改革我國市場監(jiān)管體系的緊迫性與主要思路

郭麗巖

摘 要：改革市場監(jiān)管體系是全面深化經(jīng)濟體制改革的重要方面，有助于推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。進一步深化完善我國市場監(jiān)管體系，應(yīng)明確強化市場監(jiān)管職能的重點領(lǐng)域，健全市場監(jiān)管的規(guī)則體系，建立職能完備、分工合理的組織體系。

關(guān)鍵詞：市場監(jiān)管；監(jiān)管體系；監(jiān)管能力

中圖分類號：F203.9 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-0461（2014）04-0041-03

一、市場監(jiān)管的內(nèi)涵、外延及監(jiān)管體系改革的緊迫性

“十六大”政府機構(gòu)改革首次明確將市場監(jiān)管作為四項重要職能提出，10多年來市場監(jiān)管職能的內(nèi)涵與外延隨著市場體系完善和法治進程的加快而不斷充實豐富。市場監(jiān)管主要針對民眾反映強烈、供給者與消費者之間存在信息不對稱、可能給社會帶來較大負(fù)外部性的行業(yè)領(lǐng)域，就無證經(jīng)營、假冒偽劣、虛假廣告、串通投標(biāo)、價格欺詐、非法排污、商業(yè)賄賂等妨礙市場競爭秩序的行為，展開監(jiān)督、檢查、罰沒等執(zhí)法工作，進而為各類市場主體營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境。改革市場監(jiān)管體系建設(shè)是全面深化經(jīng)濟體制改革的重要方面，有助于推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。十八屆三中全會《決定》進一步明確要求，改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。

市場監(jiān)管屬于政府機構(gòu)的微觀執(zhí)法行為，按照法律依據(jù)可分為社會性執(zhí)法領(lǐng)域和經(jīng)濟性執(zhí)法領(lǐng)域，社會性執(zhí)法領(lǐng)域主要指社會性監(jiān)管，經(jīng)濟性執(zhí)法領(lǐng)域包括經(jīng)濟性監(jiān)管（含金融監(jiān)管）、反壟斷與反不正當(dāng)競爭。社會性監(jiān)管執(zhí)法檢查的是產(chǎn)品、服務(wù)和環(huán)境是否達標(biāo)或超標(biāo)，依據(jù)的是《食品藥品安全法》、《安全生產(chǎn)法》、《環(huán)境保護法》等規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟性監(jiān)管是針對自然壟斷行業(yè)或具有管網(wǎng)特征的市政公用設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)管內(nèi)容是企業(yè)準(zhǔn)入、退出、投資、價格、收費等經(jīng)濟性問題，依據(jù)的是《價格法》等法規(guī)或部門規(guī)章。反壟斷、反不正當(dāng)競爭的執(zhí)法對象是競爭性行業(yè)經(jīng)營者的市場行為，執(zhí)法目標(biāo)是維護市場競爭秩序，減少對其他合法經(jīng)營者權(quán)益的侵害，進而保護消費者權(quán)益，前者執(zhí)法依據(jù)的是《反壟斷法》規(guī)定的相關(guān)市場、市場集中度等量化標(biāo)準(zhǔn)或構(gòu)成濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中、價格壟斷協(xié)議的要件，后者依據(jù)的是《反不正當(dāng)競爭法》規(guī)定的若干妨礙市場競爭秩序的行為要件。

二、我國政府市場監(jiān)管體系與職能的演進歷程

改革開放以前，我國對所有工業(yè)實行國家壟斷經(jīng)營、集中統(tǒng)一的計劃管理體制，全能型政府包辦一切，基本上不存在自由市場交易和市場失靈問題，因此市場監(jiān)管也就無從談起。改革開放以來，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為方向的國企改革初見成效，不僅競爭性產(chǎn)業(yè)，就是基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)也在逐步完善現(xiàn)代企業(yè)制度，在非自然壟斷環(huán)節(jié)引入了競爭機制，目前除自然壟斷產(chǎn)業(yè)和少數(shù)重要領(lǐng)域外，市場機制在經(jīng)濟運行中的作用越來越廣泛。20世紀(jì)80年代末以來，為適應(yīng)國內(nèi)市場體系建設(shè)的需求，我國先后組建了一系列經(jīng)濟性或社會性市場監(jiān)管機構(gòu)，包括1988年設(shè)立的技術(shù)監(jiān)督局，1992年設(shè)立的證監(jiān)會，1998年設(shè)立的保監(jiān)會和藥監(jiān)局等。21世紀(jì)以來，為與WTO規(guī)則體系接軌，又相繼成立了若干獨立監(jiān)管機構(gòu)，包括2002年設(shè)立的電監(jiān)會，2003年設(shè)立的銀監(jiān)會和國家食品藥品監(jiān)督管理局等。2008年國務(wù)院機構(gòu)改革中，食藥監(jiān)局改由衛(wèi)生部管理，明確由衛(wèi)生部牽頭建立食品安全綜合協(xié)調(diào)機制，省以下垂直管理的食品藥品監(jiān)管體制改為分級管理，進一步加強基層執(zhí)法能力與問責(zé)體系建設(shè)。與此同時，為了加強反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法，成立了國家反壟斷委員會，明確其制定、發(fā)布反壟斷指南以及協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作等職能。2011年，國務(wù)院發(fā)文要求工商、質(zhì)檢、安監(jiān)等部門從省以下垂直體制改為屬地管理體制，但目前進展緩慢。2013年新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革中，裁撤壟斷行業(yè)獨立監(jiān)管機構(gòu)電監(jiān)會，將其并入國家能源局，國家食品藥品監(jiān)督管理局提級為總局。

