“小金庫”專項治理收官之后：經濟學分析與財政治理建議

于樹一

摘 要：在全面深化改革的進程中，如何讓財政真正成為“國家治理的基礎和重要支柱”并能夠實質性地推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，那些應該發(fā)揮卻未能發(fā)揮財政作用的國家治理領域不應該被忽視，“小金庫”治理就是其一。我國于2009年拉開序幕的“小金庫”專項治理工作取得了豐厚的成果，但并未動搖“小金庫”問題的根本。為了避免在專項治理工作收官之后“小金庫”問題以新的面目重新抬頭，有必要從經濟學的視角，深挖“小金庫”形成的原因，將財政獨有的優(yōu)勢引入“小金庫”治理，鞏固和擴大專項治理成果，讓本屆政府懲治和預防腐敗的決心落到實處。

關鍵詞：財政；“小金庫”；國家治理

中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A 文章編號：1673-0461（2014）04-0075-06

中共十八屆三中全會提出了全面深化改革總目標，其核心思想是“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并將財政的定位為“國家治理的基礎和重要支柱”。而要發(fā)揮出基礎和支柱作用，首先要把視角投向那些財政沒有充分介入的領域，“小金庫”治理就是其一?！靶〗饚臁痹谖覈且粋€歷史現(xiàn)象，新中國成立后，全國范圍的專項治理工作共開展三次。2009年，為應對國際金融危機，我國出臺四萬億經濟刺激計劃，各行政機關、企事業(yè)單位、社會團體之間的經濟往來因此而變得復雜，“小金庫”問題驟然嚴峻，不但威脅到公共資金安全，而且威脅到整體經濟發(fā)展。為此，更大范圍、更為徹底的“小金庫”專項治理工作拉開序幕。如今，這次為期三年的專項治理工作已經完美收官，為了在此基礎上更進一步預防和懲治腐敗，制約和強化權力的運行，必須借助財政的力量防范“小金庫”的危害再次抬頭。

一、“小金庫”的特征及危害

“小金庫”在現(xiàn)實中分別以現(xiàn)金、銀行存款、有價證券、固定資產、股權和債權等形態(tài)普遍存在，其資金來源于財政撥款、政府性基金收入、專項收入、行政事業(yè)性收入、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入、資產處置和出租收入、經營收入、利息收入、捐贈收入、附屬單位上繳收入等。其使用方向主要是彌補行政、辦公、接待、業(yè)務或基建經費的不足（大多因提高標準、擴大范圍導致的經費不足），構建資產，發(fā)放獎金、津貼、福利等，接待宴請、公款旅游，禮品禮金支出，通過賬外經營實現(xiàn)“小金庫”增值，私分等等。

“小金庫”具有三個基本特征：資金來源是公用的，形成方式是隱蔽的，使用性質是違法的。隨著財政、財務體制改革，“小金庫”的發(fā)展呈現(xiàn)了一些新的特征：一是呈多發(fā)高發(fā)態(tài)勢，從審計查處情況看，我國各行各業(yè)各級幾乎都存在“小金庫”問題；二是高發(fā)區(qū)越來越集中到少數(shù)權力部門、金融機構、壟斷行業(yè)以及行政事業(yè)單位及其二級以下預算單位，易發(fā)區(qū)逐步下移；三是來源更加復雜，方式更加隱蔽，出現(xiàn)了以假發(fā)票等方法虛列支出、虛報冒領套取財政資金、通過賬務處理等手段掩蓋“小金庫”，并以現(xiàn)金形態(tài)由個人保管或以個人名義和化名賬戶公款私存，或向下屬及關聯(lián)單位轉移“小金庫”資金。四是“小金庫”出現(xiàn)了“集體共謀”特征，通過集體決策，以福利費、辦公經費等名義將資金用于“灰色消費”和“黑色支出”，已成為典型的集體腐敗行為。

