行政判決“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)之探討
——以《最高人民法院公報(bào)》和最高人民法院指導(dǎo)性案例中的行政處罰案例為樣本的分析

黃雪嬌

(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院，河南鄭州450015)

行政判決“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)之探討
——以《最高人民法院公報(bào)》和最高人民法院指導(dǎo)性案例中的行政處罰案例為樣本的分析

黃雪嬌

(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院，河南鄭州450015)

從形式上，在《最高人民法院公報(bào)》刊載的行政處罰案例中，人民法院很少運(yùn)用“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)來對行政裁量進(jìn)行司法審查。實(shí)踐中，“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)也并未成為監(jiān)督行政裁量權(quán)行使的重要手段。為有效規(guī)制行政裁量，《行政訴訟法》(2014)新增“明顯不當(dāng)”審查標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)相較于“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)更具包容性和實(shí)用性，人民法院可以適用“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)審查包括行政處罰在內(nèi)的所有存在裁量空間的行政行為。關(guān)于撤銷判決中的“明顯不當(dāng)”與變更判決中的“明顯不當(dāng)”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)與選擇適用路徑，新法及其司法解釋都沒有相關(guān)規(guī)定。為克服上述缺陷，可以考慮從為公民、法人或其他組織的合法權(quán)益提供完整且無漏洞救濟(jì)、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政以及訴訟經(jīng)濟(jì)原則三個(gè)角度進(jìn)行區(qū)分，并據(jù)此選擇適用相應(yīng)的判決形式。

行政判決;明顯不當(dāng);濫用職權(quán);變更判決

1989年通過的我國《行政訴訟法》第五十四條將“顯失公正”規(guī)定為司法審查標(biāo)準(zhǔn)之一，明確“行政處罰顯失公正的，人民法院可以判決變更”。2014年修改后的《行政訴訟法》第七十七條刪除了這一標(biāo)準(zhǔn)①2014年11月1日，全國人大常委會(huì)通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的規(guī)定》，修訂后的《行政訴訟法》于2015年5月1日開始實(shí)施。由于本文是對該法修訂實(shí)施前“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)在司法判決中的運(yùn)行狀況進(jìn)行觀察和檢討，并在此基礎(chǔ)上分析、預(yù)測“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)的具體適用情形，為論述簡練，顯示區(qū)別，本文接下來將以《行政訴訟法》(1989)和《行政訴訟法》(2014)區(qū)分舊法和新法。，以“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)取而代之，規(guī)定“行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以判決變更”。同時(shí)，《行政訴訟法》(2014)第七十條第六項(xiàng)新增規(guī)定，行政行為明顯不當(dāng)?shù)模嗣穹ㄔ号袥Q撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。從法理上看，“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)主要源于平等對待要求，即“同類的事件，如欠缺合理的理由，不得為相異的處理”②“同類事件”的參照物主要包括行政機(jī)關(guān)以往處理的類似案件。如果行政行為無正當(dāng)理由而偏離行政慣例的要求，就存在“顯失公正”的嫌疑。比如，在同一案件中，行政機(jī)關(guān)對相似違法情節(jié)的幾個(gè)人進(jìn)行處罰存在畸輕畸重、考慮不相關(guān)因素等情形。參見陳清秀:《行政法的法源》，翁岳生主編:《行政法》，中國法制出版社2002年版，第136頁。。在《行政訴訟法》(1989)第五十四條提供的諸多標(biāo)準(zhǔn)中①《行政訴訟法》(1989)第五十四條提供的司法審查標(biāo)準(zhǔn)包括:主要證據(jù)不足;適用法律法規(guī)錯(cuò)誤;違反法定程序;超越職權(quán);濫用職權(quán);不履行或拖延履行法定職責(zé);行政處罰顯示公正。，能夠?qū)π姓昧啃袨檫M(jìn)行檢驗(yàn)的是“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)和“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)［1］，而“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍過于局促，故濫用職權(quán)乃司法機(jī)關(guān)審查行政裁量的最重要標(biāo)準(zhǔn)［2］，甚至有學(xué)者直接指出，“顯失公正”其實(shí)就是“濫用職權(quán)”的一種極端情形［3］。只是，“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)往往明顯指向被訴行政機(jī)關(guān)的主觀故意或者過失，主觀批判的色彩較為濃重，為避免行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)烈抵觸，法官可能更愿意運(yùn)用“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行裁判，變更判決對于相對人權(quán)利的保護(hù)也更具實(shí)效性②有學(xué)者專門就濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的主觀性評價(jià)色彩及其在司法實(shí)踐中所面臨的困境作了實(shí)證分析，參見鄭春燕:《論“行政裁量理論明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)——走出行政裁量主觀性審查的困境》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第4期。還有學(xué)者通過對《最高人民法院公報(bào)》和《人民法院案例選》上刊載的行政案件進(jìn)行實(shí)證分析，進(jìn)一步論證這種觀點(diǎn)。參見施立棟:《被濫用的“濫用職權(quán)”——行政判決中濫用職權(quán)審查標(biāo)準(zhǔn)的語義擴(kuò)張及其成因》，《政治與法律》2015年第1期。。

