我國地方政府隱性債務(wù)審計問題探析

王凡

摘要：社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人民日益增長的物質(zhì)文化需求，以及某些地方政府“投資饑渴癥”促使地方政府不惜舉債發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府債務(wù)不斷擴(kuò)大。文章就地方政府隱性債務(wù)審計的現(xiàn)狀、推行的困難以及改善途徑做簡單分析，結(jié)合財務(wù)審計、績效審計以改進(jìn)審計方法，結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計以完善問責(zé)制度，全面審計、突出重點，摸清地方政府債務(wù)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù) 隱性債務(wù) 審計 風(fēng)險機(jī)制 財政預(yù)算

近年來，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及城區(qū)改造的迅猛需求，地方政府不惜舉債發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，各方面尋求融資渠道，使得政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。該舉措確實緩解了地方建設(shè)的資金短缺壓力，然而，由于債務(wù)管理缺乏規(guī)范性，違法違規(guī)問題凸顯，使得這種“隱性債務(wù)”給財政安全帶來了一定的風(fēng)險。

一、地方政府隱性債務(wù)審計問題的提出

我國法律法規(guī)明文規(guī)定，地方政府不允許以任何形式舉借債務(wù)。如《中華人民共和國預(yù)算法》第二十八條規(guī)定，“除法律和國務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”《國務(wù)院關(guān)于堅決制止亂集資和加強(qiáng)債券發(fā)行管理的通知》（國發(fā)[1993]24號）和《國務(wù)院關(guān)于清理有償集資活動堅決制止亂集資問題的通知》（國發(fā)[1993]62號）規(guī)定，“除國務(wù)院規(guī)定之外，地方政府不得向社會公開集資，以及任何形式的有償集資利率不得超過同期國庫券利率?！钡行┑胤秸I(lǐng)導(dǎo)往往會為了政績，采用其他方式方法進(jìn)行舉債，以規(guī)避相關(guān)法律法規(guī)。這類債務(wù)表面來看并不是地方政府的公開行為，但實際上這些企業(yè)債和融資項目的最終償還責(zé)任還是落到了地方政府頭上，這就是所謂的“隱性債務(wù)”。

我國地方政府隱性債務(wù)的特點是：總體規(guī)模較大、增速較快、隱蔽性強(qiáng)、透明度低，債務(wù)水平已超警戒線，但債務(wù)的風(fēng)險預(yù)警和控制機(jī)制空缺；債務(wù)成因復(fù)雜，主體多樣化且具有一定的獨(dú)立自主權(quán)，難以監(jiān)管和控制，部分債務(wù)顯性化風(fēng)險較大；債務(wù)償還存在償債能力低、逾期率高等情況，政府性債務(wù)還款壓力已顯現(xiàn)；債務(wù)償還對土地出讓金依存度大，土地被地方政府性債務(wù)抵押擔(dān)保等。

地方政府償債壓力較大，存在一定的債務(wù)風(fēng)險。近年來，審計部門開始把地方政府債務(wù)納入審計視野。自2011年3月1日起，審計署18個特派辦和37家地方審計機(jī)關(guān)，開始在36個省、市、區(qū)、縣對政府性債務(wù)實行全面審查?；庹畟鶆?wù)風(fēng)險問題，已經(jīng)被政府提上了議事日程。

二、開展地方政府隱性債務(wù)審計的制約因素

（一）“隱性債務(wù)”風(fēng)險意識不強(qiáng)