三、我國市場監(jiān)管體系建設(shè)面臨的問題及根源

市場監(jiān)管是此輪政府改革需要著力加強的重要方面，整體上看，我國政府職能在這些方面的分散、弱化、空白情況仍未改觀，屬于歷史“欠賬”較多的領(lǐng)域，這非但未能給審批權(quán)下放創(chuàng)造條件，反而成為阻礙政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在限制。

（1）經(jīng)濟性監(jiān)管領(lǐng)域存在規(guī)則不清、方法陳舊的問題。經(jīng)濟性領(lǐng)域的市場監(jiān)管，無論是準(zhǔn)入監(jiān)管還是投資監(jiān)管更多采取行政許可方式，而價格監(jiān)管更多采取分級定價并發(fā)布定價或調(diào)價紅頭文件的方式，也屬于事前許可性質(zhì)?，F(xiàn)階段，經(jīng)濟性監(jiān)管存在規(guī)則不清、程序含糊、方法陳舊等問題，導(dǎo)致公共服務(wù)領(lǐng)域壟斷環(huán)節(jié)出現(xiàn)“兩高一低”問題（即高收入、高福利和低效率），加劇了社會不公。此外，在市政公用事業(yè)民營化改造過程中，出現(xiàn)了民營化進程過快、監(jiān)管體系建設(shè)滯后的問題。西方可競爭理論指導(dǎo)下的特許經(jīng)營模式是“民有民營+默許壟斷”，而在我國獲得市政設(shè)施特許經(jīng)營權(quán)的多數(shù)企業(yè)是“國有國營”單位，此類國企同樣具有逐利本性，因而需要對其進行比“民有民營”企業(yè)更嚴(yán)格的監(jiān)管，但在監(jiān)管實踐中存在較大困難。

（2）社會性監(jiān)管領(lǐng)域職能配置不盡合理、監(jiān)管能力較弱。目前，社會性監(jiān)管領(lǐng)域缺乏合理的職能配置體系，監(jiān)管空白與多頭監(jiān)管并存，導(dǎo)致社會性公共服務(wù)領(lǐng)域問題頻發(fā)，群眾滿意度較低。近年來，在各類食品添加劑、飼料添加劑、毒針劑、毒膠囊等食品藥品安全風(fēng)波中，幾十道部門監(jiān)管防線形同虛設(shè)，說明市場監(jiān)管職能孱弱已經(jīng)從根本上妨礙了市場經(jīng)濟體系的健全與完善。實踐中，政府機構(gòu)對微觀市場主體的直接干預(yù)經(jīng)常被誤認(rèn)為是應(yīng)當(dāng)加強的市場監(jiān)管，執(zhí)法機構(gòu)協(xié)同不力、手段落后、程序繁瑣，無法對市場交易行為進行全過程高效監(jiān)管，結(jié)果導(dǎo)致局部市場秩序混亂、競爭規(guī)則缺失、信用體系不健全，削弱了市場主體參與市場競爭的積極性。大氣污染、水污染、土壤污染等環(huán)境問題、各地各類“礦難”問題面臨的監(jiān)管難題與食品藥品安全面臨的問題十分類似，監(jiān)管體系缺失與監(jiān)管能力孱弱引發(fā)的矛盾也較為突出。

從近10年來社會性監(jiān)管領(lǐng)域的機構(gòu)與職能調(diào)整路徑來看，環(huán)保、安監(jiān)、食藥監(jiān)、質(zhì)檢、工商等社會性監(jiān)管領(lǐng)域的管理機構(gòu)，陸續(xù)從省以下垂直管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)閷俚毓芾眢w制。機構(gòu)和職能調(diào)整目標(biāo)是讓地方政府對社會性監(jiān)管負(fù)主要責(zé)任，一旦在環(huán)保、食品藥品、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域發(fā)生重大社會問題，要問責(zé)“一把手”。屬地管理體制確立以后，執(zhí)法辦案經(jīng)費主要由各地財政負(fù)擔(dān)，發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)能夠用于社會性監(jiān)管的財力參差不齊，個別省份缺口較大，直接導(dǎo)致執(zhí)法效果的明顯差距。endprint