“小金庫”的危害極大。從理論來看，Hung（2008）指出，盡管“小金庫”在有的情況下資助了組織的一些運作，解決了組織面臨的緊迫的資金問題，但是，“小金庫”對管理者的道德風險、組織資源的分配等都產生了消極影響，從而最終損害了組織的績效[1]。從現(xiàn)實來看，“小金庫”對我國經濟社會的改革和發(fā)展的破壞性較強。首先，導致國有資產和財政收入的大量流失，采取各種手段隱匿、截留國家財產，侵害國家利益。其次，扭曲了市場對資源的合理配置，削弱了政府宏觀調控的能力，破壞了財政預算的嚴肅性，妨礙經濟社會健康發(fā)展，影響社會和諧穩(wěn)定，與科學發(fā)展觀的要求相違背。第三，造成收入分配不公平，過度向行政權力和壟斷行業(yè)傾斜，公共產品和公共服務供給的數(shù)量和質量與需求之間的缺口越來越大。第四，造成財務管理混亂、會計信息失真，擾亂了市場經濟秩序，危害到黨和國家的建設事業(yè)。第五，亂攤派、亂收費等情況加重了企業(yè)和居民的負擔，嚴重折損行政機關、事業(yè)單位的公信力，極大扭曲公共權力的功能及公務人員的定位與作用，敗壞了黨風政風和社會風氣。第六，“小金庫”資金游離在賬外，開支隨意性強，缺乏約束，已成為鋪張浪費、奢靡享受、違法亂紀的重要資金來源，誘發(fā)和滋生了一系列的腐敗現(xiàn)象。

二、我國“小金庫”專項治理及其問題

我國先后于1989年、1995年和2009年，開展了三次全國范圍的大規(guī)模的“小金庫”專項治理，通過對比分析可以發(fā)現(xiàn)，在實踐中，“小金庫”的多發(fā)性、隱蔽性、多樣化程度不斷加深，治理難度也不斷加大。

（一）我國“小金庫”專項治理的歷史沿革

1. 專項治理中“小金庫”定義的演變

1989年的“小金庫”專項治理中，將“小金庫”定義為：侵占、截留國家和單位的收入，化大公為小公，化公為私，未列入本單位財會部門收支，私存私放的各項資金。

1995年“小金庫”清理檢查中，將“小金庫”定義為：凡違反國家財經法規(guī)及其他有關規(guī)定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務會計部門賬內或未納入預算管理，私存私放的各項資金。

2010年“小金庫”專項治理工作將“小金庫”定義為：違反法律法規(guī)及其他有關規(guī)定，應列入未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。

從“小金庫”定義的演變可見，我國對“小金庫”本質和內容的認識逐漸深入，從違規(guī)、違紀行為提升到違法行為，從資金擴大到資產。

2. 專項治理中“小金庫”表現(xiàn)形式的演變

1989年全國“小金庫”專項治理工作，明確了“小金庫”的八種表現(xiàn)形式：一是截留的各種生產經營收入；二是非法侵占國家和單位資財?shù)氖杖?，包括出售殘次品和邊角廢料的收入，處理報廢固定資產的變價收入，使用國家的車輛、船舶、機器設備、儀器儀表私攬業(yè)務取得的收入等；三是虛列支出、虛報冒領的收入；四是私自將投資、聯(lián)營所得轉移、存放外單位和境外的收入；五是隱匿“回扣”、傭金、好處費等收入；六是截留各種違價收入和外匯收入；七是截留應上交財政的各項罰沒收入；八是截留的其他各種收入。endprint

1995年全國“小金庫”專項治理工作，明確了“小金庫”的11種表現(xiàn)形式：一是各項生產經營收入，包括銷售收入、營業(yè)收入、出租收入、出售殘次品和邊角廢料收入、處理報廢固定資產變價收入、逾期押金收入、銷售不動產收入、發(fā)售股票申請表售表收入、股票發(fā)行費收入等；二是各項業(yè)務和勞務收入；三是各項價外費用，包括價外收取的基金、集資費、返還利潤、補貼、違約金、手續(xù)費、包裝費、儲備費、優(yōu)質費、運輸裝卸費、代收款項及其他形式的價外收費；四是各種集資、攤派、贊助、捐贈等收入；五是股票、債券等投資收益；六是各種形式的回扣和傭金；七是各項行政事業(yè)性收費；八是各項罰沒收入；九是各類協(xié)會、學會的會費收入等；十是其他應列入本單位財務會計部門賬內或應交存財政專戶的收入；十一是通過虛列支出、資金返還等方式轉到本單位財務會計部門賬外的資金。

