關(guān)于建立容錯糾錯機(jī)制的探討與設(shè)計

解其斌，劉艷梅，趙 宇

（1.中共石家莊市委黨校，河北 石家莊 050051；2.中共河北省委黨校 政策法律教研部，河北 石家莊 050061）

關(guān)于建立容錯糾錯機(jī)制的探討與設(shè)計

解其斌1，劉艷梅2，趙 宇1

（1.中共石家莊市委黨校，河北 石家莊 050051；2.中共河北省委黨校 政策法律教研部，河北 石家莊 050061）

十八屆六中全會提出建立容錯糾錯機(jī)制，標(biāo)志著全黨在寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤方面形成共識。應(yīng)在協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局下尤其應(yīng)按照全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國、全面從嚴(yán)治黨的要求迅速行動，在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局下的各項事業(yè)發(fā)展中從明晰“錯”的性質(zhì)和容錯的標(biāo)準(zhǔn)入手，正視制度實施中的難點和分歧，在強化思想認(rèn)識、規(guī)范運行機(jī)制、把握推進(jìn)重點方面構(gòu)建符合自身特點的行動路線圖。

容錯糾錯機(jī)制；探索性失誤；行動

十八屆六中全會公報提出建立容錯糾錯機(jī)制，標(biāo)志著全黨在寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤方面形成共識。容錯糾錯機(jī)制著眼于整治“為官不為”，破解“敢于為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)”難題，為“能為”“想為”卻不“敢為”的領(lǐng)導(dǎo)干部做政策性宣示和制度性兜底，能夠最大限度調(diào)動廣大干部的積極性、主動性和創(chuàng)造性，弘揚敢想、敢干、敢擔(dān)當(dāng)?shù)恼芰?，促進(jìn)形成所有干部都是擔(dān)當(dāng)者、誰都不能塞責(zé)扯皮的良好氛圍。如何在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局下迅速行動，尤其是按照全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國、全面從嚴(yán)治黨的要求，推動各項事業(yè)發(fā)展，盡快使這一舉措落地發(fā)力，已成為當(dāng)前黨和國家各級層面必須認(rèn)真對待和解決的一個極為重要而十分迫切的問題。關(guān)鍵在于落實，必須從明晰“錯”的性質(zhì)和容錯的標(biāo)準(zhǔn)入手，正視制度實施中的難點和分歧，在強化思想認(rèn)識、規(guī)劃運行機(jī)制、把握推進(jìn)重點方面構(gòu)建落實行動路線圖。

一、關(guān)于建立容錯糾錯機(jī)制中“錯”的界定與衡量標(biāo)準(zhǔn)

一般認(rèn)為，“錯”主要指單位或黨員干部在干凈高效干事、盡力履職擔(dān)當(dāng)，進(jìn)行改革創(chuàng)新過程中因無意過失出現(xiàn)一定失誤或輕微違紀(jì)，本應(yīng)給予問責(zé)追究或黨政紀(jì)處分，但因達(dá)到盡職要求，能夠獲得責(zé)任豁免，對其從輕、減輕甚至免予問責(zé)或處分。這里的“錯”主要包括兩種情形：一種是集體承擔(dān)的重大改革產(chǎn)生的探索性失誤。另一種是個人在落實重大任務(wù)時產(chǎn)生的輕微違紀(jì)違法行為。二者的共同點是主觀上為公而盡力，客觀上沒有牟取私利。區(qū)別點是前者因“未知結(jié)果”產(chǎn)生，后者“已知界限”而突破。前者基于改革的不確定性，后者基于原則的靈活性。

容錯主要指容的是真正意義上的改革中發(fā)生的探索性失誤。這種改革必須符合群眾利益訴求，符合民主決策程序，確實能形成社會運轉(zhuǎn)良性循環(huán)，有較高經(jīng)濟(jì)社會價值。如果借“改革”之名，不經(jīng)過科學(xué)認(rèn)證，不經(jīng)過集體決策，違背客觀規(guī)律和認(rèn)知常識，大搞沽名釣譽的政績工程和短命工程，肯定不是真正的改革。最終撂下“政災(zāi)”包袱，讓組織和群眾以“容錯”方式去吞下苦果，這是不行的。許多地方在制定的容錯文件中都單獨強調(diào)了要嚴(yán)明容錯免責(zé)的紀(jì)律。如紹興市和杭州市在寫明申請免予追責(zé)的條件、認(rèn)定免予追責(zé)的程序、免責(zé)結(jié)果的運用之后，特意用一段話作為第四部分以示強調(diào)。文件寫道：“在支持和保護(hù)改革創(chuàng)新的同時，嚴(yán)禁打著改革創(chuàng)新旗號搞勞民傷財?shù)摹児こ獭蜗蠊こ獭?，堅決懲治借改革創(chuàng)新之名徇私舞弊、貪污受賄、假公濟(jì)私以及嚴(yán)重侵害群眾利益等行為。”可見，容錯是要有前提的，對領(lǐng)導(dǎo)干部在改革探索中的錯誤，要辯證分析，區(qū)別對待。