（3）反壟斷、反不正當(dāng)競爭的執(zhí)法規(guī)則不完善、能力較薄弱。目前，我國《反壟斷法》的實施細(xì)則、執(zhí)法指南和司法解釋等配套法律法規(guī)體系不夠完善，妨礙了執(zhí)法針對性、威懾力和透明度的提高。由于我國反壟斷、反不正當(dāng)競爭的立法與執(zhí)法實踐起步較晚，很多執(zhí)法指標(biāo)較含糊，更多依靠的是執(zhí)法者的主觀評價，尤其是對相關(guān)市場、市場集中度等核心概念沒有精準(zhǔn)的、一致性較強的量化標(biāo)準(zhǔn)。立法與執(zhí)法過程中缺少法律、經(jīng)濟領(lǐng)域的復(fù)合型人才，對法律經(jīng)濟學(xué)專家的意見重視不夠。尚沒有全國統(tǒng)一的反壟斷、反不正當(dāng)競爭公共信息發(fā)布平臺，某種程度上影響了執(zhí)法效率。

四、改革市場監(jiān)管體系的國際經(jīng)驗與啟示

雖然不同國家在不同發(fā)展階段會有不同制度安排，但是以市場為基礎(chǔ)、政府通過各種監(jiān)管手段對市場進行有效干預(yù)的運行模式是各國制度的發(fā)展趨勢。19世紀(jì)末的美國進步運動促成了私有秩序和獨立法庭制度向政府監(jiān)管制度的演進。20世紀(jì)80年代，英國國有企業(yè)私有化以及受其影響的監(jiān)管制度改革，促成了國家直接干預(yù)的集權(quán)體系向基于規(guī)則的監(jiān)管體系過渡。歐洲福利國家的制度也在不斷進行改革和揚棄，電信領(lǐng)域的改革德國“萊茵”模式深受“盎格魯-薩克森”模式影響，同時其監(jiān)管形式化和法律條文化的傳統(tǒng)也對英國產(chǎn)生影響。日本是發(fā)展型國家（Developmental State），OECD（1999）研究表明日本的制度模式正在向現(xiàn)代監(jiān)管型國家靠近。新西蘭曾被認(rèn)為是“無監(jiān)管”或取消監(jiān)管的國家，即嘗試以競爭性機構(gòu)全面代替專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，但是本世紀(jì)以來，又重新成立專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)對電力、電信等部門進行監(jiān)管。20世紀(jì)90年代以來，OECD一系列不同國別的監(jiān)管研究表明，發(fā)達市場經(jīng)濟國家的監(jiān)管改革，開始從垂直化的命令與控制機制轉(zhuǎn)向由政府行政部門、獨立監(jiān)管機構(gòu)、行業(yè)自律組織、消費者權(quán)益保護組織和法庭適當(dāng)介入的現(xiàn)代監(jiān)管體系，已經(jīng)實現(xiàn)從干涉主義向監(jiān)管治理轉(zhuǎn)變，同時也從監(jiān)管國家走向“后監(jiān)管國家”，即“現(xiàn)代監(jiān)管型國家”。

20世紀(jì)70年代以來，發(fā)達國家政府監(jiān)管創(chuàng)新的特點，主要包括設(shè)立獨立的監(jiān)管機構(gòu)、規(guī)范經(jīng)濟性監(jiān)管、強化社會性監(jiān)管、實施成本—收益分析、推行激勵性監(jiān)管、完善監(jiān)管權(quán)力監(jiān)督機制等方面。在社會性監(jiān)管制度演進過程中，監(jiān)管機構(gòu)制定的監(jiān)管政策對各類社會主體究竟產(chǎn)生何種影響，一直缺乏明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)，美國、歐盟和OECD學(xué)者在這方面進行了大量探索。美國獨立政策研究機構(gòu)——美國企業(yè)研究中心和布魯金斯公共政策研究中心聯(lián)合成立監(jiān)管研究中心（AEI-Brookings Joint Center for Regulatory Studies）向國會提交的《聯(lián)邦監(jiān)管成本-收益分析報告》，是基于美國管理和預(yù)算辦公室（OMB）與信息和監(jiān)管事務(wù)辦公室（OIRA）以各個社會性監(jiān)管機構(gòu)成本收益分析報告為基礎(chǔ)的年度報告，對政府監(jiān)管機構(gòu)決策與調(diào)整企業(yè)、消費者、社會團體關(guān)系能夠起到積極作用。