2009年全國“小金庫”專項治理工作，明確了“小金庫”的7種表現(xiàn)形式，包括：違規(guī)收費、罰款及攤派設立；用資產處置、出租收入設立；以會議費、勞務費、培訓費和咨詢費等名義套取資金設立；經營收入未納入規(guī)定賬戶核算設立；虛列支出轉出資金設立；以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設立；上下級單位之間相互轉移資金設立。

從“小金庫”表現(xiàn)形式的演變可見，隨著我國經濟社會各個領域的飛速發(fā)展，“小金庫”的范圍越來越廣。1995年增加了與股票有關的收入以及廣告、出版發(fā)行收入、會費收入等。2009年增加了以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設立“小金庫”、上下級單位之間相互轉移資金設立“小金庫”等，而且2009年的表述最簡潔，范圍最廣，將其牽涉的主體由國家機關、事業(yè)單位逐步擴展至社會團體和國有企業(yè)。

（二）我國新一輪“小金庫”專項治理的基本情況

2009年4月14日中共中央辦公廳和國務院辦公廳下發(fā)了《關于深入開展“小金庫”治理工作的意見》（以下簡稱《意見》）。4月16日按照中央的統(tǒng)一部署，中央紀委、監(jiān)察部、財政部、審計署牽頭，中央組織部、中央宣傳部、公安部、人民銀行、稅務總局、銀監(jiān)會等部門參加，成立了中央治理“小金庫”工作領導小組（以下簡稱中央領導小組），負責指導和協(xié)調全國范圍內“小金庫”治理工作，研究制定有關政策規(guī)定和治理措施，協(xié)調解決有關重要問題，辦公室設在財政部。隨后，各地區(qū)各部門普遍成立了由省委、省政府或省紀委領導、部門主要負責人擔任組長的“小金庫”專項治理領導機構，組建日常工作機構，按照要求落實相關工作。

中央領導小組根據(jù)《意見》，先后下發(fā)《關于在黨政機關和事業(yè)單位開展“小金庫”治理工作的實施辦法》（中紀發(fā)[2009]7號）、《社會團體“小金庫”專項治理實施辦法》（中紀發(fā)[2010]29號）、《國有及國有控股企業(yè)“小金庫”專項治理實施辦法》（中紀發(fā)[2010]28號）和《國有及國有控股金融企業(yè)“小金庫”專項治理試點實施方案》，明確采取自查自糾和重點檢查相結合的方式，遵照依法處理，寬嚴相濟的處理原則，從動員部署、自查自糾、重點檢查、整改落實四個階段開展，并圍繞著舉報事項及獎勵處罰辦法、查處假發(fā)票、長效機制建設等問題出臺了一系列指導意見和管理辦法。中央領導小組辦公室還建立了舉報“直查制度”，對線索明確、金額較大、情節(jié)嚴重的舉報件進行直接核查，提高了辦理時效。

從具體方法上看，在了解被查單位的基本情況、部門職責、行業(yè)特點、內控制度、財務管理狀況、會計核算狀況的基礎上，通過突擊盤存、收入核實、支出追查、賬戶核對、清查票據(jù)、審閱相關資料、調查詢證、分析比較、現(xiàn)場勘查、延伸檢查、利用舉報等方法，分別從檢查收入、支出、對外投資、票據(jù)、銀行賬戶、下屬及往來單位切入“小金庫”專項治理工作。