筆者以文獻(xiàn)分析的方法，對《最高人民法院公報(bào)》自1985年創(chuàng)刊以來至2015年11月總共229期上刊載的25份行政處罰案件裁判文書③占全部88個(gè)行政案例的將近三分之一，可見行政處罰案例在我國行政訴訟案件中占有相當(dāng)大的比例。這25個(gè)公報(bào)案例涉及海關(guān)、稅務(wù)、土地管理、藥品管理、治安處罰、衛(wèi)生檢疫、采礦權(quán)、商標(biāo)權(quán)、城市規(guī)劃等領(lǐng)域。和最高人民法院已經(jīng)發(fā)布的11批指導(dǎo)案例其中的9個(gè)行政案件中的2個(gè)行政處罰案件進(jìn)行細(xì)致的梳理后發(fā)現(xiàn)，“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)和“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)的適用情況都不樂觀。在25份公報(bào)案例中，原告或上訴人主張被訴行政行為“顯失公正”的判決書僅有3份，分別為“博坦公司訴廈門海關(guān)行政處罰決定糾紛案”“昆明威恒利商貿(mào)有限責(zé)任公司與昆明市規(guī)劃局、第三人昆明市盤龍區(qū)人民政府東華街道辦事處行政處罰糾紛案”和“蘇州鼎盛食品公司不服蘇州市工商局商標(biāo)侵權(quán)行政處罰案”。原告或上訴人主張被訴行政行為“濫用職權(quán)”的判決書也只有2份，分別是“伊爾庫公司訴無錫市工商局工商行政處罰案”和“焦志剛訴和平公安分局治安管理處罰決定行政糾紛案”。通過對判決文書的梳理發(fā)現(xiàn)，在前3個(gè)案例中，人民法院只在“蘇州鼎盛食品公司不服蘇州市工商局商標(biāo)侵權(quán)行政處罰案”中對“顯失公正”問題作出正面回應(yīng);在后2個(gè)案例中，人民法院只是從事實(shí)認(rèn)定、法律依據(jù)及程序是否合法層面進(jìn)行了分析，并未對行政裁量是否構(gòu)成濫用職權(quán)作出回應(yīng)。此外，還有學(xué)者在實(shí)證研究中發(fā)現(xiàn)，原告或上訴人在非行政處罰案件中主張被訴行政行為“顯失公正”的情形④鄭春燕副教授在對“豐浩江等人訴廣東省東莞市規(guī)劃局房屋拆遷行政裁決糾紛案”進(jìn)行分析時(shí)指出，原告將“顯示公正”標(biāo)準(zhǔn)用語指責(zé)房屋拆遷的評估價(jià)格不合理，明顯不符合《行政訴訟法》(1989)第五十四條第4項(xiàng)的立法原意。參見鄭春燕:《“隱匿”司法審查下的行政裁量觀及其修正——以〈最高人民法院公報(bào)〉中的相關(guān)案例為樣本的分析》，《法商研究》2013年第1期。。至于“魯濰(福建)鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰案”和“黃澤富、何伯瓊、何熠訴四川省成都市金堂工商行政管理局行政處罰案”這兩個(gè)最高人民法院指導(dǎo)性案例，人民法院分別是以“適用法律錯(cuò)誤”標(biāo)準(zhǔn)和“違反法定程序”標(biāo)準(zhǔn)作出了裁判。

