我國土地整治規(guī)劃的發(fā)展歷程、趨勢與反思

湯懷志++梁夢茵++范金梅++關(guān)小克

摘要：土地整治規(guī)劃是土地整治活動的基本依據(jù)和行動指南。通過全面梳理我國土地整治規(guī)劃發(fā)展基本脈絡(luò)和發(fā)展趨勢，發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前土地整治規(guī)劃編制實施中存在重戰(zhàn)略輕實施、重建設(shè)輕利用、重政策輕技術(shù)、重整體輕差異的問題。因此，應(yīng)實施高標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)良田建設(shè)計劃和建設(shè)用地整治提升計劃，加強(qiáng)土地整治重大工程和土地整治示范點建設(shè)，實施差異化的土地整治辦法，以及實施工程技術(shù)創(chuàng)新和政策機(jī)制創(chuàng)新雙輪驅(qū)動模式。

土地整治是綜合運(yùn)用工程、技術(shù)、政策等多種手段，重新調(diào)整土地資源配置，以適應(yīng)當(dāng)前和未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的一項活動，是解決土地利用失當(dāng)、利用過度和利用不足問題的重要工具[1- 2]。由于土地整治活動涉及面廣、系統(tǒng)性強(qiáng)，因此需要以土地整治規(guī)劃為基本依據(jù)和行動指南，合理有序地進(jìn)行土地整治。

目前，我國已編制實施了兩輪土地整治規(guī)劃，形成了從上至下、國家—省—市—縣四級規(guī)劃體系，頒布了土地整治規(guī)劃編制規(guī)程等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，形成了政府組織、專家領(lǐng)銜、公眾參與、上下銜接的規(guī)劃編制方法，積累了大量規(guī)劃編制和實施的經(jīng)驗。[3]近20年來，土地整治規(guī)劃的內(nèi)容不斷充實完善，可操作性和編制水平不斷提高，為有效指導(dǎo)土地整治活動提供了依據(jù)。目前，全國各地、各部門依據(jù)規(guī)劃，積極推進(jìn)土地整治，在促進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地，推動新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以及改善農(nóng)村人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境等方面取得了顯著成效。[4]然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，土地整治的內(nèi)涵、范圍等也不斷快速拓展和深化，土地整治規(guī)劃的編制任務(wù)、目標(biāo)定位、實施手段等也都發(fā)生了劇烈變化，不少學(xué)者從戰(zhàn)略發(fā)展的宏觀角度，探討了國家需求與土地整治規(guī)劃之間的關(guān)系。同時，由于我國自然條件差異大，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段不盡相同，地方政府、當(dāng)?shù)厝罕妼ν恋卣蔚男枨髲?fù)雜多樣，如果不考慮實際情況，采取不合理的方式盲目推進(jìn)土地整治，就有可能給區(qū)域發(fā)展和人民生活造成不小的負(fù)擔(dān)，因此必須結(jié)合區(qū)域特點、土地整治重點，按照土地整治類型和發(fā)展階段等開展差異化研究。圍繞上述兩大方面的問題，眾多學(xué)者在土地整治規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)制定[3，5-11]、規(guī)劃體系和尺度差異[12-17]、土地整治潛力和規(guī)劃分區(qū)技術(shù)[15，17-18]、不同類型的土地整治規(guī)劃設(shè)計方法[19-23]、規(guī)劃實施成效[24-27]等方面開展了廣泛研究，普遍認(rèn)為我國土地整治工作發(fā)展迅速、內(nèi)涵和范圍變化大、區(qū)域差異特征明顯。因此，厘清土地整治規(guī)劃發(fā)展脈絡(luò)，梳理不同條件下土地整治的目標(biāo)和特征，總結(jié)其一般規(guī)律和發(fā)展趨勢，對于促進(jìn)我國土地整治工作健康發(fā)展和地方土地整治規(guī)劃編制的實施具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國土地整治規(guī)劃發(fā)展歷程回顧

1.土地整治規(guī)劃的淵源

“土地整治”首次出現(xiàn)在我國的國家規(guī)劃中，可追溯到1993年發(fā)布的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1987—2000年）》。[28]土地整治作為該規(guī)劃的重要內(nèi)容，其主要任務(wù)是落實耕地總量動態(tài)平衡，即通過土地整理與開發(fā)復(fù)墾，增加可耕地數(shù)量，及時彌補(bǔ)耕地?fù)p失；或通過土地整理與開發(fā)復(fù)墾，提供其他農(nóng)用地和建設(shè)用地，減少耕地占用。