由于客觀實際具有復(fù)雜多樣的特性，決定“錯”的行為很難列舉窮盡，各地通常采取的做法是，出臺容錯的條件和情形，以此為標(biāo)準(zhǔn)，衡量錯誤失誤是否是“錯”，能否適用容錯機(jī)制。同時，特別列舉了一些不適用容錯機(jī)制的例外情形，主要指后果嚴(yán)重的情形。諸如社會治安綜合治理方面的惡性群體性事件等，還有重特大安全責(zé)任事故和嚴(yán)重環(huán)境污染、生態(tài)責(zé)任事故等，中央有專門的問責(zé)規(guī)定，故不適用容錯免責(zé)。

各地制定的容錯辦法，雖所列條目數(shù)量不同，但所列條件或情形卻大同小異，都遵循了以下六條標(biāo)準(zhǔn)：一是法治紅線不能碰。容錯必須在法治的框架下進(jìn)行，不能突破現(xiàn)行法律法規(guī)的界限。杭州、紹興、金華、青島等地出臺的辦法中第一個條件就是：“法律、法規(guī)沒有明令禁止的?！倍枪椒置魇乔疤?。從客觀上看，衡量“錯”是否能容的底線標(biāo)準(zhǔn)是是否牟取私利，通常指是否為本人、他人牟取私利。杭州、紹興、金華、青島等地出臺的辦法中都有相關(guān)條件：“沒有為自己、他人或單位牟取私利的。”三是決策程序不能少。要看程序上是否合理，是否經(jīng)過正常的決策程序，程序是否堅持科學(xué)民主決策，經(jīng)過合法審查、專家論證、風(fēng)險評估等環(huán)節(jié)。金華市金東區(qū)的容錯范圍提到：“經(jīng)過單位集體民主決策、程序規(guī)范、書面紀(jì)實完整的?！彼氖巧霞壊渴鹨稀８鞯馗鶕?jù)自己的級別均作出了相應(yīng)的規(guī)定。杭州市作為副省級城市，在容錯條件中提到，“符合中央和省市黨委、政府決策部署的”；紹興市文件中規(guī)定，“符合市委、市政府決策部署的”；金華市金東區(qū)和青島市西海岸新區(qū)則明確指出，“符合區(qū)委區(qū)政府決策部署的”。五是主觀動機(jī)為改革。容錯容的是改革過程中巨大不確定性之下可能出現(xiàn)的改革失敗，因此，要看領(lǐng)導(dǎo)干部是不是為了改革創(chuàng)新，是不是為了推進(jìn)工作。杭州市容錯條件中提到：“為改革創(chuàng)新和發(fā)展大局敢于擔(dān)當(dāng)、勇于作為的；”青島市西海岸新區(qū)在這方面的條件更加細(xì)化：“積極主動落實區(qū)委、區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)批示、決策部署，所做工作有利于新區(qū)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的?！薄盀榱似平怆y題、推進(jìn)工作，創(chuàng)新方式方法、突破固有模式的?！绷菗p害結(jié)果為“一般”。要看是否產(chǎn)生損害結(jié)果，后果是否嚴(yán)重，可否挽回。輕微違法、后果危害性小、積極挽回?fù)p失或改正錯誤的一般情節(jié)可適用容錯方法酌情處置。