至此，可以從形式上得出這樣的結(jié)論:自1985年《最高人民法院公報(bào)》創(chuàng)刊以來，人民法院在行政處罰案件中真正運(yùn)用“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)審查行政裁量問題，并在“裁判摘要”中闡明“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵的公報(bào)案例只有1例。最高人民法院指導(dǎo)性案例中也沒有出現(xiàn)采用“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)或者“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查的具體案例。這樣的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表面，《行政訴訟法》(1989)第五十四條第2項(xiàng)第5目規(guī)定的“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)和第4項(xiàng)規(guī)定的“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)并未成為監(jiān)督行政裁量權(quán)行使的重要機(jī)制?！缎姓V訟法》(2014)雖在形式上以“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)取代“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)，但2015年4月20日通過的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(后文簡稱為《若干解釋》)卻并未對“明顯不當(dāng)”的內(nèi)涵及標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。那么，行政判決“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)與“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)之間究竟是何關(guān)系?兩者的適用范圍是否有重疊之處?在司法實(shí)踐中，“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)究竟應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)用呢?

一、“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)與“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)之辨析

“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)是指具有一般常識(shí)的人都認(rèn)為違反了社會(huì)公認(rèn)的公平、正義規(guī)則，從而侵害行政相對人合法權(quán)益的行為［4］。由于“公平、正義”等內(nèi)容存在不確定性，導(dǎo)致“顯失公正”的內(nèi)涵和外延都很難界定，法官在審判實(shí)踐中適用這種審查標(biāo)準(zhǔn)也格外謹(jǐn)慎。比如，“蘇州鼎盛食品公司不服蘇州市工商局商標(biāo)侵權(quán)行政處罰案”的裁判摘要指出，“……工商行政機(jī)關(guān)依法對行政相對人的商標(biāo)侵權(quán)行為實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)遵循過罰相當(dāng)原則，綜合考慮處罰相對人的主觀過錯(cuò)程度、違法行為的情節(jié)、性質(zhì)、后果及危害程度等因素行使自由裁量權(quán)。工商行政機(jī)關(guān)如果未考慮上述應(yīng)當(dāng)考慮的因素，違背過罰相當(dāng)原則，導(dǎo)致行政處罰結(jié)果顯失公正的，人民法院有權(quán)依法判決變更”。從該案的裁判摘要可見，判斷被訴行政處罰行為是否構(gòu)成《行政訴訟法》(1989)第五十四條第四項(xiàng)“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)的審查對象，除了應(yīng)當(dāng)遵循過罰相當(dāng)原則，還應(yīng)當(dāng)考慮以下因素:(1)處罰相對人的主觀過錯(cuò)程度;(2)違法行為的情節(jié); (3)違法行為的性質(zhì);(4)違法行為的后果;(5)違法行為的危害程度等。此外，人民法院能夠判決變革的是行政處罰結(jié)果顯失公正的情形。倘若行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)作出行政處罰的過程顯失公正，處罰結(jié)果并無不當(dāng)，人民法院不能判決變更①小早川光郎將日本判斷過程審查方式表達(dá)為:法院根據(jù)行政機(jī)關(guān)的陳述，對行政機(jī)關(guān)以何種方式考慮何種事項(xiàng)作出行政行為進(jìn)行重構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上對裁量過程的妥當(dāng)性進(jìn)行評價(jià)。這種審查方式立足于“行政裁量等同于法律的程序性實(shí)體拘束”的行政裁量觀念，對于實(shí)現(xiàn)對行政裁量過程的司法審查具有重要意義。參見王天華:《行政裁量與判斷過程審查方式》，《清華法學(xué)》2009年第3期。。

行政行為明顯不當(dāng)是指行政行為嚴(yán)重違反行政合理性原則而不合適、不妥當(dāng)或者不具合理性［5］。實(shí)踐中，人民法院如何適用《行政訴訟法》(2014)規(guī)定的“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)審理案件應(yīng)考察哪些條件和因素，目前司法解釋尚無規(guī)定。沈巋教授曾對“裁量明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)所作的論證值得深思。他認(rèn)為，“裁量明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)主要審查行政裁量是否明顯與立法目的和精神、基本法治原則、習(xí)慣法、一般公平正義觀念或常人理性相悖，而不是追究主觀過錯(cuò)。雖然“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)也是監(jiān)督行政裁量的重要標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)踐中人民法院要證明行政機(jī)關(guān)作出被訴行政行為的主觀動(dòng)機(jī)是否正當(dāng)卻相當(dāng)困難［6］。法官若適用“明顯不當(dāng)”審查標(biāo)準(zhǔn)就無需追問行政機(jī)關(guān)的主觀動(dòng)機(jī)是否正當(dāng)，只要判斷行政裁量是否存在下列情形:(1)不遵守正當(dāng)程序;(2)未考慮相關(guān)因素(包括不考慮不相關(guān)因素);(3)不符合比例原則; (4)沒有保障信賴?yán)?(5)未貫徹平等對待原則;(6)違背立法精神和目的等。