2.土地整治規(guī)劃的出臺

1994年，《誰來養(yǎng)活中國人？》一文引發(fā)全國上下對耕地保護(hù)問題的熱烈討論，土地整治作為耕地保護(hù)最主要的手段，其作用逐步顯現(xiàn)并逐漸為人們所認(rèn)知。1997年，中共中央11號文明確提出“積極推進(jìn)土地整理，搞好土地建設(shè)”，成為土地整治工作的轉(zhuǎn)折點。1999年，國土資源部《關(guān)于切實做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》提出要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃編制好土地開發(fā)整理專項規(guī)劃，并發(fā)布了規(guī)劃編制規(guī)程，以及一系列規(guī)劃編制實施的相關(guān)文件。經(jīng)過3年的謀劃研究，2003年我國首個《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001—2010年）》正式印發(fā)實施，確立了土地整治規(guī)劃在土地整治工作中的龍頭地位。

3.土地整治規(guī)劃的發(fā)展

進(jìn)入21世紀(jì)，我國耕地后備資源在持續(xù)、大規(guī)模的土地開發(fā)中，數(shù)量快速減少，而現(xiàn)有耕地基礎(chǔ)設(shè)施條件很差，且利用率低下。隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程的不斷推進(jìn)，城市建設(shè)用地快速擴(kuò)張，村莊等用地卻沒有隨之減少，形成土地粗放、低效利用的“雙擴(kuò)張”局面。2012年，“十二五”全國土地整治規(guī)劃即第二輪規(guī)劃對土地整治工作進(jìn)行了重新定位，提出建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，并將建設(shè)用地整治納入整治范圍，明確了五大整治類型（見表1）。隨著“十二五”土地規(guī)劃實施期結(jié)束，我國正在編制“十三五”全國土地整治規(guī)劃，總領(lǐng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、建設(shè)用地整治、土地復(fù)墾等主要工作，并將突出土地生態(tài)整治、傳統(tǒng)文化村落保護(hù)性整治農(nóng)用地整理（含高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)）在以農(nóng)用地（主要是耕地）為主的區(qū)域，通過實施土地平整、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持工程，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境等活動《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》（GBT30600-2014）黑龍江三江平原東部土地開發(fā)整理重大工程（糧食主產(chǎn)區(qū)）、湖南環(huán)洞庭湖區(qū)基本農(nóng)田建設(shè)重大工程

未利用地開發(fā)對宜耕后備土地資源采取整治措施，增加耕地面積，改善生態(tài)環(huán)境為主要目的的活動《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》新疆伊犁河谷土地開發(fā)整理重大工程、寧夏等地低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)

農(nóng)村建設(shè)用地整理對農(nóng)村地區(qū)散亂、廢棄、閑置和低效利用的建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整改造，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提高農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件等活動《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)〔2008〕138號）、《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)〔2010〕47號）、《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》（國土資規(guī)〔2016〕2號）山東“多村一社區(qū)”建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)、成都增減掛鉤

城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理對低效利用的城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地進(jìn)行改造，完善配套設(shè)施，加強(qiáng)節(jié)地建設(shè)，拓展發(fā)展空間，提升土地價值，改善人居環(huán)境，提高節(jié)約集約用地水平等活動《關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》（國土資發(fā)〔2012〕47號）、《國土資源部關(guān)于印發(fā)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)指導(dǎo)意見的通知》（國土資發(fā)〔2013〕3號）廣東三舊改造、深圳城市更新

土地復(fù)墾對生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)等活動《土地復(fù)墾條例》、《國土資源部關(guān)于開展工礦廢棄地復(fù)墾利用試點工作的通知》（國土資發(fā)〔2012〕45號）山西平朔煤礦復(fù)墾、徐州采煤塌陷地復(fù)墾

土地生態(tài)整治*對水土流失、土地沙化、土地鹽堿化、土壤污染和土地生態(tài)衰退嚴(yán)重的土地采取措施，提高退化土地生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力，在土地整治活動中采取措施改善生態(tài)環(huán)境，美化景觀等活動《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》上海市青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)生態(tài)景觀型工程、湖南省長沙市生物多樣性保護(hù)生態(tài)型土地整治示范工程