從治理進程看，2009年集中治理黨政機關和事業(yè)單位的“小金庫”，2010年集中治理社會團體和國有及國有控股企業(yè)“小金庫”，并進行國有及國有控股金融企業(yè)“小金庫”專項治理試點工作，同時，采取“五查五看”等有效措施，深入推進黨政機關和事業(yè)單位治理工作“回頭看”，排查重點是自查自糾“零申報”和重點檢查“零問題”的地區(qū)和部門。2011年，把專項治理工作與厲行節(jié)約、遏制消極腐敗、“三公消費”治理、會計信息質量檢查等工作相結合，并與紀檢監(jiān)察、財政監(jiān)管、審計監(jiān)督、稅務稽查、出資人監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管等日常監(jiān)督工作相結合。在專項治理的最后階段，將防治“小金庫”長效機制建設作為根本任務推進，并將以假發(fā)票套取資金設立“小金庫”、虛列會議費和培訓費套取資金設立“小金庫”、以資產出租和處置收入設立“小金庫”、 以地方財政補助收入設立“小金庫”、虛列成本費用轉出資金設立“小金庫”和使用“小金庫”款項購買消費卡等行為列為督導抽查的重點。此外，還重點關注執(zhí)收、執(zhí)罰權相對集中的部門和單位，與人民群眾利益密切相關的教育、衛(wèi)生等部門和單位，賓館、培訓中心、招待所、出版社、報社、雜志社和社會團體等與黨政機關和事業(yè)單位有隸屬關系的單位，供水、供氣、供熱、供電等與人民群眾生活密切相關的單位，管理鏈條長、分支機構多的單位，以前檢查發(fā)現(xiàn)存在“小金庫”問題的單位，有群眾舉報的單位，自查自糾“零申報”，特別是復查措施不得力、工作走過場的單位。

“小金庫”專項治理工作三年來，針對全國黨政機關、事業(yè)單位、社會團體、國有企業(yè)和國有控股企業(yè)的“小金庫”專項治理工作如火如荼地開展，成效顯著。全國共發(fā)現(xiàn)“小金庫”60 722個、涉及金額315.86億元，責任追究10 429人，針對容易滋生“小金庫”的薄弱環(huán)節(jié)，中央領導小組各成員單位陸續(xù)制定或完善了78個制度，同時，結合行業(yè)特點加強了教育，強化了監(jiān)督。各地區(qū)各部門也普遍加強了現(xiàn)金、賬戶、票據(jù)、資產、非稅收入以及會議費、培訓費等方面的管理，共制定和完善制度8 327個，起到了很好的源頭治理作用。具體表現(xiàn)在：一是查處了大量違規(guī)違紀案件，“小金庫”易發(fā)多發(fā)勢頭得到明顯遏制。二是掌握了“小金庫”發(fā)生和存在的規(guī)律特點，有針對性地開展了源頭防治工作，有力推動了長效機制建設。在專項治理工作中發(fā)現(xiàn)的當前我國“小金庫”的特征如下：從“小金庫”分布情況看，“小金庫”主要分布在基層，且有執(zhí)收執(zhí)罰權和收費項目的單位多于一般行政單位，下級單位多于上級單位，事業(yè)單位多于黨政機關，學協(xié)會培訓中心等自收自支或差額撥款事業(yè)單位多于全額撥款事業(yè)單位；從“小金庫”資金來源看，資產出租收入、經營收入和行政事業(yè)性收費是形成“小金庫”資金的三大來源；從“小金庫”存在形態(tài)看，銀行存款、固定資產和現(xiàn)金是“小金庫”最主要的存在形態(tài)；從“小金庫”使用用途看，發(fā)放獎金補貼、彌補經費和請客送禮旅游等支出占比較大。三是維護了市場經濟秩序，推動了財政、金融和國有資產管理體制改革；增強了企業(yè)合法合規(guī)經營意識，有效遏制了利用“小金庫”資金進行不正當競爭和商業(yè)賄賂的行為，促進了經濟社會健康發(fā)展。四是凈化了社會風氣，鏟除了一些腐敗問題的資金來源，遏制了鋪張浪費、奢靡腐敗等不正之風；嚴厲打擊了亂收費、亂攤派、亂罰款等損害群眾利益的行為，贏得了社會各界廣泛肯定和支持。[2]endprint

然而，這次“小金庫”專項治理與前兩次一樣，仍然停留在工作層面，取得豐碩成果的同時，沒有觸動“小金庫”得以產生和發(fā)展的根基。時任中央治理“小金庫”工作領導小組副組長、中央紀委副書記吳玉良也表示：“小金庫”專項治理工作結束后，滋生“小金庫”的土壤和條件沒有徹底鏟除，應將深入推進“小金庫”治理轉向制度化、規(guī)范化和常態(tài)化[3]。為此，必須“追本窮源”，發(fā)現(xiàn)誘發(fā)“小金庫”的深層次原因，有的放矢地推進財政、稅收、金融、國有資產管理等方面的改革，徹底鏟除“小金庫”產生和存在的根源。