上述因素雖然能為法官適用“明顯不當(dāng)”審查標(biāo)準(zhǔn)提供一定的思路，但仍需要司法實(shí)踐的檢驗(yàn)。目前最高人民法院公報(bào)案例和指導(dǎo)性案例中雖未提及，但地方法院已經(jīng)走在了前面，積極地進(jìn)行實(shí)踐。值得一提的是，在“艾新清與濟(jì)寧市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局保障行政管理上訴案”［7］中，被上訴人濟(jì)寧市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局作出的“關(guān)于對艾新清同志申請補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的回復(fù)”第二條規(guī)定:“如果有勞動(dòng)部門的用工審批手續(xù)，根據(jù)魯勞社函［2006］121號規(guī)定可以補(bǔ)繳1988年至1996年的養(yǎng)老保險(xiǎn);如果沒有勞動(dòng)部門的用工審批手續(xù)則不能補(bǔ)繳”。對于被上訴人作出的“關(guān)于對艾新清同志申請補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的回復(fù)”第二條的具體行政行為是否合法，山東省濟(jì)寧市中級人民法院審理認(rèn)為，該回復(fù)的內(nèi)容是或然性的，具有不確定性，對于上訴人是否符合補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件未作出正面回復(fù)，未對上訴人的申請進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的明確回答，其未盡到應(yīng)盡的職責(zé)，答復(fù)內(nèi)容明顯不當(dāng)，故依法應(yīng)予撤銷，并在一定期限內(nèi)針對上訴人的申請作出明確的、實(shí)質(zhì)性的處理意見。本案中，被上訴人作出的答復(fù)雖不違法，但客觀結(jié)果卻嚴(yán)重違反行政合理性原則，使得上訴人的權(quán)益處于不確定的狀態(tài)，不符合比例原則的要求，更有違立法的目的和精神。所以，濟(jì)寧市中級人民法院根據(jù)《行政訴訟法》(2014)第七十條第六項(xiàng)和第八十九條第二項(xiàng)的規(guī)定，采取“撤銷+重作”的判決形式，對該案作出了判決。

比較“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)與“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)的審查對象和考慮因素可以發(fā)現(xiàn)，兩者既有相同之處，又存在明顯區(qū)別。相同之處在于:其一，兩者都是監(jiān)督行政裁量權(quán)行使的司法審查標(biāo)準(zhǔn);其二，兩者都是從結(jié)果角度出發(fā)進(jìn)行審查，不追問被訴行政機(jī)關(guān)的主觀動(dòng)機(jī);其三;無論是違反了社會(huì)公認(rèn)的公平、正義規(guī)則的“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)，還是嚴(yán)重違反行政合理性原則而不合適、不妥當(dāng)?shù)摹懊黠@不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)容都存在不確定性。區(qū)別在于:其一，在《行政訴訟法》(2014)的受案范圍內(nèi)，人民法院可以適用“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)審查包括行政處罰在內(nèi)的所有存在裁量空間的行政行為，而《行政訴訟法》(1989)規(guī)定的“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍僅限于行政處罰;其二，適用“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)審查的案件的判決方式，既包括變更判決(行政處罰明顯不當(dāng)?shù)?，還包括撤銷判決;而適用“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)審查的案件的判決方式只限于變更判決。

二、“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)與“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在張力