*土地生態(tài)整治是生態(tài)理念下的土地整治，貫穿于各個類型的土地整治中，不屬于單獨(dú)的土地整治類型。

等內(nèi)容。

4.土地整治規(guī)劃的實施成效

2003年以來，土地整治在我國耕地保護(hù)、節(jié)約集約用地、改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用，特別是國務(wù)院批準(zhǔn)實施《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》后，極大提高了規(guī)劃執(zhí)行效力。“十二五”期間，通過土地綜合整治，全國增加耕地面積2700多萬畝，超過同期建設(shè)占用和自然災(zāi)害損毀耕地面積，保證了全國耕地數(shù)量基本穩(wěn)定；建成了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田403億畝，并加大了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，明顯改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，有效提高了耕地質(zhì)量。經(jīng)整治和建設(shè)后的耕地畝產(chǎn)平均提高10%～20%，土地整治有效夯實了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)，為我國糧食產(chǎn)量“十二連增”奠定了堅實的基礎(chǔ)。同時，開展建設(shè)用地整理，盤活利用農(nóng)村閑置、散亂、粗放建設(shè)用地233.7萬畝，復(fù)墾工礦廢棄地9366萬畝，改造開發(fā)城鎮(zhèn)低效用地150萬畝[19]，提高了節(jié)約集約用地水平，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)布局，促進(jìn)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

二、土地整治規(guī)劃發(fā)展趨勢展望

1.發(fā)展特點

一是目標(biāo)更多元，內(nèi)容更豐富。從首輪規(guī)劃到“十三五”規(guī)劃，土地整治規(guī)劃內(nèi)容更加豐富多元、重點突出。在規(guī)劃內(nèi)容上，從關(guān)注補(bǔ)充耕地數(shù)量，到加強(qiáng)耕地數(shù)量保護(hù)和質(zhì)量建設(shè)，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，以及建設(shè)形成集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；在規(guī)劃任務(wù)上，從農(nóng)用地整理和未利用地開發(fā)，擴(kuò)展到農(nóng)用地整理、農(nóng)村建設(shè)用地整理、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理，以及土地復(fù)墾和土地生態(tài)整治等各類土地整治活動；在規(guī)劃理念上，堅持綠色發(fā)展，強(qiáng)調(diào)土地整治與生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)相統(tǒng)一。

二是突出區(qū)域特色，強(qiáng)調(diào)因地制宜。土地整治規(guī)劃在總結(jié)和綜合各地方土地整治工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，空間布局更強(qiáng)調(diào)分區(qū)域和差別化的土地整治，立足地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，統(tǒng)籌安排、突出重點、循序漸進(jìn)推進(jìn)各項土地整治活動。針對不同區(qū)域特點和土地整治需求，劃分土地整治分區(qū)，在闡明各區(qū)自然條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和土地資源優(yōu)劣勢的基礎(chǔ)上，確定區(qū)域土地整治的現(xiàn)狀、特點、需求與問題，揭示各區(qū)土地整治的發(fā)展方向和重點內(nèi)容，實行更有針對性的管理。

三是抓手更有效，政策更有利。隨著兩輪土地整治規(guī)劃的實施，土地整治示范建設(shè)和重大工程成為規(guī)范、引領(lǐng)全國土地整治工作的重要抓手。近年來，國家先后安排了116個基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)、10個農(nóng)村土地整治示范省、500個高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣建設(shè)和一批土地整治重大工程，取得了良好的成效，成為發(fā)揮土地整治規(guī)模效應(yīng)、規(guī)范引領(lǐng)土地整治發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)全國土地整治工作的有效抓手，成為傳播土地整治先進(jìn)理念和經(jīng)驗的重要載體。所以，應(yīng)繼續(xù)堅定不移地推進(jìn)重大工程實施和示范建設(shè)，以推進(jìn)土地綜合整治為目標(biāo)，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)等政策手段進(jìn)行統(tǒng)籌整合，發(fā)揮政策組合的整體效應(yīng)，整體推進(jìn)山水林田湖綜合整治。