三、“小金庫”成因的經濟學分析及理論觀點梳理

關于“小金庫”形成的原因，經濟學家們從制度變遷、委托代理以及成本收益、供給需求的角度進行了探尋。

（一）制度變遷致使“小金庫”形成

Tsai（2004）認為財政分權化改革為地方政府創(chuàng)造了囤積資金的動機，“小金庫”是地方和部門應對改革的非正式策略作用下的意想不到的后果[4]。Ting（2006）分析了權力下放給地方和部門提供了更多的腐敗機會和動機，但認為不是由于分權化改革本身，而恰恰是由于分權化過程尚未完成，即分權化內在要求的責任機制和公共利益代表機制尚未緊隨著權力下放而相應建立，從而導致了“小金庫”腐敗的廣為流行[5]。Dittmer和Gore（2001）認為特定改革時期鼓勵各單位“創(chuàng)收”的政策，縱容了各級各類黨和國家機構、事業(yè)單位和軍隊利用自己手中掌握的權力、地位和資源為單位成員創(chuàng)造額外的收入，導致了大規(guī)模的秘密預算——“小金庫”的普遍建立[6]。

（二）委托代理致使“小金庫”形成

韓步云（2011）基于委托代理理論對“小金庫”的形成進行了分析，即政府部門負責人和國企高管受人民委托對其所占有和控制的資源進行管理從而形成了委托代理關系。由于契約的不完備性及搜尋成本的限制，負責人和高管具有信息優(yōu)勢，在利益的驅使下，會導致“內部人控制”，采取偽造信息、會計欺詐等違法違紀手段來謀取私利，從國有資產中剝離部分資產供少數(shù)人占有和使用，進而形成小金庫[7]。

（三）收益高于成本致使“小金庫”形成

部門設置“小金庫”可以突破現(xiàn)有社會資源和法律制度的約束，獲得最大化的違法收益。而設置“小金庫”的成本與三個因素相關，一是“小金庫”被發(fā)現(xiàn)的可能性，二是“小金庫”被發(fā)現(xiàn)所受到的經濟懲罰，三是“小金庫”被發(fā)現(xiàn)所受到的非經濟懲罰，包括法律制裁、行政處罰等。何雪峰等（2011）用公式來描述“小金庫”成本：私設“小金庫”行為的成本=必然成本+法定成本×受罰概率[8]。根據(jù)成本收益法則，當設置“小金庫”獲取的收益大于其設置成本時，“小金庫”就得以設立。

（四）供求關系致使“小金庫”形成

韓步云（2011）認為，“小金庫”的產生也符合供求規(guī)律，其供給是違背政策法規(guī)獲取資金設立“小金庫”的可能性，需求則是指當事人設立小金庫的主觀愿望，取得“小金庫”的代價就是“小金庫”的供給價格。影響設置“小金庫”的代價和獲得相關收益的因素會直接影響小金庫的供給，以公式表示為：C=K（F+X），其中，C表示設置小金庫成本，X表示非經濟懲罰，F(xiàn)表示經濟懲罰，K表示被發(fā)現(xiàn)的概率。“小金庫”的供給曲線是向右上方傾斜的一條曲線，且曲線越來越陡，原因是隨“小金庫”數(shù)量的增加，邊際收益增加的幅度逐步變小，邊際成本則加速增長，“小金庫”被發(fā)現(xiàn)的可能性變大，處罰力度也會加大。[7]

綜合上述觀點，基于經濟學的角度，我國“小金庫”的成因有如下幾個方面：一是我國正處于經濟社會轉型時期，制度和規(guī)則經常變化，在資源有限、競爭加劇的條件下，往往更重視眼前利益，“小金庫”應運而生。二是由于信息不對稱和制度缺失或不健全，“小金庫”成為委托代理關系中，代理人道德風險和逆向選擇的結果。三是由于我國存在著制度不健全、預算軟約束、監(jiān)督乏力、懲罰較輕等問題，“小金庫”的設立成本遠遠低于其收益且存在著供求鏈條，“小金庫”才得以泛濫成災。