“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)是《行政訴訟法》(2014)新增的內(nèi)容，“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)則沿用了《行政訴訟法》(1989)第五十四條第二項(xiàng)第五目的規(guī)定?！盀E用職權(quán)”審查標(biāo)準(zhǔn)通常與自由裁量權(quán)的行使相聯(lián)系，出現(xiàn)在法律無具體、詳盡的規(guī)定和限制，或雖有規(guī)定但允許執(zhí)行者裁量選擇的場合［8］。按照學(xué)界通說，“濫用職權(quán)”的涵義即為濫用裁量權(quán)。但在實(shí)踐中，法官卻極少在濫用裁量權(quán)意義上使用“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)。一方面，“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)極易與作為日常用語的“濫用職權(quán)”“濫用權(quán)力”發(fā)生混同，使得其含義被寬泛地理解為“違法”，客觀上造成“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)成為其他司法審查標(biāo)準(zhǔn)的上位概念，用于統(tǒng)稱主要證據(jù)不足、適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越職權(quán)等具體的違法情形［9］。另一方面，法官適用“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)審查案件，被訴行政機(jī)關(guān)及其工作人員可能還面臨著刑法上“濫用職權(quán)罪”的刑事追責(zé)問題，這也是導(dǎo)致法官在司法實(shí)踐中極少適用這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)作出裁判的重要原因①甚至有學(xué)者直接指出，《行政訴訟法》(2014)之所以在濫用職權(quán)之外增加明顯不當(dāng)，主要是考慮到刑法上有所謂的“濫用職權(quán)罪”，增加明顯不當(dāng)?shù)那樾问窍Ｍ芙鉀Q行政判決濫用職權(quán)審查標(biāo)準(zhǔn)與刑法上“濫用職權(quán)罪”之間的矛盾。參見姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》(第六版)，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015年版，第518頁。。比如，在“伊爾庫公司訴無錫市工商局工商行政處罰案”中，原告訴稱被告濫用職權(quán)、越權(quán)辦案，違法扣留、查封原告的財(cái)產(chǎn)，違法處罰原告，侵犯了原告的合法權(quán)益。這里對于“濫用職權(quán)”的理解顯然不是從濫用裁量權(quán)角度出發(fā)的，將其表述為違反法定程序、超越職權(quán)似乎更加合理。被告在答辯中對于濫用職權(quán)的回應(yīng)也沒有從裁量權(quán)濫用的角度出發(fā)。又如，在“焦志剛訴和平公安分局治安管理處罰決定行政糾紛案”中，原告主張被告在相同事實(shí)的基礎(chǔ)上，在重新作出的行政處罰決定中將治安拘留由10日改成15日違反了《行政處罰法》關(guān)于“行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰”的規(guī)定，是濫用職權(quán)違法行政。這是典型的濫用裁量權(quán)的情形，一審法院肯定了原告的訴求，以被告所作的行政處罰決定違反了《行政處罰法》第三十二條第二款的規(guī)定為由撤銷了行政處罰決定書，但并未對被訴行政機(jī)關(guān)是否“濫用職權(quán)”作出審查。二審法院維持了這一判決，同時(shí)指出這個(gè)加重處罰不僅違反了《行政處罰法》第三十二條第二款的規(guī)定，還違背了行政復(fù)議法的立法本意?？偟膩砜?，二審法院未適用“濫用職權(quán)”審查標(biāo)準(zhǔn)，也回避了被訴行政機(jī)關(guān)是否存在主觀過錯(cuò)的判斷，但其指出被訴行政處罰行為違反了立法目的和精神，這正是“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)的重要內(nèi)涵。

“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)與“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)都是為了規(guī)制行政裁量權(quán)的行使，但兩者的規(guī)范角度不同。前者是從客觀結(jié)果角度提出的，后者則是從執(zhí)法者主觀角度提出的。理論上，由于“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)涉及對被訴行政機(jī)關(guān)主觀過錯(cuò)的判斷，法官在實(shí)踐中可能更傾向于選擇適用“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)。《行政訴訟法》(2014)新規(guī)定的“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍遠(yuǎn)大于《行政訴訟法》(1989)規(guī)定的“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍，能夠進(jìn)一步拓展對行政裁量權(quán)的審查。那么，“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)和“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)在司法實(shí)踐中究竟應(yīng)當(dāng)如何適用呢?

