張，由全國人大對黨內(nèi)法規(guī)一并審查；有學(xué)者主張，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合全國人大組成聯(lián)席會議對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審查；有學(xué)者提出了黨規(guī)的黨內(nèi)審查和聯(lián)席會議審查相結(jié)合的制度；有學(xué)者則傾向于黨內(nèi)機(jī)構(gòu)自我負(fù)責(zé)［15－16］。筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度不能單純地由黨內(nèi)機(jī)構(gòu)自我糾錯(cuò)、自我審查、自我通過，因?yàn)椤白约翰荒茏鲎约旱姆ü佟笔乾F(xiàn)代法治社會的基本信條。但最高法院、最高檢察院、全國人大組成聯(lián)席會議，對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審查，也許能公正審查出“違憲”和“與法律相抵觸”的條款，不過對于黨內(nèi)法規(guī)條款的制定未必了解。故而，筆者更傾向于采用黨內(nèi)機(jī)構(gòu)審查和聯(lián)席會議審查相結(jié)合的制度。這樣，在憲法的框架內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)和現(xiàn)行法律才能共同構(gòu)建，相互協(xié)調(diào)，相互作用。

同樣，在路徑選擇上，要堅(jiān)持依法執(zhí)政和依法行政共同推進(jìn)，法治國家和法治社會一體建設(shè)。［17］依法執(zhí)政，是中國共產(chǎn)黨在新的歷史條件下，面對“四大危險(xiǎn)”和“四大考驗(yàn)”做出的必然選擇，要保持黨的先進(jìn)性，就必須有一支可靠的、有組織有紀(jì)律的隊(duì)伍，必須有可靠的制度做保障；要堅(jiān)持執(zhí)政黨的地位不動搖，就必須堅(jiān)持依法行政不動搖。除樹立憲法和法律權(quán)威，堅(jiān)持黨務(wù)公開、政務(wù)公開是堅(jiān)持依法執(zhí)政和依法行政的必要做法，但公開的范圍不應(yīng)包括黨內(nèi)和國家機(jī)密的信息。各級政府機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，要“堅(jiān)持以公開為常態(tài)，不公開為例外原則”，做到事權(quán)劃分清晰，明晰政府職責(zé)和權(quán)力清單，做到“法無授權(quán)不可為”；機(jī)關(guān)要開門辦公，主動接受黨紀(jì)國法和社會輿論的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行；推進(jìn)各級領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)產(chǎn)公開和登記制度，要切實(shí)做到憲法二十七條規(guī)定的提高工作效率，反對官僚主義。只讓公平正義的陽光灑在各級機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部身上，才不會出現(xiàn)蠅營狗茍。

總之，抓主要領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)特殊群體，主旨應(yīng)該是制約和監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行。明白權(quán)力來自哪里，權(quán)力為誰而用，權(quán)力怎么使用，如何監(jiān)督權(quán)力。黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭是全面從嚴(yán)治黨的重要舉措［13］。

5 結(jié)語

中國的政治體系在黨的領(lǐng)導(dǎo)下形成了穩(wěn)定的政治運(yùn)行格局，黨通過政治可靠的黨員領(lǐng)導(dǎo)一切，領(lǐng)導(dǎo)干部在國家政治和社會生活的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)都發(fā)揮著不可低估的作用，“依照這個(gè)歷史和邏輯，一定意義上講，在由政黨、軍隊(duì)和政權(quán)這些要素所構(gòu)成的國家共同體的基本體系里，國家體系的架構(gòu)可以內(nèi)縮到一個(gè)軸心支點(diǎn)上，這就是干部”［18］。領(lǐng)導(dǎo)干部以其手中的權(quán)力和發(fā)揮的作用是黨和國家事業(yè)興衰成敗的關(guān)鍵。由此引申的一個(gè)問題是如何避免權(quán)力產(chǎn)生的腐敗。中國共產(chǎn)黨一直強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要廉潔奉公，秉公守法，但一些宗旨意識淡化的投機(jī)取巧者鉆進(jìn)了干部隊(duì)伍，有效清除機(jī)體的“毒瘤”已經(jīng)成為黨和國家建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