二、關(guān)于建立容錯糾錯機(jī)制的難點與分歧

（一）難點

一是條款難細(xì)化。目前各地出臺的容錯條款普遍存在比較籠統(tǒng)、過于原則等問題，如何將容錯條款部門清單化是工作困境。如容錯免責(zé)的情形和結(jié)果運用很難追求統(tǒng)一，列舉窮盡。由于不同層級政府行政特點不同，不同地方中心工作存在差異，干部考核辦法不同，不可避免存在主觀判斷問題，有可能與“錯”的當(dāng)事者判斷不一致。在碰到具體的行為時，有關(guān)部門更多的是通過調(diào)查、取證等得到相關(guān)的一些信息或線索來進(jìn)行判斷，還是一個主觀判斷的過程，但是這個判斷有可能與行為實施者的判斷不一致，沒有程序性或者是條款性的東西。很多地方表示，如何將容錯條款細(xì)化成清單是試行過程中遇到的困境。二是程序難生效。在先行先試的地區(qū)普遍存在這一問題。各地容錯辦法中都有認(rèn)定適用容錯的程序，包括容錯免責(zé)申請單、容錯免責(zé)結(jié)案呈批表等等。但在實際的操作中，相關(guān)部門在對領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)時就將容錯情形一并考慮，導(dǎo)致免責(zé)程序可有可無。目前各地向相關(guān)部門提出容錯申請的案例并不多見。三是風(fēng)險難規(guī)避。容錯風(fēng)險貫穿容錯機(jī)制實施全過程，主要還是法律法規(guī)風(fēng)險?，F(xiàn)階段，中國特色社會主義法治體系尚未健全，還在一定程度上存在立法質(zhì)量不高，部門權(quán)力清單不明、執(zhí)法利益化等問題，諸如此類的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)很難客觀衡量“錯”的合法性與自由裁量權(quán)問題，這可能導(dǎo)致對“錯”的認(rèn)定產(chǎn)生偏差，使容錯決策機(jī)關(guān)面臨擔(dān)當(dāng)風(fēng)險。

（二）分歧

一是提法表述方面。中央層面，明確提出了“容錯糾錯機(jī)制”這一概念，沒有“容錯免責(zé)”這種提法；地方層面，在制定制度時，多采用“容錯免責(zé)”這種提法。如江西、湖北等地。二是追責(zé)界定方面。有的地方對“免責(zé)”的界定是“完全免去責(zé)任，不作任何負(fù)面評價”；有些地方則規(guī)定了不同程度的免責(zé)結(jié)果：給予從輕、減輕或免予處分。三是適用對象方面。有的地方則僅將領(lǐng)導(dǎo)干部作為免責(zé)對象；有的地方容錯免責(zé)適用對象是所有機(jī)關(guān)工作人員（含臨時工、聘任人員等）。四是適用范圍。有的地方適用于重點部門、繁重復(fù)雜的重點工作或涉及重大利益調(diào)整的深層次改革領(lǐng)域；有的地方適用于所有部門和全部工作。五是宣傳力度方面。上級追求政策效應(yīng)，對容錯免責(zé)機(jī)制宣傳力度很大；下級往往處于謹(jǐn)慎和觀望的態(tài)度，層級越低宣傳力度越小，基層甚至“只做不說”?；鶎映惺苤鴣碜愿鞣椒峭话愕墓ぷ鲏毫Γ鶎狱h委擔(dān)心群眾不理解容錯免責(zé)這一提法，一旦控制不好，容易使簡單問題復(fù)雜化，甚至激化矛盾。

