落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的對(duì)策

朱書祥++石鈺

[摘要]高校辦學(xué)自主權(quán)是由西方“大學(xué)自主”移植過來的一個(gè)中國化的學(xué)術(shù)概念。我國高等院校具有獨(dú)立的法人資格，其辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)與擴(kuò)大，有賴于“有限政府”的“依法行政”。改革開放以來，國家通過簡政放權(quán)、制定政策法規(guī)、提高服務(wù)績效以及約束權(quán)力等方式，落實(shí)和擴(kuò)大了我國高校辦學(xué)自主權(quán)，但是還存在一些不足，以廣西高校為例，通過分析政府管理存在的弊端，提出一些新的建議，旨在協(xié)調(diào)政府管理權(quán)限與高校辦學(xué)自主權(quán)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)高校與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]高校；辦學(xué)自主權(quán)；政府放權(quán)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201643108

1廣西高校辦學(xué)自主權(quán)的問題與政府權(quán)限邊界

高校辦學(xué)自主權(quán)是高校作為獨(dú)立的法人，在辦學(xué)過程中依法獨(dú)立行使處理高校自身內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力?！陡叩冉逃ā芬?guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理”，并明確指出：高校享有招生自主權(quán)、學(xué)科和專業(yè)設(shè)置與調(diào)整權(quán)、教學(xué)權(quán)、科研開發(fā)與社會(huì)服務(wù)權(quán)、開展對(duì)外科技文化交流與合作權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事權(quán)、財(cái)產(chǎn)的管理使用權(quán)等7項(xiàng)權(quán)力。廣西地處西部地區(qū)，高等教育發(fā)展滯后，因此充分運(yùn)用好這次機(jī)會(huì)，落實(shí)和擴(kuò)大廣西高校辦學(xué)自主權(quán)，對(duì)廣西高等教育發(fā)展意義重大。目前我國政府對(duì)高校的管理仍存在一些問題，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

11對(duì)高校經(jīng)費(fèi)管理和使用權(quán)限制過多

這主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是財(cái)政部門對(duì)省級(jí)分管、市級(jí)分管、行業(yè)分管的標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，特別是在市級(jí)財(cái)政分管方面，廣西許多地方高校是由自治區(qū)財(cái)政撥款，會(huì)出現(xiàn)財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)不一以及不規(guī)范的情況；二是高校沒有自主收取學(xué)費(fèi)的權(quán)力，統(tǒng)一由國家和自治區(qū)決定，高校的自主權(quán)受到限制；三是體現(xiàn)在高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用上缺乏自主權(quán)，彈性不夠，沒有自主調(diào)整經(jīng)費(fèi)管理的權(quán)限，在行政審批上也過于煩瑣；四是高校沒有設(shè)備采購的自主權(quán)，統(tǒng)一由政府安排，不能夠滿足高校教學(xué)與學(xué)術(shù)的健康持續(xù)發(fā)展。

12對(duì)人事管理和高校機(jī)構(gòu)崗位設(shè)置管得過死

對(duì)人事管理和高校機(jī)構(gòu)崗位設(shè)置方面管得過死體現(xiàn)在高校沒有自主招聘權(quán)，都是由政府統(tǒng)一編制，在人員的設(shè)置方面可能存在不科學(xué)和不合理的方面，招聘進(jìn)來的人員可能不適應(yīng)高校發(fā)展的需要，出現(xiàn)人員冗雜的現(xiàn)象。還有另外一個(gè)方面，沒有招聘到崗位急需的人才導(dǎo)致崗位職責(zé)的偏差，挫傷職工的積極性。

13在高校自主招生權(quán)上放權(quán)不夠

在自主招生方面，往往由國家制定，沒有看到省、自治區(qū)的特殊性，特別是在高職院校方面，國家管得過多過嚴(yán)，沒有發(fā)揮地方政府以及高校的作用，這樣會(huì)阻礙高校選拔真正需要的人才，在本科生、碩士生和博士生的培養(yǎng)上，不僅要看統(tǒng)一考試的成績，各大高校還可以根據(jù)考生的實(shí)際情況進(jìn)行錄取。在研究生和博士生的培養(yǎng)方面，也應(yīng)加大導(dǎo)師的培養(yǎng)自主權(quán)。

14在高校學(xué)科學(xué)位點(diǎn)設(shè)置方面放權(quán)不夠

國家嚴(yán)格控制專業(yè)設(shè)置和學(xué)科設(shè)置，在高校學(xué)科學(xué)位點(diǎn)設(shè)置方面放權(quán)不夠，特別是在一級(jí)學(xué)科下的二級(jí)學(xué)科方面，研究生的學(xué)位授予點(diǎn)以及專業(yè)教學(xué)各類項(xiàng)目的管理權(quán)限受限，在“雙學(xué)位”設(shè)置方面也存在放權(quán)不夠現(xiàn)象，這會(huì)阻礙高校特色辦學(xué)，不能有效地優(yōu)化學(xué)科專業(yè)，發(fā)揮高校學(xué)科學(xué)位點(diǎn)設(shè)置的主體地位。