我國地方政府一直以來都缺乏債務(wù)風(fēng)險意識。目前，地方政府債務(wù)主要存在以下風(fēng)險：債務(wù)總量大，且很多債務(wù)出現(xiàn)了逾期未還情況；債務(wù)結(jié)構(gòu)、使用效率和債務(wù)管理均存在問題；債務(wù)的利率與匯率不合理或存在波動；可能會存在向上級政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)的情況；政府債務(wù)可能會對宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生影響。其中由政府出面擔(dān)保形成的隱性債務(wù)風(fēng)險更令人擔(dān)憂：地方政府通過融資平臺借貸的資金數(shù)額過大，風(fēng)險堆積過高，一旦崩潰，后果不堪設(shè)想；如果地方政府財政不足以支持到期還本付息，其債務(wù)要由國家財政和銀行支付，既影響政府公信力，又影響國家財政安全；地方融資平臺操作過程不夠透明，治理結(jié)構(gòu)不夠健全，可能發(fā)生財務(wù)舞弊、違規(guī)挪用等現(xiàn)象；由地方政府作擔(dān)保的部分項目效率不高、效益不明顯，償債責(zé)任主體不明確，增加還債壓力，可能影響到正常工作。

（二）缺乏相關(guān)法律法規(guī)，執(zhí)法力度不夠

隨著地方經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方政府債務(wù)規(guī)模逐年擴(kuò)大，償債風(fēng)險隨之不斷增加。雖然政府已明令禁止地方政府舉借債務(wù)，但由于地方政府有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，沒有對私自發(fā)債、集資等違法違規(guī)行為進(jìn)行公開、嚴(yán)懲，地方政府隱形債務(wù)審計的法律執(zhí)行效力也就無從談起。

（三）財政預(yù)算、投融資及債務(wù)管理等體制不健全

財政預(yù)算體制的不完善，導(dǎo)致在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展占重要地位的例如縣域經(jīng)濟(jì)等得不到中央政府的相應(yīng)財力支持，地方政府想要完成上級下達(dá)的“以數(shù)字論英雄”的經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)，或者為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，不得不采取舉債方式進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，甚至不惜融資舉債用于形象工程。監(jiān)督管理的缺位，導(dǎo)致了政府債務(wù)增加，部分地方審計部門的隱性債務(wù)審計形同虛設(shè)。

地方政府財力緊缺，卻缺乏正規(guī)的融資渠道，只好通過各種方法進(jìn)行變相舉債，使得隱性債務(wù)審計標(biāo)準(zhǔn)無據(jù)可依。另外，我國政府機(jī)構(gòu)中沒有設(shè)立獨(dú)立的債務(wù)管理部門，政府債務(wù)管理分權(quán)于財政、審計、監(jiān)察各個部門，缺乏統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)，各管理權(quán)限交叉混亂，限制了隱性債務(wù)審計的職能和范圍。

（四）現(xiàn)行審計體制難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需求

目前，即便審計業(yè)務(wù)有獨(dú)立性規(guī)定，我國政府審計依舊受制于同級政府，難以擺脫地方政府的干預(yù)，無法落實審計的權(quán)力，審計處罰難以得到有效執(zhí)行?！秾徲嫹ā返?0條、第43條、第44條、第45條均對審計機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍作出了明確規(guī)定：審計機(jī)關(guān)有權(quán)對違法經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行制止，有權(quán)對違反國家相關(guān)法律法規(guī)的財政收支行為進(jìn)行處罰?！笆蟆眻蟾嬖俅螐?qiáng)調(diào)了審計部門的監(jiān)督作用，報告指出：“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益……發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察、審計等職能部門的作用。”同時，政府在對公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計評價過程中，其公正性和客觀性受到一定懷疑，第一，從機(jī)構(gòu)層面看，政府審計機(jī)構(gòu)的規(guī)格、層次不高；第二，從從業(yè)人員層面看，政府審計人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)和政治素質(zhì)不高；第三，從權(quán)威性層面看，政府審計工作的權(quán)威性顯然不夠。

