甘肅省自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)實(shí)路徑研究

王春玲

摘 要：建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是加快甘肅省生態(tài)保護(hù)與治理步伐、維系歐亞大陸通道生態(tài)安全、推動(dòng)國(guó)家絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的迫切需求。甘肅省以國(guó)家生態(tài)安全屏障綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為契機(jī)，以樹(shù)立生態(tài)文明理念為導(dǎo)向，加快自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，積極探索以生態(tài)建設(shè)為基礎(chǔ)的自然保護(hù)區(qū)發(fā)展道路。

關(guān)鍵詞：甘肅?。蛔匀槐Ｗo(hù)區(qū)；生態(tài)補(bǔ)償；路徑

中圖分類號(hào) F205 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2017）01-0004-03

Abstract：To establish and perfect the ecological compensation mechanism in Gansu Province is to accelerate the pace of ecological protection and governance，maintaining the Eurasian channel ecological security，urgent need to promote national Silk Road Economic Belt construction in Gansu Province.With the construction of national ecological security barrier comprehensive experimental zone as an opportunity to establish the concept of ecological civilization oriented，accelerate the establishment of district the ecological compensation mechanism for natural protection，and actively explore the development road of nature reserve based on ecological construction.

Key words：Gansu Province；Nature reserve；Ecological compensation；Path

甘肅地處長(zhǎng)江、黃河上游，是全國(guó)水土流失治理和防沙治沙的重點(diǎn)區(qū)域，是阻止沙塵暴等惡劣氣候環(huán)境、促進(jìn)北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前沿陣地，也是“兩屏三帶”全國(guó)生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中“青藏高原生態(tài)屏障”、“黃土高原——川滇生態(tài)屏障”和“北方防沙帶”的重要組成部分，甘肅生態(tài)安全在西北乃至全國(guó)具有非常重要的地位。近些年來(lái)，甘肅省緊緊圍繞國(guó)家生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略部署，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以全面建成小康社會(huì)建設(shè)為目標(biāo)，以國(guó)家生態(tài)安全屏障綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為契機(jī)，大力實(shí)施以國(guó)家重點(diǎn)工程為主的各項(xiàng)生態(tài)工程，積極完善生態(tài)保護(hù)與建設(shè)法律法規(guī)，引導(dǎo)規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，生態(tài)保護(hù)與建設(shè)事業(yè)取得了明顯成效。但是，特殊的地理位置、自然條件、相對(duì)較低的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平制約著甘肅省生態(tài)建設(shè)，更為嚴(yán)重的是甘肅省的生態(tài)問(wèn)題往往與貧困問(wèn)題、發(fā)展問(wèn)題交織在一起。要實(shí)現(xiàn)跨越式科學(xué)發(fā)展，妥善處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，甘肅省就必須統(tǒng)籌考慮，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探索出一條具有地方特色生態(tài)文明發(fā)展之路，為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略實(shí)施及與全國(guó)同步進(jìn)入小康社會(huì)提供生態(tài)安全保障。

1 完善法制體系，保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的持續(xù)性

我國(guó)《憲法》第26條明確規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害?！边@一規(guī)定是國(guó)家關(guān)于環(huán)境保護(hù)的總政策，說(shuō)明了環(huán)境保護(hù)是國(guó)家的一項(xiàng)基本職責(zé)。從當(dāng)前看，與自然保護(hù)區(qū)有關(guān)的法律主要有《中華人民共和國(guó)森林法》（1984年頒布，1998年修訂）、《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》（1994年頒布）、《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施細(xì)則》（1986年頒布，后被2000年頒布的《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》取代）、《森林防火條例》（1988年頒布，2008年修訂）、《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》（1988年頒布）、《中華人民共和國(guó)陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》（1992年頒布）、《中華人民共和國(guó)水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》（1993年頒布）、《中華人民共和國(guó)野生植物保護(hù)條例》（1996年頒布），除了相關(guān)法律、行政法規(guī)外，還包含一些部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件。如《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1985年發(fā)布）、《關(guān)于建立地質(zhì)自然保護(hù)區(qū)的規(guī)定（試行）》（1995年施行）、《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1995年發(fā)布）、《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》（1995年發(fā)布）以及國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于認(rèn)真做好國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)劃界立標(biāo)和土地確權(quán)等工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理工作的通知》、《關(guān)于國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審實(shí)地考察的有關(guān)規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水生生物資源保護(hù)嚴(yán)格環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知》《關(guān)于加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)單位等環(huán)境敏感區(qū)影視拍攝和大型實(shí)景演藝活動(dòng)管理的通知》等。甘肅省也從實(shí)際情況出發(fā)，先后制定了《甘肅省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》（1999年發(fā)布）、《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》（1997年發(fā)布，后于2002年、2010年和2016年3次修訂）、《甘肅興隆山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》（2001年施行）、《甘肅蓮花山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》（2006年發(fā)布）等地方性法規(guī)。