從憲法的角度，討論了在治理“關(guān)鍵少數(shù)”的過程中，執(zhí)政黨要在憲法的范圍內(nèi)依法執(zhí)政，治黨管黨；各級機(jī)關(guān)要牢記權(quán)力來自于人民的授予，建立有限政府是不二選擇；各級領(lǐng)導(dǎo)干部服從于憲法和法律就是對憲法和法律的最大尊重，服務(wù)于人民就是對職責(zé)的擔(dān)當(dāng)。為了進(jìn)一步將黨的政策落實(shí)到位，在憲法的指引下，從憲法關(guān)系角度建立制度化的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，是推進(jìn)依法治國的必然選擇，是依法執(zhí)政、依法從政的內(nèi)在要求，是抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”的關(guān)鍵舉措。

［1］ 習(xí)近平.領(lǐng)導(dǎo)干部要做遵法學(xué)法守法用法的楷模，帶動全黨全國共同推進(jìn)依法治國［N］.人民日報(bào)，2015－02－03（1）.

［2］ 牛旭東.媒體透視：十八大以來反腐三個(gè)看點(diǎn)［N］.檢察日報(bào)，2015－12－08（6）.

［3］ 沈宗靈.法理學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2003.

［4］ 毛澤東.毛澤東選集（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1991.

［5］ 習(xí)近平.建設(shè)一支宏大高素質(zhì)干部隊(duì)伍［EB／OL］.（2013－06－28）［2016－06－15］http：／／news.xinhuanet.com／politics／2013－06／29／c_116339948.htm.

［6］ 慎海雄.全面依法治國必須抓住“關(guān)鍵少數(shù)”［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2015（2）：1－2.

［7］ 鄧小平.鄧小平文選（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［8］ 苗連營.納稅人和國家關(guān)系的憲法建構(gòu)［J］.法學(xué)，2015（10）：87－92.

［9］ 王立峰.黨規(guī)與國法一致性的證成邏輯——以中國特色社會主義法治為視域［J］.南京社會科學(xué)，2015（2）：69－75.

［10］楊小軍.黨規(guī)與國法［N］.檢察日報(bào)，2015－10－28（7）.

［11］本書編寫組.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定輔導(dǎo)讀本［M］.北京：人民出版社，2014.

［12］陳端洪.論憲法作為國家的根本法與高級法［J］.中外法學(xué)，2008（4）：485－511.

［13］中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015.

［14］張文顯.習(xí)近平法制思想研究（中）——習(xí)近平法治思想的一般理論［J］.法制與社會.2016（3）：5－37.

［15］馬立新.黨內(nèi)法規(guī)與國家法規(guī)規(guī)章備案審審查銜接聯(lián)動機(jī)制探討［J］.學(xué)習(xí)與探索.2014（12）：78－81.

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［17］十八屆四中全會公報(bào)全文［EB／OL］.（2014－10－24）［2016－06－15］http：／／www.js.xinhuanet.com／2014－10／24／c_1112969836.htm.

［18］王海峰.干部國家——一種支撐和維系中國黨建國家權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行的制度［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2012.

ON THE CONSTITUTIONAL THINK ING OF THE＂KEY M INORITY＂

LIKunpeng
（School of Law，Zhengzhou University，Zhengzhou 450001，China）

Comrade Xi Jinping put forward the idea of seizing the＂key minority＂，i.e.the leading cadres，which has aroused the hot debate in the academic world.Based on the background of the＂keyminority＂，the paper discusses the relationship between the citizen and the country reflected by the＂keyminority＂and other basic constitutional issues such as the relationship between Parliament and government，and it lists the relationship between the laws＆regulations of C.P.C.and the law of the state as well as the relationship between the ruling party and the constitution.In other words，the ruling partymust govern by law and administrate the Party within the limits of the constitution.In the end，the paper puts forward the tentative idea of improving the inner party regulations and the current law under the guidance of the constitution.This is an inevitable choice to promote the management of state affairs in accordance with the law and the key initiatives to seize the＂keyminority＂of the leading cadres.

the“keyminority”；constitution；power；the Party rule；themanagement of state affairs in accordance with the law

D920.1

：A

2016－07－11

李坤朋（1991－），男，河南平頂山人，碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)，行政法學(xué)。