首先，必須明確“濫用職權(quán)”即為濫用裁量權(quán)。雖然主流學(xué)說堅(jiān)持這一觀點(diǎn)，但卻無法改變?nèi)藗冊谌粘Ｉ钪袑Α盀E用職權(quán)”平常意義的理解。只有通過司法解釋、指導(dǎo)案例以及行政慣例等各種途徑明確“濫用職權(quán)”即為濫用裁量權(quán)，才能夠斬?cái)唷盀E用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)與刑法上所謂“濫用職權(quán)罪”的關(guān)聯(lián)，理順“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)與其他司法審查標(biāo)準(zhǔn)之間的并列關(guān)系，發(fā)揮“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督行政裁量權(quán)的重要作用。

其次，對行政裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)作為“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)的重要補(bǔ)充可能更為妥當(dāng)。相較于“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)，“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)更具包容性和實(shí)用性。一方面，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可以涵蓋行政機(jī)關(guān)因認(rèn)知偏差、疏忽或失誤而作出的與立法目的和精神、基本法治原則、一般公平正義觀念或常理明顯相背的裁量決定;另一方面，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)還可以不受嚴(yán)格的證據(jù)規(guī)則之拘束①在一些法律發(fā)達(dá)國家，類似標(biāo)準(zhǔn)也具有廣泛的包容性，比如，在德國，行政機(jī)關(guān)“濫用裁量權(quán)”的形式十分豐富，包括違反比例原則、出于不正確目的、基于不相關(guān)的考慮、違反客觀性要求、違反平等對待原則。在法國，“權(quán)力濫用”標(biāo)準(zhǔn)同樣涉及對行政官員作出行為的動(dòng)機(jī)進(jìn)行考察。只是因?yàn)椴槊餍姓鈭D頗有難度，19世紀(jì)末期這一原則已經(jīng)衰退。參見沈巋:《行政訴訟確立“裁量明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)之議》，《法商研究》2004年第4期;王名揚(yáng):《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第691－695頁。。畢竟，要證明被訴行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)的主觀意圖難度頗大。比如，在“焦志剛訴和平公安分局治安管理處罰決定行政糾紛案”中，如果根據(jù)《行政訴訟法》(2014)的規(guī)定，二審法院可以運(yùn)用“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。

再次，“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)與包括“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的其他司法審查標(biāo)準(zhǔn)存在交叉適用的可能。換言之，“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)無論是與“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)，還是與主要證據(jù)不足、適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越職權(quán)等審查標(biāo)準(zhǔn)之間，都不是絕對互斥的。比如，在“昆明威恒利商貿(mào)有限責(zé)任公司與昆明市規(guī)劃局、第三人昆明市盤龍區(qū)人民政府東華街道辦事處行政處罰糾紛案”中，主要涉及《行政處罰法》第三十二條第一款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定前對當(dāng)事人的告知義務(wù)和《城市規(guī)劃法》第四十條關(guān)于違法建設(shè)達(dá)到“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃”程度的判斷，前者可以適用“違反法定程序”標(biāo)準(zhǔn)審查，后者屬于行政裁量問題，若是依據(jù)《行政訴訟法》(2014)，可以適用“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)或者“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)審查，當(dāng)然也不排除同時(shí)適用的可能。

最后，“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)可以作為對規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查的重要補(bǔ)充。根據(jù)《行政訴訟法》(2014)第五十三條及第六十四條②《行政訴訟法》(2014)第五十三條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章?！钡南嚓P(guān)規(guī)定，對規(guī)范性文件的附帶審查原則上應(yīng)當(dāng)是合法性審查。根據(jù)《若干解釋》第二十一條的規(guī)定，規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級人民政府或者上一級行政機(jī)關(guān)。簡言之，理論上人民法院對規(guī)范性文件附帶審查僅有違法判斷權(quán)，沒有進(jìn)行合理性審查的權(quán)限。但鑒于合理性與合法性界限的難以把握性，明顯不合理即被視為不合法，而一般不合理與明顯不合理更加難以把握。此時(shí)，可以借用“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)因素進(jìn)行審查，判斷被審查的規(guī)范性文件是否構(gòu)成明顯不合理，一方面可以降低司法審查過程中的不確定性，另一方面也能夠進(jìn)一步強(qiáng)化“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)在行政審判中的重要作用。

三、“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍和判決方式

根據(jù)《行政訴訟法》(2014)第七十條第六項(xiàng)和第七十七條的規(guī)定，將“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)與具體的判決方式相結(jié)合，可以得出這樣的結(jié)論:一方面，對于“明顯不當(dāng)”的行政處罰行為，人民法院既可以作出變更判決，也可以作出撤銷判決;另一方面，對于“明顯不當(dāng)”的行政許可行為(應(yīng)給公民甲許可卻給了公民乙)、行政裁決行為、行政確認(rèn)行為等法院不能判決變更的情形，可以適用撤銷判決。至此，人民法院適用“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)審查案件的范圍及判決方式已經(jīng)清晰可辨。