綜上可以看出，與自然保護(hù)區(qū)有關(guān)的法律法規(guī)幾乎都是在20世紀(jì)80、90年代因?qū)嵤尵刃员Ｗo(hù)而制定的，迄今為止，不管是國(guó)家層面，還是甘肅省地方層面的自然保護(hù)區(qū)相關(guān)法治建設(shè)都沒(méi)有能跟上當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，自然保護(hù)區(qū)條例的法律位階比較低，大多數(shù)要依附于相關(guān)的行業(yè)法律。如森林生態(tài)系統(tǒng)類型的自然保護(hù)區(qū)主要依附于森林法，水生生物類型的自然保護(hù)區(qū)依附于農(nóng)業(yè)法等，缺乏整體協(xié)調(diào)，造成部門(mén)管理上的沖突。甘肅省擁有的自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)近60個(gè)，從甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況看，很難有效地管理近50個(gè)位于不同地點(diǎn)、處于不同生態(tài)系統(tǒng)條件下的自然保護(hù)區(qū)。甘肅省的自然保護(hù)區(qū)有國(guó)家級(jí)、省級(jí)、縣級(jí)等三個(gè)級(jí)別。對(duì)不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)行的管理制度也沒(méi)有體現(xiàn)管理事權(quán)、管理層級(jí)的差異。保護(hù)區(qū)的管理主體和執(zhí)法主體也不一致，在法律體系中效力的層級(jí)還比較低，與自然保護(hù)區(qū)保護(hù)工作的重要地位不相符，自然保護(hù)區(qū)的管理和建設(shè)方面還存在法律空白，規(guī)定不夠全面，立法上存在漏洞等。因此，應(yīng)該結(jié)合甘肅省自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展實(shí)際，在國(guó)家現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)管理保護(hù)規(guī)定的基礎(chǔ)上，盡快制定不同類型、不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)分類管理指導(dǎo)意見(jiàn)，明確自然保護(hù)區(qū)建設(shè)保護(hù)的主體責(zé)任，制定出更加詳盡的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償條例。

2 資金來(lái)源多樣化，提升自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)的實(shí)效性

資金嚴(yán)重不足是甘肅省自然保護(hù)區(qū)在生態(tài)保護(hù)過(guò)程中面臨的首要問(wèn)題，嚴(yán)重制約著生態(tài)保護(hù)工作的順利進(jìn)行。當(dāng)前，自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源主要依賴中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地方政府投入，市場(chǎng)化與社會(huì)化來(lái)源資金不足。中央對(duì)甘肅省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分為兩大方面，即一般性的轉(zhuǎn)移支付和與生態(tài)環(huán)保相關(guān)的專項(xiàng)資金和轉(zhuǎn)移支付。2015年中央對(duì)甘肅省稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為1 431.06億元，實(shí)際決算數(shù)達(dá)1 932.50億元。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付為1 029.86億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付812.29億元。近些年來(lái)，雖然對(duì)甘肅省的轉(zhuǎn)移支付有所增加，但是仍然存在轉(zhuǎn)移支付不穩(wěn)定、環(huán)境稅費(fèi)手段不全面等問(wèn)題。截至2013年底，甘肅全省共有0.08億hm2重點(diǎn)公益林納入森林生態(tài)補(bǔ)償范圍，年均補(bǔ)償資金7.2億元，有效增強(qiáng)了公益林涵養(yǎng)水源、水土保持等各項(xiàng)生態(tài)功能。甘肅省還積極爭(zhēng)取將張掖黑河濕地、尕海則岔濕地等2個(gè)自然保護(hù)區(qū)和列入國(guó)家濕地保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)范圍，還爭(zhēng)取將祁連山保護(hù)區(qū)內(nèi)的林地、冰川、雪山等水源地納入生態(tài)補(bǔ)償范圍。然而，10多年來(lái)，甘肅省對(duì)自然保護(hù)區(qū)的資金投入每年每km2仍處在較低水平，保護(hù)區(qū)的工作只是停留在簡(jiǎn)單的看護(hù)水平上。以森林補(bǔ)償為例，甘肅省只為75元/（a·hm2），這既是全國(guó)森林補(bǔ)償?shù)膰?guó)家標(biāo)準(zhǔn)，也是全國(guó)森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)。

為此，要采用多種方式籌集生態(tài)補(bǔ)償資金，建立政府、企業(yè)、社會(huì)多元化投入機(jī)制的綜合性生態(tài)補(bǔ)償基金制度。首先，提供中央對(duì)甘肅省自然保護(hù)區(qū)的支持力度，通過(guò)直接財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政援助、稅收減免與返還、低息貸款、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等多種形式進(jìn)行資金補(bǔ)償，變一般轉(zhuǎn)移支付為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。其次，堅(jiān)持“受益者付費(fèi)”、“使用者付費(fèi)”、“損害者付費(fèi)”的原則，征收生態(tài)稅和生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，如排污費(fèi)、草原植被恢復(fù)費(fèi)、水資源和污水處理費(fèi)、砂石資源費(fèi)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)等稅費(fèi)，為甘肅省自然保護(hù)區(qū)生態(tài)修復(fù)與維護(hù)拓寬資金來(lái)源。再次，充分調(diào)動(dòng)廣大民眾參與生態(tài)補(bǔ)償，建立健全投融資機(jī)制，如BOT、綠色保險(xiǎn)、生態(tài)補(bǔ)償彩票、債券、租賃等生態(tài)補(bǔ)償融資方式，與政府部門(mén)形成區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)合體，保證生態(tài)補(bǔ)償投入的可持續(xù)性和生態(tài)保護(hù)成效。