2.“十三五”時期土地整治的總體思路

“十三五”時期，土地整治應(yīng)全面貫徹落實中共十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，緊緊圍繞全面建成小康社會的目標(biāo)要求，遵循五大發(fā)展新理念，堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，實施藏糧于地和節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，以提升糧食產(chǎn)能為目標(biāo)，大力推進(jìn)農(nóng)用地整理和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)；應(yīng)以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)散亂、閑置、低效建設(shè)用地整理，推動美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展；應(yīng)以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為要求，大力推進(jìn)貧困地區(qū)土地綜合整治，加大政策、項目、資金支持，助力脫貧攻堅；應(yīng)以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提，大力推進(jìn)廢棄、退化、污染、損毀土地的治理、改良和修復(fù)，促進(jìn)土地資源永續(xù)利用。總體思路如圖1所示。

其一，實施藏糧于地戰(zhàn)略，大力推進(jìn)農(nóng)用地整理。耕地是保障國家糧食安全的資源基礎(chǔ)，加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是當(dāng)前確保國家糧食安全、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的全局性和戰(zhàn)略性重大問題。近年來，按照耕地保護(hù)要實現(xiàn)數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)“三位一體”的戰(zhàn)略部署，土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)已經(jīng)成為保護(hù)耕地的重要抓手和基礎(chǔ)手段?！笆濉睍r期，仍應(yīng)堅守耕地紅線，全面劃定永久基本農(nóng)田，大規(guī)模開展農(nóng)用地整理，加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，確保建成4億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，力爭建成6億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，經(jīng)整治的基本農(nóng)田質(zhì)量應(yīng)平均提高1個等級，糧食畝產(chǎn)增加100公斤以上，積極實施土地整治重大工程，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)重點應(yīng)向糧食生產(chǎn)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)傾斜。應(yīng)加強(qiáng)耕地數(shù)量、質(zhì)量保護(hù)，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展基礎(chǔ)，落實藏糧于地戰(zhàn)略。應(yīng)通過農(nóng)用地整理，低效、損毀和廢棄建設(shè)用地整理，以及還耕和耕地后備資源開發(fā)等手段，補(bǔ)充不少于 2000 萬畝耕地。同時，應(yīng)大力推進(jìn)中低等級耕地的改造，對新增耕地采取耕作層剝離等，全面提高補(bǔ)充耕地的質(zhì)量。

其二，圍繞美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，規(guī)范開展農(nóng)村建設(shè)用地整理。我國的農(nóng)村建設(shè)用地基數(shù)大，農(nóng)村人口人均居民點用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過現(xiàn)行人均150平方米的高限，廢棄、閑置和低效利用居民點用地問題突出，“散”“亂”“空”現(xiàn)象普遍存在，因此應(yīng)開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，提高建設(shè)用地利用效率，進(jìn)一步提升土地資源對經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的支撐能力?！笆濉睍r期，應(yīng)按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求，規(guī)范開展農(nóng)村建設(shè)用地整理與城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，改善農(nóng)村人居環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。應(yīng)根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，以農(nóng)村建設(shè)用地整理與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為重要手段，整理農(nóng)村建設(shè)用地600萬畝，推進(jìn)農(nóng)村閑置低效土地整理，同時加強(qiáng)鄉(xiāng)村特色景觀保護(hù)。

圖1 “十三五”時期土地整治總體思路

其三，落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，有序推進(jìn)城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化是國家和區(qū)域發(fā)展的根本動力與必然要求，隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)粗放利用土地資源的方式不可持續(xù)，為適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新特點，亟需加大盤活存量建設(shè)用地，節(jié)約集約用地，從區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)安全等多角度重新塑造結(jié)構(gòu)更合理、效率更高、生態(tài)自我恢復(fù)能力更強(qiáng)的空間格局，讓土地整治成為優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)布局的重要手段?！笆濉睍r期，應(yīng)堅持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和舊工廠改造，優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。應(yīng)通過城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和舊工礦改造利用等途徑，改造開發(fā)城鎮(zhèn)低效用地600萬畝，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值的建設(shè)用地規(guī)模降低20%，優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)布局。