四、財政助推“小金庫”治理的政策建議

當前，我國的“小金庫”問題已經從用錢方便的初衷演化為一種典型的集體腐敗行為，公共權力的濫用和公共資源的流失也就成為私設“小金庫”的必然結果，而財政是公共權力和公共資源的載體，這樣來看，腐敗產生的原因和造成的結果都直接與財政相關。高培勇（2011）認為，“小金庫”產生是“放權讓利”改革的滯后效應，由于財政收入大幅減少，支出規(guī)模激增，國家不給資金，給政策，出現(xiàn)了允許政府部門自行創(chuàng)收并進行專門管理的現(xiàn)象，這就是“小金庫”產生的根源。再加上不科學或不正確的政績觀及加快經濟發(fā)展的需要，在過去的30年中形成了大量的非規(guī)范性的收支行為。以此為基礎，又形成了非規(guī)范性的收支機制，這就是“小金庫”產生的基本背景。經濟改革的進程和市場化發(fā)展的階段已經讓我們不能不進入公共財政的時代。這種變化需要一種新的制度安排，改變游戲規(guī)則，由舊的拓展為新的公共的制度規(guī)范[9]。因此，在“小金庫”專項治理中，只有從“小金庫”的成因出發(fā)，更多地運用財政工具，才能夠起到標本兼治的效果。

（一）完善財政各項制度

制度變遷是“小金庫”產生的重要原因之一，因此，彌補制度漏洞是治理“小金庫”的首要工作。目前，包括財政管理體制、預算制度、稅收制度、財政支出制度、國債制度在內的相關財政制度還欠完善，為“小金庫”的滋生提供了適宜的土壤，應該加速推進改革進程，使以上制度得以健全。

1. 完善分稅制財政管理體制

首先，在立法的基礎上劃分清楚各級政府的事權、財權、財力和支出責任，規(guī)范政府部門經費來源渠道，使本級政府自有財力與通過轉移支付獲得的財力與其支出責任相適應。在此基礎上，改變職能部門籌集經費的做法，實行政府部門經費由財政部門統(tǒng)一籌集、統(tǒng)一供給的“供給制”。其次，健全地方稅收體系的同時，賦予省級政府發(fā)債權，真正賦予地方政府對地方稅種的管理權限。第三，完善省以下分稅制財政管理體制，使省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都有固定的財政收入來源，履行各自的職責。第四，完善轉移支付制度，建立縱向與橫向轉移支付相結合，一般性轉移支付與專項轉移支付相結合的轉移支付體系，規(guī)范財政撥款的條件和程序。endprint

2. 完善預算制度

首先，公共部門的經費由財政部門統(tǒng)一管理，對于部門、事業(yè)單位收費，能納入稅收的納入稅收體系，不能納入稅收的要納入“收支兩條線”管理，屬于經營性收費的項目依法納稅。其次，細化預算編制，按照政府收支分類，逐步將各項收支預算細化，同時細化項目預算，提高預算編制水平，增強財政預算的剛性約束。第三，提高預算透明度，確保公開信息的真實性。

3. 完善稅收制度

首先，嚴格依法治稅，防止為了完成任務而收稅，認真落實稅收執(zhí)法責任制，推行執(zhí)法過錯責任追究制。其次，推進稅制改革，公平稅負，嚴把減、免、緩、欠稅、涉稅行政處罰事項審批關，稅務認定標準保持客觀。第三，完善稅收征管制度，在稅收的征收、稽查等環(huán)節(jié)實行機構、人員、職責三個方面的明確分離，以便相互制約和監(jiān)督。第四，建立辦稅公開制，將稅收執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)都納入計算機信息化管理，網(wǎng)上公開，增強稅收執(zhí)法的透明度。

4. 完善公共支出制度

首先，要深化國庫集中支付改革，將所有部門的支出都納入集中支付范圍，提高資金支付效率。其次，完善公共投資制度，包括優(yōu)化公共投資結構、規(guī)范政府采購行為、加強公共投資的公眾參與、推進投資多元化和市場化。第三，完善公務消費制度，包括將公務消費項目的全部支出都納入部門預算；公務人員福利貨幣化、顯性化，納入工資所得，薪酬水平與績效掛鉤；擴大公務卡制度的覆蓋范圍；確立合理、科學的公務消費的標準和浮動幅度等等。第四，重點突出績效激勵，在實施績效預算、財政支出績效評價、績效考核的基礎上，將財政資金使用效益、部門工作效率、個人工作業(yè)績和收入水平相掛鉤，有效解決財政領域的道德風險問題。