OECD的“監(jiān)管影響評估”，是通過比較監(jiān)管政策實施前后的均衡狀態(tài)下，各類社會主體獲得的利益與承擔(dān)的成本，并賦予不同社會主體不同權(quán)重，以期就監(jiān)管政策對社會總體福利的影響進行評價。OECD及主要成員國的“監(jiān)管影響評估分析標(biāo)準(zhǔn)”，主要包括以下三類：成本收益分析（Cost-Benefit Analysis），即評估監(jiān)管政策的經(jīng)濟社會效率等相關(guān)內(nèi)容；成本有效性分析（Cost-Effectiveness Analysis），即對照政策目標(biāo)考察是否能夠以最低社會成本達成目標(biāo)，一般選用削減風(fēng)險的程度、挽救生命的數(shù)量等指標(biāo)；風(fēng)險分析（Risk Analysis），即分析監(jiān)管政策在實施過程中對經(jīng)濟社會運行可能產(chǎn)生的潛在風(fēng)險，以及這些風(fēng)險可能給社會和環(huán)境帶來的不利后果。OECD、歐盟和美國已開展的社會性監(jiān)管影響評估，通過推動成本—收益概念的系統(tǒng)運用，將其作為分析社會性監(jiān)管政策的基礎(chǔ)框架，對社會性監(jiān)管政策制定產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

五、改革我國市場監(jiān)管體系的主要思路與對策

就政府微觀經(jīng)濟管理職能的實現(xiàn)方式而言，下放行政審批權(quán)和加強市場監(jiān)管是“兩個輪子”，連接兩方面職能轉(zhuǎn)變的紐帶是健全規(guī)則體系。減審批，就是要破除阻礙經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的壁壘；強監(jiān)管，就是要保障經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的微觀基礎(chǔ)。當(dāng)前行政審批權(quán)下放是落實此輪政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手，取消和下放審批權(quán)不是為了放而放，而是要以此推動政府改革，降低制度交易成本，將改革紅利釋放出來。

（1）明確強化市場監(jiān)管職能的重點領(lǐng)域。與經(jīng)濟性監(jiān)管不同，社會性監(jiān)管就執(zhí)法手段而言，屬于事中事后執(zhí)法行為，包括接受投訴、實地調(diào)查取證、核實案情根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)給予違法經(jīng)營者行政處罰（以沒收非法物與罰款為主）。未來加強市場監(jiān)管職能更應(yīng)該側(cè)重社會性領(lǐng)域而非經(jīng)濟性領(lǐng)域。經(jīng)濟性職能應(yīng)當(dāng)逐步削減，確應(yīng)保留的也應(yīng)更多采取市場化的方式。例如，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、消費者權(quán)利保障機構(gòu)等非政府組織的作用，輔助市政公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)加強對各類所有制企業(yè)的柔性監(jiān)管。某些市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的市場區(qū)域基本固定，消費群體相對集中，存在消費者直接監(jiān)管的條件，可以適時擴大消費者代表委員會直接參與經(jīng)濟性監(jiān)管的試點。

（2）完善市場監(jiān)管的規(guī)則體系。規(guī)則體系的完善是確保行政審批權(quán)下放到位、監(jiān)管職能落實到位的重要保障。包括兩個層面，針對市場主體，建立公正、客觀、透明的國家標(biāo)準(zhǔn)管理體系與市場主體行動指南，針對政府內(nèi)部機構(gòu)，建立統(tǒng)一、規(guī)范、有效的綜合績效考核評價體系。近年來，擴大居民消費需求對消費市場全過程監(jiān)管提出了更高要求，首要任務(wù)是食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護領(lǐng)域社會性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的全國統(tǒng)一并與國際接軌，以消除多重標(biāo)準(zhǔn)與市場歧視，切實提高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的權(quán)威性、獨立性與專業(yè)性。亟待完善《反壟斷法》司法和執(zhí)法體系，包括配套的行政法規(guī)、規(guī)章、指南、司法解釋以及實施細(xì)則等，從根本上緩解由于制度規(guī)則供給不足導(dǎo)致的執(zhí)法困境。

（3）建立職能完備、分工合理的組織體系。協(xié)調(diào)解決綜合經(jīng)濟管理部門、行業(yè)主管部門、獨立監(jiān)管部門之間管理職能交叉重疊的問題，監(jiān)管層級和職能分工設(shè)計應(yīng)以行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟特性及財政責(zé)任為主要依據(jù)。完善公共服務(wù)績效監(jiān)管體系，落實監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管程序和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，加強對財政資金和公共資源使用的全過程監(jiān)管。整合業(yè)務(wù)相同或相近的標(biāo)準(zhǔn)檢驗、檢測、認(rèn)證機構(gòu)，推進檢驗、檢測、認(rèn)證服務(wù)社會化、市場化，取消其與所屬部門的隸屬關(guān)系，落實事業(yè)單位分類改革要求，促進第三方技術(shù)型服務(wù)機構(gòu)公平競爭。

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