三、推動我國地方政府隱性債務(wù)審計的途徑

（一）全面審計，突出重點

為加強(qiáng)地方政府債務(wù)審計，首先，需要明確審計的總目標(biāo)，分年度對全國省市縣地方政府的債務(wù)情況進(jìn)行全面盤查，了解其債務(wù)類型、債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、債務(wù)增減變化情況。其次，主要關(guān)注地方政府債務(wù)審計的重點內(nèi)容，包括“五個注重”：即注重完整性審計，通過審計進(jìn)一步了解地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)、債務(wù)規(guī)模，不僅要關(guān)注其財政部門賬簿報表的賬面內(nèi)容，還要關(guān)注相關(guān)政府部門往來可能形成債務(wù)的非賬表內(nèi)容以及外債；注重相關(guān)性審計，分清地方政府償債責(zé)任的債務(wù)類型；注重安全性審計，關(guān)注地方政府超財力舉債、償債能力低、債務(wù)逾期率高的問題；注重合規(guī)性審計，重點審查地方政府違規(guī)舉借外債和對外提供擔(dān)保、反擔(dān)保；注重有效性審計，關(guān)注地方政府公共財政、資金預(yù)算、行政管理、投資融資、債務(wù)管理等方面機(jī)制。

（二）推行隱性債務(wù)審計與財務(wù)審計、績效審計“三結(jié)合”模式

隱性債務(wù)審計與財務(wù)審計、績效審計相結(jié)合，搭建并完善聯(lián)網(wǎng)的審計平臺，建立電子檔案庫，實現(xiàn)動態(tài)、遠(yuǎn)程審計，審計資料、統(tǒng)計數(shù)據(jù)應(yīng)互補(bǔ)互用、不重不漏、客觀準(zhǔn)確，審計結(jié)論互通無誤。高度重視審計資料前期分析，根據(jù)審計計劃對被審單位所有債務(wù)資料進(jìn)行分析，有選擇性地提出應(yīng)重點關(guān)注的債務(wù)及相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)，根據(jù)工作方案及審前調(diào)查情況（主要是風(fēng)險等級）確定重點，還應(yīng)結(jié)合融資流程和各部門職責(zé)履行情況進(jìn)行分析，不僅是隱性債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)，還要包括制度等。

（三）結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，健全問責(zé)制度

關(guān)于地方政府債務(wù)的處理，最困難的就是問責(zé)問題，如果能夠很好地結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，則可以事半功倍。首先，結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計有利于地方政府隱性債務(wù)審計實現(xiàn)事前、事中、事后全方位審計監(jiān)督，能及時掌握各時期地方政府資金“借、用、還”情況。其次，將政府債務(wù)審計的參數(shù)指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價指標(biāo)體系進(jìn)行科學(xué)組合，以找出政府債務(wù)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，建立科學(xué)有效的政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警、控制機(jī)制和償債準(zhǔn)備金制度。最后，促進(jìn)國家有關(guān)部門加大體制改革力度，加強(qiáng)對融資平臺的管理，增強(qiáng)銀行信貸投放的約束力。盡快完善《預(yù)算法》《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，建立全國統(tǒng)一的債務(wù)管理體系，明確融資平臺公司的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、評價標(biāo)準(zhǔn)、貸款標(biāo)準(zhǔn)等。最重要的是，對融資平臺公司進(jìn)行有效監(jiān)管，持續(xù)監(jiān)控已發(fā)放貸款，加強(qiáng)貸后管理，加大貸款風(fēng)險管控。

（四）打造復(fù)合型審計人才

可能發(fā)生的重大違法違規(guī)問題往往隱蔽于權(quán)力集中、欠缺外部監(jiān)督的環(huán)節(jié)，僅憑債務(wù)資料進(jìn)行賬面分析是很難發(fā)現(xiàn)的，必須加強(qiáng)對被審部門、機(jī)構(gòu)的職權(quán)內(nèi)容、業(yè)務(wù)流程等的相關(guān)研究，并結(jié)合研究思路培養(yǎng)一批既熟悉部門業(yè)務(wù)、具備完善知識結(jié)構(gòu)，又具備相當(dāng)審計能力、專業(yè)技能的復(fù)合型人才，以獲取對某部門及金融領(lǐng)域的審計發(fā)言權(quán)，更有針對性地發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能。X

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