其四，貫徹環(huán)境保護(hù)國策，積極推進(jìn)土地復(fù)墾和土地生態(tài)整治。我國生態(tài)文明建設(shè)水平總體上仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，自然生態(tài)系統(tǒng)脆弱，土地退化和污染嚴(yán)重，資源環(huán)境承載能力面臨巨大壓力。因此，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，應(yīng)加強(qiáng)土地生態(tài)保護(hù)和修復(fù)?！笆濉睍r期，應(yīng)堅持綠色發(fā)展理念，加大損毀土地復(fù)墾力度，努力做到“快還舊賬、不欠新賬”，歷史遺留損毀土地復(fù)墾率達(dá)到45%以上，生產(chǎn)建設(shè)活動新?lián)p毀土地全面復(fù)墾，自然災(zāi)害損毀土地及時復(fù)墾，保障土地可持續(xù)利用；應(yīng)加強(qiáng)土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)，實施山水林田湖綜合整治，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，推進(jìn)綠色發(fā)展方式，促進(jìn)人與自然和諧共生。

三、地方土地整治規(guī)劃實施中存在的問題與對策建議

1.地方土地整治規(guī)劃實施中存在的主要問題

一是重戰(zhàn)略設(shè)計，輕戰(zhàn)術(shù)實施。經(jīng)過兩輪土地整治規(guī)劃編制的實施和試點探索，土地整治的目標(biāo)定位逐步明確，未來較長一段時期內(nèi)我國土地整治的戰(zhàn)略目標(biāo)是基本穩(wěn)定的，即耕地保護(hù)、節(jié)約集約用地和生態(tài)建設(shè)。圍繞上述三大目標(biāo)，各級地方政府土地整治規(guī)劃雖設(shè)計了具體任務(wù)和實施手段，但從主要抓手的設(shè)計及其實施情況來看，與預(yù)期效果相比依然存在一定差距，如土地生態(tài)整治雖然在規(guī)劃中早有謀劃，但至今仍未在全國層面形成定量化的整治目標(biāo)、具體工程和實施范圍，更缺乏區(qū)域性示范建設(shè)，甚至缺乏相關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)?？偟膩砜?，規(guī)劃在針對具體任務(wù)尤其是土地生態(tài)整治、建設(shè)用地整理時，缺乏系統(tǒng)性的抓手設(shè)計，而規(guī)劃中布署開展的一些示范建設(shè)、土地整治工程等，也由于管理機(jī)制、實施機(jī)制不到位等進(jìn)展緩慢，從而影響了規(guī)劃實施的效果。

二是重基礎(chǔ)建設(shè)，輕建后利用。根據(jù)規(guī)劃，“十二五”時期全國已經(jīng)建成4億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，“十三五”時期將再建設(shè)4億～6億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。為完成上級下達(dá)的目標(biāo)，各地在規(guī)劃編制過程中，往往過度注重規(guī)劃項目的建設(shè)規(guī)模、補(bǔ)充耕地數(shù)量等硬要求，想方設(shè)法達(dá)到指標(biāo)要求，忽視地方的土地資源特點和對未來土地利用方向的引導(dǎo)；在項目實施過程中，往往遵照建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)開展設(shè)計施工，以項目合格驗收為最終目標(biāo)，缺乏項目的后期維護(hù)，更缺乏對建成后生產(chǎn)過程的參與設(shè)計。土地資源需回歸本質(zhì)，以“利用”為規(guī)劃編制實施的目的，應(yīng)形成建設(shè)—管護(hù)—利用“三位一體”的長效機(jī)制。

三是重政策調(diào)控，輕技術(shù)革新。近年來，隨著農(nóng)村建設(shè)用地整理與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)、工礦廢棄地復(fù)墾等一系列土地整治試點政策的實施，從多種途徑擴(kuò)展了建設(shè)用地新空間，滿足了地方用地需求，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來明顯支撐。再加上高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地占補(bǔ)平衡等相關(guān)政策的實施，各地尤其是基層越來越熱衷于通過規(guī)劃爭取相關(guān)政策支持，甚至不顧實際情況，突破政策開展整治活動，這樣一方面造成了新的尋租空間，另一方面弱化了土地整治規(guī)劃的工程性、技術(shù)性屬性，偏離了規(guī)劃的實施型本質(zhì)。