除了多樣化的資金來(lái)源外，甘肅省對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金進(jìn)行嚴(yán)格管理。省、市、縣各級(jí)政府要清理取消政策到期、政策調(diào)整、績(jī)效低下或偏離項(xiàng)目初設(shè)目標(biāo)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，整合歸并投入方向類同、政策目標(biāo)接近、管理方式相近的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格控制同一方向或領(lǐng)域的專項(xiàng)數(shù)量。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付依法依規(guī)設(shè)立，一律納入財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單。要建立完善轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效管理，做到“花錢(qián)必問(wèn)效，低效必問(wèn)責(zé)” [1]。

3 建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，保障自然保護(hù)區(qū)良性發(fā)展

3.1 完善管理機(jī)制 我國(guó)對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理與分部門(mén)管理相結(jié)合的管理體制，并沒(méi)有專門(mén)的自然保護(hù)區(qū)主管部門(mén)。由環(huán)境保護(hù)部門(mén)負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)的綜合管理，并由林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利以及海洋等有關(guān)行政主管部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)主管有關(guān)的自然保護(hù)區(qū)，自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償作為自然保護(hù)區(qū)管理的一部分自然由環(huán)境保護(hù)部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施與管理。由于自然保護(hù)區(qū)的管理涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利以及海洋等不同管理部門(mén)，難免出現(xiàn)管理交叉或者管理空白的弊端，因此應(yīng)完善管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各部門(mén)職能[2]。依據(jù)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況，甘肅省應(yīng)設(shè)置專門(mén)的自然保護(hù)區(qū)管理部門(mén)，明確自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的建設(shè)和維護(hù)職能，全面負(fù)責(zé)包括生態(tài)補(bǔ)償在內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)管理工作。

3.2 完善生態(tài)監(jiān)督機(jī)制 首先在省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，甘肅各地政府都要建設(shè)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)紅線監(jiān)管平臺(tái)，建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)各類型的自然保護(hù)區(qū)尤其是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況開(kāi)展實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，對(duì)各類污染和生態(tài)破壞行為進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警。其次，建立生態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。以森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估體系為基礎(chǔ)，運(yùn)用生態(tài)定位檢測(cè)、環(huán)境污染檢測(cè)等網(wǎng)絡(luò)，制定適合自然保護(hù)區(qū)的統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，定期檢查保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果。對(duì)于污染環(huán)境、破壞環(huán)境的個(gè)人、企業(yè)乃至政府，都將進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。定期加強(qiáng)對(duì)各市（州）、縣政府及其公務(wù)人員的績(jī)效考核，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)監(jiān)管工作不力、失職、瀆職造成嚴(yán)重后果和影響的，按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅追究相關(guān)部門(mén)及行政主管的責(zé)任。定期對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的運(yùn)轉(zhuǎn)情況進(jìn)行審查、核實(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并查處腐敗現(xiàn)象，使政府真正承擔(dān)起生態(tài)保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹厝?。再次還要建立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)監(jiān)察制度。公安、環(huán)保、住建、水利等行政主管部門(mén)建立聯(lián)合監(jiān)督檢查機(jī)制和聯(lián)席會(huì)議制度，開(kāi)展生態(tài)環(huán)境公益訴訟，對(duì)涉嫌犯罪的個(gè)人和組織都將移交司法機(jī)關(guān)依法處理。此外，積極鼓勵(lì)公眾參與自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)公眾參與到補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督工作中，使得地方政府和組織能更好的履行生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，形成高效的補(bǔ)償制度。

3.3 完善救濟(jì)保障機(jī)制 建立行政救濟(jì)機(jī)制，可以有效規(guī)范各地政府行為，及時(shí)糾正在自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中的行政侵權(quán)等問(wèn)題，使行政相對(duì)人的合法權(quán)益得以保護(hù)。自然保護(hù)區(qū)各管理機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)真履行各自職責(zé)，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，定期監(jiān)測(cè)自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境質(zhì)量。對(duì)于一些破壞、影響自然保護(hù)區(qū)生態(tài)功能明顯下降的責(zé)任人，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任或法律責(zé)任。另外，生態(tài)補(bǔ)償主要涉及的是當(dāng)事人雙方的財(cái)產(chǎn)權(quán)利問(wèn)題，大多不涉及行政權(quán)的相關(guān)問(wèn)題，因此可以適時(shí)的司法救濟(jì)來(lái)解決糾紛。

參考文獻(xiàn)

[1]甘肅改革完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付管理[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-04/05/content_2843059.htm.

[2]閆雪.我國(guó)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度研究[D].哈爾濱：東北林業(yè)大學(xué)，2015：48. （責(zé)編：徐煥斗）