三、關(guān)于建立容錯糾錯機(jī)制行動設(shè)計的思考

（一）強化思想認(rèn)識

一是明確“容錯免責(zé)”提法。這更有助于彰顯容錯糾錯機(jī)制為改革創(chuàng)新保駕護(hù)航的制度價值。中央提出的“容錯糾錯”實際是容錯糾錯兩個方面，現(xiàn)實中可以將兩者分解開來，有利于各個擊破，具有更強的現(xiàn)實意義和可行性。二是明確“錯”的性質(zhì)。容的是因公敢為和改革探索中的失誤與錯誤，要明確敢作為和亂作為之間的界限，將改革創(chuàng)新中“探索性”失誤與一般違紀(jì)違法行為區(qū)分開來。亂作為、不作為、慢作為或以權(quán)謀私不在容錯范圍之內(nèi)。三是明確適用對象、范圍及結(jié)果結(jié)論。應(yīng)明確容錯的對象是包括領(lǐng)導(dǎo)班子成員在內(nèi)的所有機(jī)關(guān)工作人員，范圍適用于所有的部門和工作。在結(jié)果結(jié)論上，符合容錯條件和情形的，可以從輕、減輕或免除相關(guān)責(zé)任，免除責(zé)任意味著完全免責(zé)，不做任何負(fù)面評價。這一規(guī)定充分體現(xiàn)出“把嚴(yán)格管理干部和熱情關(guān)心干部結(jié)合起來”的特殊制度價值，有助于讓廣大領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確容錯的理念。四是明確“免責(zé)”原則。在完成中央重大改革創(chuàng)新和重大決策部署的深化改革中出現(xiàn)的“探索性失誤”，符合容錯條件和情形的，要考慮適用于完全免責(zé)。一般違紀(jì)違法行為，符合容錯條件和情形的，可以從輕、減輕或免除相關(guān)責(zé)任，酌情容錯。這是因為，經(jīng)授權(quán)批準(zhǔn)的先行先試點的改革行動是發(fā)展需要，其突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的做法同明知故犯的違紀(jì)違法行為有本質(zhì)的不同，對真正出于公心的改革者和改革結(jié)果必須客觀評價，不能簡單以成敗論英雄。對于法律法規(guī)沒有禁止的，上級尚無明確限制的實驗性探索，只要不造成嚴(yán)重危害后果，一般就給予寬容處置。例外的情況是，上級明令禁止后依然我行我素的就屬于違紀(jì)違法行為，不可容忍。五是明確容錯涉及主體和權(quán)限。為保障重大改革必須于法有據(jù)，有序進(jìn)行，需進(jìn)一步明確誰擁有批準(zhǔn)“試錯權(quán)”。當(dāng)然是中央和地方黨委、政府，黨的各級深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)負(fù)責(zé)審查備案的具體事務(wù)。試點地區(qū)、試點單位的改革創(chuàng)新行動方案，必須報深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審核、備案，作為適用容錯，衡量改革行為是否適當(dāng)?shù)闹匾罁?jù)。各級紀(jì)檢監(jiān)察部門和組織人事部門依職能負(fù)責(zé)容錯機(jī)制的具體實施。六是明確容錯職能部門擔(dān)責(zé)問題。對于基層的改革探索，相關(guān)職能部門應(yīng)該主動出政策，并勇于承擔(dān)責(zé)任，不能主管部門認(rèn)賬卻不擔(dān)責(zé)任。七是明確容錯和糾錯的關(guān)系。明確容錯和糾錯的關(guān)系，可以減少負(fù)面影響，避免出現(xiàn)顛覆性后果及錯誤的擴(kuò)大和外溢。容錯和糾錯應(yīng)該是一個整體，二者應(yīng)該并行，才能對錯誤全面認(rèn)識并有效改正。在出臺容錯機(jī)制的同時，也應(yīng)該強化“糾錯機(jī)制”，就改革創(chuàng)新而言，即使制度設(shè)計的再好，也存在一定的實施風(fēng)險，出了問題更多地需要進(jìn)行事后補救。要落實好重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，科學(xué)民主決策，預(yù)防和及時制止消極結(jié)果發(fā)生，將社會危害減少到最小程度，形成有錯必改的一整套機(jī)制。

（二）規(guī)范運行機(jī)制

容錯糾錯運行機(jī)制是由若干子機(jī)制相互配合、相互銜接相互作用構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)。從地方探索情況看，容錯免責(zé)的實施程序一般分為申請、核實、認(rèn)定、報備四個環(huán)節(jié)。將實施主體明確為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門，因為它們擔(dān)負(fù)執(zhí)紀(jì)問責(zé)主要職能。具體程序是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門接受申請，會同相關(guān)職能部門進(jìn)行核實，提交黨委、政府研究決定，認(rèn)定結(jié)果歸檔，并報上級組織人事部門備案。

具體來說：一是申請機(jī)制。單位或當(dāng)事者本人認(rèn)為符合容錯條件的，應(yīng)在啟動問責(zé)程序后的一定時間內(nèi)，按照干部管理權(quán)限，由所在單位黨委（黨組）或本人向紀(jì)檢監(jiān)察部門或組織人事部門提出書面申請。二是核實機(jī)制。紀(jì)檢監(jiān)察部門和組織人事部門利用現(xiàn)有工作協(xié)調(diào)機(jī)制依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)全面判斷是否應(yīng)當(dāng)容錯，并將核實結(jié)果向申請單位或個人反饋答復(fù)。必要時組建第三方委員會評估核實。三是認(rèn)定機(jī)制。紀(jì)檢監(jiān)察部門和組織人事部門提出初步意見，按照干部管理權(quán)限，各級黨委、政府及有權(quán)部門對容錯免責(zé)結(jié)果進(jìn)行研究決定。認(rèn)定結(jié)果由紀(jì)檢監(jiān)察部門和組織人事部門及時反饋給當(dāng)事單位或個人。四是備案機(jī)制。實現(xiàn)“雙備案制，”一方面將預(yù)計到可能失誤的改革創(chuàng)新工作方案送交各級深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)審核批復(fù)，登記備案。另一方面各級紀(jì)檢和組織人事部門將容錯處理相關(guān)材料及結(jié)果歸檔備案。五是申訴機(jī)制。允許試錯人員解釋說明。六是公示機(jī)制。通過一定范圍的過程、結(jié)果公開制度，保障制度公信力。