四是重整體統(tǒng)籌，輕區(qū)域差異。靜態(tài)藍(lán)圖式規(guī)劃和目標(biāo)式管理，容易減少規(guī)劃成本，達(dá)到統(tǒng)一目標(biāo)，但容易造成“一刀切”情況，忽略地方需求的差異性，難以激發(fā)土地整治活力。因此，土地整治規(guī)劃應(yīng)至少重視三個方面的差異：一是地域差異；二是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)差異；三是城鄉(xiāng)差異。只有基于對土地整治的一般規(guī)律和區(qū)域差異的認(rèn)識，才能通過土地整治優(yōu)化調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率。

2.對規(guī)劃編制實施的建議

一是實施高標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)良田建設(shè)計劃和建設(shè)用地整治提升計劃。落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，始終是土地整治規(guī)劃的核心。在土地整治規(guī)劃編制中，應(yīng)圍繞上述兩大任務(wù)，明確長遠(yuǎn)目標(biāo)和實施路徑，有步驟、有計劃地穩(wěn)步推進(jìn)。高標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)良田建設(shè)計劃應(yīng)以鞏固糧食安全的耕地資源為基礎(chǔ)，通過10～15年時間的持續(xù)建設(shè)，將我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比例提高到80%以上；建設(shè)用地整治提升計劃應(yīng)圍繞提高建設(shè)用地利用效率，通過市地整理、村莊整理等手段，調(diào)整城鎮(zhèn)用地、工業(yè)用地、村莊用地比例，形成結(jié)構(gòu)更優(yōu)、效率更高的空間格局。

二是加強(qiáng)土地整治重大工程和土地整治示范點的建設(shè)。土地整治重大工程和示范點建設(shè)，是土地整治規(guī)劃實施最重要的手段，在空間上是優(yōu)質(zhì)土地資源集中區(qū)域，是最需要進(jìn)行全域規(guī)劃、整體推進(jìn)、整合資金集中投入的區(qū)域。在“十二五”期間，土地整治重大工程和示范點建設(shè)有效發(fā)揮了帶動效應(yīng)，引領(lǐng)了各類土地整治活動。在“十三五”時期，我們應(yīng)總結(jié)示范經(jīng)驗，繼續(xù)引領(lǐng)區(qū)域土地整治方向。

三是實施差異化的土地整治辦法。差異化的土地整治辦法是基于區(qū)域特點和土地整治的現(xiàn)實需求，將不同的工程改造方案、政策手段進(jìn)行組合，形成各具特色的規(guī)劃方案，并在規(guī)劃中以網(wǎng)格化方式落實到空間上?？偟膩碚f，在大城市群和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)探索都市型多功能土地整治辦法，提升土地的綜合服務(wù)能力；在鄉(xiāng)村地區(qū)，應(yīng)以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和人居環(huán)境為目的，提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平，引導(dǎo)鄉(xiāng)村居民集中居住，構(gòu)建農(nóng)村土地利用格局；在城鄉(xiāng)結(jié)合帶作為連接城鄉(xiāng)空間的特殊區(qū)域，應(yīng)重點加強(qiáng)農(nóng)業(yè)景觀建設(shè)和生態(tài)建設(shè)，以形成效率高、景觀優(yōu)美、自我調(diào)節(jié)能力強(qiáng)的區(qū)域性格局；在山地丘陵地區(qū)，應(yīng)合理發(fā)展旱作高效農(nóng)業(yè)體系，同時開展土地生態(tài)整治，以提高退化土地生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力。

四是實施工程技術(shù)創(chuàng)新和政策機(jī)制創(chuàng)新雙輪驅(qū)動模式。優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)布局，提高土地利用效率，是土地整治的根本目的。好的政策調(diào)控手段雖可以激發(fā)利益相關(guān)者的積極性，減少土地整治的成本，提高規(guī)劃執(zhí)行效率，但本質(zhì)上還需要依賴土地整治的工程技術(shù)手段來實施建設(shè)和改造。政策機(jī)制創(chuàng)新能合理地引導(dǎo)工程建設(shè)，而工程技術(shù)創(chuàng)新則可從根本提升土地整治的效率和成效。因此，不同時期、不同區(qū)域、不同類型的土地整治，都需要進(jìn)行不同形式的創(chuàng)新，應(yīng)聚焦長期戰(zhàn)略和短期現(xiàn)實問題，建立科技和制度雙創(chuàng)新支撐體系。

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