15在教學(xué)與教學(xué)科研管理上放權(quán)不夠

在高校教學(xué)方面，學(xué)分制改革還沒有全面落實(shí)，特別是在大學(xué)英語、計(jì)算機(jī)等基礎(chǔ)課程教學(xué)上，還是由國家統(tǒng)一安排，給學(xué)校的自主決定權(quán)不夠，學(xué)校不能自主增減課程。另外，在教學(xué)科研管理上，高校缺乏自主開展學(xué)術(shù)研究、技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)的權(quán)力，特別是在科研經(jīng)費(fèi)的投入上，卡得緊、管得嚴(yán)，并且出現(xiàn)嚴(yán)重的分配不均現(xiàn)象，科研經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目預(yù)算的方法還有待提高，預(yù)算評(píng)估評(píng)審的溝通反饋機(jī)制有待加強(qiáng)，經(jīng)費(fèi)預(yù)算的審批權(quán)有待下放。

16對(duì)高校國際學(xué)術(shù)交流方面限制過多

在高校國際學(xué)術(shù)方面，政府限制得過多，高校自主確定舉辦中外合作辦學(xué)項(xiàng)目試點(diǎn)權(quán)力受限，在高校引進(jìn)國外優(yōu)質(zhì)教育資源力度方面受阻，不能很好地搭建我國高校與國外高校之間開展合作交流的平臺(tái)，更方便地參加國際學(xué)術(shù)合作組織、國際科學(xué)計(jì)劃，與境外高水平教育、科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合研發(fā)基地，支持具有實(shí)力的高校在海外辦學(xué)，開展國際合作和跨境的教育服務(wù)。

2高校辦學(xué)自主權(quán)難以落實(shí)和擴(kuò)大的原因分析

21政府的行政化限制了高校辦學(xué)自主權(quán)的正當(dāng)行使

政府管理高校的行政化主要表現(xiàn)為政府將高校視為其行政附屬機(jī)構(gòu)和管制的對(duì)象，以行政審批等管理方式不斷強(qiáng)化對(duì)高校辦學(xué)事務(wù)的管控與干預(yù)，在沒有其他力量的干預(yù)下政府管理的行政化傾向會(huì)不斷地強(qiáng)化，沒有良好的監(jiān)督機(jī)制，高校辦學(xué)自主權(quán)會(huì)不斷地被侵蝕。政府既是高校的舉辦者、管理者，同時(shí)又是辦學(xué)者，“管辦評(píng)”一體化使得政府管理的權(quán)力不受限制，使得高校不斷向行政機(jī)構(gòu)異化，高校的辦學(xué)自主權(quán)更難以落實(shí)和擴(kuò)大。

22學(xué)校自身治理結(jié)構(gòu)不健全，權(quán)力運(yùn)行不夠規(guī)范

科學(xué)、民主的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)與擴(kuò)大的基本保障。政府管理的行政化傾向必然導(dǎo)致高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的行政化，以保障政府辦學(xué)指令和決策的有效性。學(xué)校按照權(quán)力框架把部門和人員編排在不同的地位格局等級(jí)中，高校內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)的行政化導(dǎo)致行政權(quán)力嚴(yán)重?cái)D壓學(xué)術(shù)權(quán)力，致使高校的學(xué)術(shù)組織特性產(chǎn)生異化、學(xué)術(shù)品性日益淡化。

23社會(huì)普遍認(rèn)為高校監(jiān)管機(jī)制不夠，缺乏良好的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制

高校歷來為政府管理，政府將高校視為其行政附屬機(jī)構(gòu)和管制的對(duì)象，政府管理的行政化傾向必然導(dǎo)致高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的行政化，政府管理以及高校自身治理的行政化傾向會(huì)使得高校成為利益爭奪的工具，失去高校原有的教書育人的本質(zhì)屬性。政府“管辦評(píng)”一體化，使得對(duì)政府的管理缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制，高校缺乏必要的監(jiān)督，就會(huì)引發(fā)一些投機(jī)行為，缺乏政治權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力及師生民主權(quán)力相互制衡與協(xié)作的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

3落實(shí)和擴(kuò)大廣西高校辦學(xué)自主權(quán)的對(duì)策和建議

31落實(shí)和擴(kuò)大高校經(jīng)費(fèi)管理和使用權(quán)

自治區(qū)財(cái)政部門要提高省級(jí)分管、市級(jí)分管以及行業(yè)分管的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是市級(jí)財(cái)政撥款。支持高校自主管理和使用學(xué)校的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，新增經(jīng)費(fèi)繼續(xù)向基本支出傾斜，提高基本支出經(jīng)費(fèi)比例，降低專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的比例，擴(kuò)大學(xué)校對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用和管理的自主權(quán)。捐贈(zèng)收入財(cái)政配比資金由高校統(tǒng)籌安排使用。確立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，高校根據(jù)學(xué)校實(shí)際情況，有自主收取學(xué)費(fèi)的權(quán)力，在設(shè)備儀器的采購上，也應(yīng)相應(yīng)擴(kuò)大高校自主管理權(quán)。