5. 完善國債制度

首先，要完善國債投資項目管理法律、法規(guī)，防止通過截流、轉移、套取國債資金私設“小金庫”。其次，要建立國債投資項目的質量保證體系，加強對國債項目的檢查、監(jiān)督，確保國債項目質量。第三，在強化制度、嚴格條件、引導地方政府舉債理性化的基礎上，將地方債發(fā)行制度化，明確發(fā)債權、規(guī)模、發(fā)行方式、利率、期限以及流通、償還和使用方法，從而有效降低融資成本、增強償債約束、吸引社會資金，增加地方政府可支配財力，使地方政府債務顯性化，易于管理和控制地方政府性債務風險。

（二）提高財政透明度

委托代理關系中存在的信息不對稱問題，會產生代理人的道德風險和逆向選擇，也對“小金庫”形成推波助瀾，運用財政工具消除這些問題的出發(fā)點，就是提高財政透明度。首先，通過政府資產負債表向公眾提供全面的財政信息，包括資產和負債信息以及各級政府的合并財務狀況等，對或有事項、稅收優(yōu)惠和準財政活動進行充分的披露，在可能的情況下予以計量并考慮在表內確認。其次，適當公開預算編制和執(zhí)行過程，并向公眾提供預算報告。第三，保證財政數(shù)據(jù)的真實性，通過國家審計機關的獨立審計，外部專家的評估等方式來對財政數(shù)據(jù)的質量進行核實。第四， 公布財政信息、實現(xiàn)“財政透明”應當作為政府的一項法律義務，政府應當以明確的法律條款規(guī)范財政信息提供的時間、頻率以及公開方式等。

（三）加強財政監(jiān)督

解決信息不對稱、道德風險和逆向選擇問題的另一個重要舉措是加強財政監(jiān)督。首先，財政部門要加強對外監(jiān)督，包括加強稅收和非稅收入征繳質量的日常監(jiān)督，加強對部門預算執(zhí)行情況的監(jiān)督，加強對政府采購的監(jiān)督，加強對重點支出的監(jiān)督。其次，財政部門要加強對內監(jiān)督，建立健全內控制度，強化內部約束和制約，包括明確各部門的職責，防止監(jiān)督管理部門與業(yè)務部門的職責交叉重復；重點監(jiān)督財政資金分配過程中的審批程序、分配程序及撥付渠道，將財政資金運動在財政部門內部的部分都納入監(jiān)督范圍；制定財政內部監(jiān)督工作的規(guī)章制度，使內部監(jiān)督工作正常化、規(guī)范化。第三，在財政監(jiān)督的基礎上建立一個包括法律監(jiān)督、審計監(jiān)督、財政監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會監(jiān)督在內的多層次的監(jiān)督體系，各層次的監(jiān)督之間職責分工明確、監(jiān)督內容各有側重，不留空隙地鏟除“小金庫”滋生的土壤。

（四）嚴格“小金庫”的財政懲治

成本遠小于收益問題是“小金庫”普遍存在的重要原因，這樣，就必須大幅提高“小金庫”的設立成本。首先，制訂《財政違法行為處罰處分條例》的實施細則，明確違法行為的具體情形，制定明確的懲罰標準。其次，嚴格行使財政行政執(zhí)法權，加大財政處罰力度和“小金庫”資金追繳力度。第三，清理、減少和規(guī)范行政審批事項，簡化批審程序。第四，公共財政懲罰措施要保持動態(tài)調整，懲罰的標準、范圍、力度、方式等基本要素要隨著社會發(fā)展新情況的出現(xiàn)、新政策的出臺而及時更新。第五，在財政監(jiān)督的基礎上，實行重要崗位定期輪崗制度，降低各級領導私設“小金庫”的欲望和成本。

綜上所述，在“小金庫”專項治理中運用財政工具，需要將“小金庫”的形成原因與公共財政獨有的特征和優(yōu)勢較好地結合在一起，惟有如此，才能真正建立起防止“小金庫”的長效機制，從源頭上防范“小金庫”的設立，從根本上消除“小金庫”的危害。

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