（三）把握推進(jìn)重點

一是由各級改革辦牽頭，由紀(jì)檢監(jiān)察部門和組織人事部門，盡快研究制定《鼓勵干部改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)容錯糾錯機(jī)制實施辦法》（建議采用名稱），提交相應(yīng)各級全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組研究決定。建立與一票否決、末位淘汰等干部考核體系和人事制度相互銜接、簡便科學(xué)、系統(tǒng)且操作性強的工作程序。二是各地方各部門各單位（含國企）結(jié)合法定權(quán)責(zé)，制定符合自身特點的容錯免責(zé)機(jī)制實施細(xì)則?？紤]將容錯免責(zé)辦法具體化、清單化，對行政風(fēng)險實行摸排，提出具體的免責(zé)情形，納入容錯免責(zé)機(jī)制。三是先在一些被問責(zé)風(fēng)險較大的部門和發(fā)展較快的地方試點。明確嚴(yán)格問責(zé)與容錯糾錯一體兩面的關(guān)系，實現(xiàn)兩個機(jī)制并行，穩(wěn)中求進(jìn)。即選2至3個行政作為風(fēng)險比較大的部門進(jìn)行試點，如當(dāng)前改革壓力較大的環(huán)保部門。讓該部門自己提出在工作當(dāng)中需要免責(zé)的細(xì)化清單，每一條都要充分說明理由進(jìn)行報備。對于報備的這些容錯條款，組織黨委、政府、紀(jì)委、法律人士、專業(yè)人士、群眾代表等各方組成一個聯(lián)合審核小組，來討論、商議、評定這些條款的合法性和合理性，做到事前備案，解除領(lǐng)導(dǎo)干部的疑慮，也有利于增強容錯機(jī)制在實施過程中的操作性和有效性。如果試點成功，再推廣，真正讓改革者“輕裝上陣”、不畏風(fēng)險。四是進(jìn)行合法性、合理性審查，進(jìn)一步清理現(xiàn)行制定的地方性法規(guī)和文件。廢除陳舊過時、與上位法矛盾沖突、背離中央精神的規(guī)定，為改革發(fā)展松綁，努力營造良好的容錯工作環(huán)境。

[責(zé)任編校：彭瀾]

Study on the Research and Design of Establishing the Fault-tolerant and Error-correction Mechanism

XIE Qi-bin1,LIU Yan-mei2,ZHAO Yu1
(1.Party School of Shijiazhuang Municipal Party Committee,Shijiazhuang 050051,China;2.Research Department of Policy and Law,Party School of Hebei Provincial Committee of C.P.C,Shijiazhuang 050061,China)

The Sixth Plenary Session of the 18th C.P.C Central Committee proposed establishing the Fault-tol?erant and Error-correction mechanism.This marks that we have reached a consensus in bearing the acdres’fault in their work,especially in the process of reform and innovation.We should coordinate advance“Four Comprehensives strategic”,especially according to the demand of comprehensively deepen reform、comprehen?sively implement the rule of law、comprehensively strengthen Party discipline,solving the problems from clear?ing the quality of the fault and the standard of tolerance.We must envisage the difficulty and divergence of the system implementation and build a compatible route map from intensifying understanding、normalizing the op?eration mechanism and seizing key aspects.

Fault-tolerant and Error-correction mechanism;exploring fault;action

解其斌（1971—），男，河北故城人，中共石家莊市委黨校市情研究所教授、碩士，主要研究方向為國家治理與基層政治。

劉艷梅（1970—），女，河北撫寧人，中共河北省委黨校政法部教授、碩士，主要研究方向為法治政府建設(shè)。

D63

A

1671-198X（2017）01-0050-04

2016-11-03

趙 宇（1986—），女，河北臨城人，中共石家莊市委黨校市情研究所講師、碩士，主要研究方向為比較政治學(xué)。