然而，當(dāng)我們將目光投向現(xiàn)實(shí)的行政判決時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)，過去法官適用《行政訴訟法》(1989)規(guī)定的“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)作出的變更判決絕對數(shù)量并不多③統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2000年至2005年，全國三級法院審結(jié)的一審案件中，變更判決的比例僅為0.47%;2006年以后，變更判決的數(shù)量更是少之又少，最高人民法院在統(tǒng)計(jì)中將其歸入“其他判決方式”，不再單列統(tǒng)計(jì)。本文所考察的25個(gè)公報(bào)案例適用變更判決的案例也僅有一個(gè)。。實(shí)踐中，法官對于變更判決往往保持著“敬而遠(yuǎn)之”的態(tài)度?！缎姓V訟法》(2014)實(shí)施之后，“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)成為撤銷判決的適用條件之一，而“明顯不當(dāng)”的參照標(biāo)準(zhǔn)及操作規(guī)則本身就不明確，加上撤銷判決中的“明顯不當(dāng)”與變更判決中的“明顯不當(dāng)”并無明確的區(qū)分，在這種情況下，對于本應(yīng)適用變更判決的案件，法官往往會(huì)變相地適用撤銷判決，使得原本就很少適用的變更判決的適用率繼續(xù)降低①有訪談數(shù)據(jù)表明，六成以上的法官表示絕對不會(huì)適用變更判決，以避免帶來不必要的麻煩;14%的法官表示符合條件時(shí)會(huì)考慮適用，其他的法官大都是否適用要聽從領(lǐng)導(dǎo)意見。參見張靜:《論行政訴訟變更判決》，《行政法學(xué)研究》2015年第2期。。行政訴訟變更判決雖長期被怠用，但不能否定其獨(dú)特價(jià)值。作為一種對具體行政行為的否定性評價(jià)，變更判決運(yùn)用司法變更權(quán)，直接在行政機(jī)關(guān)與相對人之間創(chuàng)設(shè)新的法律關(guān)系。相較于撤銷判決而言，變更判決的優(yōu)勢在于:(1)解決懸而未決的權(quán)利狀態(tài);(2)最大限度地為受損權(quán)益提供救濟(jì);(3)從實(shí)質(zhì)上解決糾紛［10］。為發(fā)揮變更判決應(yīng)有的功能和作用，可以從行政訴訟法的立法目的和精神出發(fā)，對撤銷判決的“明顯不當(dāng)”和變更判決的“明顯不當(dāng)”作出區(qū)分:

第一層次，從為公民、法人或其他組織的合法權(quán)益提供完整且無漏洞救濟(jì)的視角出發(fā)。實(shí)踐中，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為某個(gè)行政處罰行為明顯不當(dāng)，適用撤銷判決不能有效地化解糾紛、保障相對人的合法權(quán)益，就應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用變更判決。比如，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)“撤了重做、做了又訴、訴了又撤”的惡性循環(huán)，不僅浪費(fèi)大量司法資源，還導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)利處于不確定的狀態(tài)。

第二層次，從監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的視角出發(fā)。行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守法定程序，考慮相關(guān)因素，不考慮不相關(guān)的因素，明確具體的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，貫徹比例原則和信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。人民法院經(jīng)審查認(rèn)為該行政處罰行為明顯不當(dāng)，而被訴行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中表現(xiàn)出各種不配合的情形，比如不出庭(這種情況隨著被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制度的確立，應(yīng)該會(huì)有所緩解)、不答辯、不提交相關(guān)證據(jù)等，適用“撤銷+重作”的方式存在可以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)，對于被訴行政機(jī)關(guān)重新作出合法、適當(dāng)?shù)男姓幜P決定不具期待可能性的情形，也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用變更判決。

第三層次，應(yīng)當(dāng)貫徹訴訟經(jīng)濟(jì)的原則。公正是司法的靈魂和生命，但在劇場化的審判活動(dòng)中，成本和效率也是不容忽視的。國家應(yīng)當(dāng)以有限的司法資源為更多的公民、法人或其他組織提供公平和正義。人民法院經(jīng)審查認(rèn)為行政處罰顯失公正，如果適用撤銷訴訟出現(xiàn)循環(huán)訴訟、重復(fù)訴訟的概率較高時(shí)，就應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用變更判決。