32放寬對(duì)人事管理和高校機(jī)構(gòu)崗位設(shè)置管理權(quán)

高?？梢愿鶕?jù)自身實(shí)際情況自主招聘需要的教職工，發(fā)揮各類人才的作用，協(xié)調(diào)和精簡內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的配備。自治區(qū)高校應(yīng)根據(jù)國家法律法規(guī)和自治區(qū)有關(guān)政策，可自主地管理和使用人才，全面落實(shí)公開招聘原則，自主公開招聘教學(xué)、科研和行政管理各類人員。教授、副教授的評(píng)審權(quán)也逐步下放到高校。

33下放高校自主招生的權(quán)力

政府應(yīng)該加大力度支持高校選拔合適的人才，深化考試招生制度的改革。高職院?？梢愿母镆晕幕刭|(zhì)和職業(yè)技能考核為主要方式的錄取標(biāo)準(zhǔn)。普通高等院校除了依據(jù)考生統(tǒng)一的高考入學(xué)成績，還可以根據(jù)學(xué)校和專業(yè)的需要，綜合評(píng)價(jià)、擇優(yōu)錄取。支持高校根據(jù)社會(huì)發(fā)展需求選拔有特殊能力和創(chuàng)新能力的考生，優(yōu)化研究生類型結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展專業(yè)學(xué)位研究生的教育，完善以導(dǎo)師團(tuán)隊(duì)為主導(dǎo)的復(fù)試選拔機(jī)制，在研究生錄取方面，更加注重對(duì)研究生的綜合素質(zhì)、研究能力和創(chuàng)新潛力的評(píng)價(jià)。

34加大對(duì)高校學(xué)科學(xué)位點(diǎn)的放權(quán)力度

除了國家控制的專業(yè)，政府應(yīng)該尊重高校對(duì)學(xué)科學(xué)位點(diǎn)設(shè)置的主體地位，支持高校調(diào)整和優(yōu)化學(xué)科以及專業(yè)的分類，鼓勵(lì)高校辦出地方特色。普通高等學(xué)校本科的專業(yè)目錄以及高職高專院校的專業(yè)的目錄可以根據(jù)需要適時(shí)調(diào)整。在一些高校博士和碩士一級(jí)學(xué)科授權(quán)內(nèi)可以自主設(shè)置一些二級(jí)學(xué)科，在保證研究生培養(yǎng)質(zhì)量的前提下可以對(duì)博士和碩士的學(xué)位授權(quán)點(diǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，規(guī)范“雙學(xué)位”的設(shè)置，努力培養(yǎng)復(fù)合型的人才。

35努力加大教學(xué)與教學(xué)科研管理上的放權(quán)力度

自治區(qū)政府應(yīng)大力支持高校自主開展教育教學(xué)活動(dòng)，鼓勵(lì)高校全面推進(jìn)學(xué)分制的教學(xué)管理制度改革，特別是對(duì)國家規(guī)定的一些例如大學(xué)英語、計(jì)算機(jī)等基礎(chǔ)課程的改革，高?？梢宰灾鞯卮_定大學(xué)英語和計(jì)算機(jī)基礎(chǔ)課程學(xué)分的課程和課時(shí)。通過搭建平臺(tái)、對(duì)口幫扶、政策引導(dǎo)等方式，支持教師互聘、學(xué)生互換、課堂互選、學(xué)分互認(rèn)，促進(jìn)合作育人、協(xié)同創(chuàng)新、共同發(fā)展。支持高校自主地開展科學(xué)研究，優(yōu)化財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的投入結(jié)構(gòu)，改進(jìn)科研項(xiàng)目預(yù)算的編制方法，健全預(yù)算評(píng)估評(píng)審的溝通反饋機(jī)制，進(jìn)一步下放預(yù)算調(diào)整審批的權(quán)限，完善和落實(shí)科研成果轉(zhuǎn)化的收益分配政策。

36擴(kuò)大高校國際學(xué)術(shù)交流方面的權(quán)力

自治區(qū)政府支持普通高校和高職高專國際交流合作，支持地方高校和國外高校開展一些活動(dòng)，例如教師互派、學(xué)生互換、學(xué)分互認(rèn)和學(xué)位互授。開展高校自主確定舉辦中外合作項(xiàng)目的試點(diǎn)，支持高校引進(jìn)國外教育教學(xué)的優(yōu)質(zhì)資源。搭建我國高校與國外高校之間開展合作交流的平臺(tái)，更方便地參加國際學(xué)術(shù)合作組織、國際科學(xué)計(jì)劃，與境外高水平教育、科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合研發(fā)基地，支持具有實(shí)力的高校在海外辦學(xué)，開展國際合作和跨境的教育服務(wù)。

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[作者簡介]朱書祥（1991—），男，湖南常德人，碩士。研究方向：教育與經(jīng)濟(jì)管理；石鈺（1989—），女，河北唐山人，碩士，廣西大學(xué)教育學(xué)院。研究方向：教育與經(jīng)濟(jì)管理。