需要指出的是，這三個(gè)層次的區(qū)分視角，都需要法官統(tǒng)籌整個(gè)案件的過程，利用專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)積累對案件的未來發(fā)展作出一定的預(yù)測，可能會(huì)讓從客觀結(jié)果視角出發(fā)的“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)雜糅一些主觀性色彩。

四、結(jié)論

對《最高人民法院公報(bào)》中25個(gè)行政處罰案例的梳理和分析，在一定程度上描繪了《行政訴訟法》(1989)第五十四條第四項(xiàng)“顯失公正”審查標(biāo)準(zhǔn)的適用情況以及變更判決的運(yùn)行現(xiàn)狀?！缎姓V訟法》(2014)規(guī)定的“明顯不當(dāng)”審查標(biāo)準(zhǔn)不僅能適用于變更判決，同時(shí)還是撤銷判決的適用情形之一。這雖然在客觀上拓寬了對行政裁量進(jìn)行司法審查的范圍，但也給變更判決的適用前景蒙上了一層迷霧。為打破變更判決即將面臨的桎梏和挑戰(zhàn)，可以考慮從公民、法人或其他組織的合法權(quán)益提供完整且無漏洞救濟(jì)的視角、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的視角以及訴訟經(jīng)濟(jì)原則來對撤銷判決的“明顯不當(dāng)”和變更判決的“明顯不當(dāng)”作出區(qū)分。不過，這三個(gè)層次的區(qū)分視角對法官的專業(yè)素養(yǎng)和知識(shí)積累要求較高，本身主觀性也比較強(qiáng)，其實(shí)用性和可操作性究竟如何，亦需進(jìn)一步檢討。

［1］羅豪才．行政審判問題研究［M］．北京:北京大學(xué)出版社，1990．64－65．

［2］［6］沈巋．行政訴訟確立“裁量明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)之議．法商研究［J］．2004，(4)．

［3］李哲范．“顯示公正”之定位［J］．當(dāng)代法學(xué)，2010，(4)．

［4］羅豪才．中國司法審查制度［M］．北京:北京大學(xué)出版社，1993．426．

［5］［8］姜明安．行政法與行政訴訟法(第六版)［M］．北京:北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2015．518．

［7］張鵬．明顯不當(dāng)?shù)男姓袨閼?yīng)予撤銷［J］．山東審判，2015，(3)．

［9］施立棟．被濫用的“濫用職權(quán)”——行政判決中濫用職權(quán)審查標(biāo)準(zhǔn)的語義擴(kuò)張及其成因．政治與法律［J］．2015，(1)．

［10］張靜．論行政訴訟變更判決．行政法學(xué)研究［J］．2015，(2)．

責(zé)任編輯:邵東華

A Study on the“Obviously Inappropriate”Standard of Administrative Litigation Judgment

Huang Xuejiao
(Zhengzhou Institute of Aeronautical Industry Management，Zhengzhou Henan 450015)

Formally，the supreme people’s court gazette published administrative punishment cases，rarely use“biased”standard of the people’s court for judicial review of administrative discretion．In practice，“abuse”standard did not become an important means of supervision and administrative discretion to exercise．To effectively control the exercise of administrative discretion，“Administrative Procedural Law”(2014)adds new“clearly inappropriate”review．Compared with“abuse of power”which is a standard more inclusive and practicability，the people’s court may apply the“clearly inappropriate”standard of review，including administrative punishment，administrative behavior of all existing discretion space．The new law and its judicial interpretation have not given any explanation to the standard distinction method and path of the“clear”in the revocation trial and the“clearly inappropriate”in the alteration trial．In order to overcome these defects，the corresponding form of judgment could be employed from the following three angles:the provision of the complete relief for the citizens，the legal person and the other organizations，the supervision of administrative organs，and the principle of the litigation economy．

administrative litigation judgement;clearly inappropriate;abuse of power;alteration of judgment

D925．3

A

2095－3275(2017)02－0036－07

2016－10－07

本文是作者參與的國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“我國行政訴訟立案登記制良性運(yùn)行研究”的階段性研究成果(項(xiàng)目編號:16BFX048)。

黃雪嬌，女，鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾姓ㄅc行政訴訟法。