利益、資源與行動(dòng)能力：行動(dòng)者視角下的政府監(jiān)管改革

李偉

（中南民族大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；湖北民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心，湖北 武漢 430074）

利益、資源與行動(dòng)能力：行動(dòng)者視角下的政府監(jiān)管改革

李偉

（中南民族大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；湖北民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心，湖北 武漢 430074）

政府監(jiān)管的目標(biāo)是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，實(shí)現(xiàn)公共利益?；诶嫫?、資源稟賦與行動(dòng)能力三個(gè)維度來分析政府監(jiān)管的行動(dòng)者體系，具體探討政府監(jiān)管主體、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管受益者、行業(yè)協(xié)會(huì)和媒體的行為邏輯，以此對(duì)政府監(jiān)管失靈做出解釋。為此政府監(jiān)管改革，應(yīng)正視不同行動(dòng)者的利益差別，在此基礎(chǔ)上促進(jìn)其合法合理的利益訴求，平衡不同行動(dòng)者的行動(dòng)能力，從而提高政府監(jiān)管績(jī)效。

利益；資源；行動(dòng)能力；政府監(jiān)管

政府監(jiān)管是對(duì)特定產(chǎn)業(yè)和微觀經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)活動(dòng)以及涉及公眾健康、安全、環(huán)境等方面的監(jiān)督與管理活動(dòng)。政府監(jiān)管旨在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，實(shí)現(xiàn)公共利益。世界各國都非常重視監(jiān)管問題，從監(jiān)管法律、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、技術(shù)設(shè)備等方面來強(qiáng)化監(jiān)管。改革開放以來，我國政府監(jiān)管體制逐步確立并不斷完善，但涉及食品藥品安全、生產(chǎn)安全、環(huán)境污染與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等問題頻發(fā)，我們將問題歸因于政府監(jiān)管不力和企業(yè)社會(huì)責(zé)任缺失顯然不夠，必須探究監(jiān)管失靈背后隱藏的更深層次問題。首先，政府監(jiān)管的初始目標(biāo)為什么沒有完全實(shí)現(xiàn)，監(jiān)管目標(biāo)如何被其他目標(biāo)所替代？其次，政府監(jiān)管過程中存在著哪些利益相關(guān)者，他們的行動(dòng)邏輯是什么，對(duì)監(jiān)管績(jī)效產(chǎn)生何種影響？只有研究清楚了這些問題，才能從根本上解釋監(jiān)管失靈的原因，在此基礎(chǔ)上完善監(jiān)管體系。本文將以行動(dòng)者為中心，基于利益、資源和行動(dòng)能力的三個(gè)維度，研究政府監(jiān)管過程中不同行動(dòng)者的行動(dòng)策略及其對(duì)監(jiān)管績(jī)效的影響。

一、行動(dòng)者的分類依據(jù)

作為社會(huì)行動(dòng)者的個(gè)人以及由個(gè)人所構(gòu)成的各種社會(huì)力量，是影響社會(huì)走勢(shì)的重要力量，[1]（P43）而行動(dòng)者分化和分層的本質(zhì)是關(guān)于人們之間利益和資源占有的關(guān)系。[2]（P16）以行動(dòng)者為中心進(jìn)行分析，是因?yàn)檎O(jiān)管體系及其過程本身由眾多參與者組成，所有的行動(dòng)者都有各自的目標(biāo)與利益，政府監(jiān)管績(jī)效是行動(dòng)者之間互動(dòng)的結(jié)果，但這不意味著每個(gè)行動(dòng)者擁有相同的影響力與行動(dòng)能力。每個(gè)行動(dòng)者以自己所持有的資源稟賦條件，通過特有的方式來行動(dòng)，并在與其他行為主體互動(dòng)過程中采取策略性的行為。

（一）利益偏好

利益是個(gè)體或組織的需求，在某種程度上看，利益可以具化為個(gè)體目標(biāo)與組織目標(biāo)。利益促成動(dòng)機(jī)的生成，動(dòng)機(jī)促使個(gè)體或組織行為的發(fā)生。利益實(shí)現(xiàn)也是需求滿足的過程。在此過程中，需求與資源的組合及行為方式推動(dòng)了利益的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)行動(dòng)者的需求及其指向的資源，與制度提供的激勵(lì)一致時(shí)，行動(dòng)者通過遵守制度來實(shí)現(xiàn)自身利益；當(dāng)與制度提供激勵(lì)不一致時(shí)，行動(dòng)者則可能采取策略性行為來獲取自身利益，甚至是通過影響制度設(shè)計(jì)來使得自身利益與制度提供的激勵(lì)一致。

（二）資源稟賦

資源稟賦是行動(dòng)者實(shí)現(xiàn)利益需求的手段與工具。概括而言，它包括政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、組織資源與社會(huì)資源等，具體表現(xiàn)為組織化權(quán)力、物質(zhì)資本、社會(huì)地位、人際關(guān)系、公共輿論、形象與聲望等。資源稟賦是行動(dòng)者采取行動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，偏好的精準(zhǔn)識(shí)別，充足的行動(dòng)資源是取得較好行動(dòng)效果的條件。如果行為主體控制的所有資源都對(duì)自身有利，他們肯定按照滿足自身利益的方式行使對(duì)資源的控制。[3]（P28）

（三）行動(dòng)能力

行動(dòng)能力是行動(dòng)者利用資源實(shí)現(xiàn)個(gè)體或組織需求的能力。行動(dòng)能力與行為者所掌握的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源狀況相關(guān)，行為主體的資源稟賦及行動(dòng)能力存在著不對(duì)稱性與非均衡性，因此行為者在行動(dòng)者體系中的位置與力量也是有差別的。當(dāng)然行動(dòng)者除了受到資源稟賦與利益影響外，還要受到規(guī)章制度、社會(huì)道德等因素的約束，并且不同的制度安排與環(huán)境對(duì)行動(dòng)者行為的影響也是有差異的。

二、政府監(jiān)管的行動(dòng)者分類及行為邏輯

（一）監(jiān)管者

1.利益偏好：公益人還是經(jīng)濟(jì)人

在縱向的政府監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)中，中央政府與地方政府共享監(jiān)管權(quán)力，并對(duì)監(jiān)管活動(dòng)負(fù)責(zé)，一方面中央政府與地方政府存在著一致的目標(biāo)函數(shù)，即作為公益人來彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，保障公共利益；另一方面不同層級(jí)政府的目標(biāo)差異，導(dǎo)致不同層級(jí)的政府存在著利益分化。

在橫向部門監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)中，眾多監(jiān)管部門共享監(jiān)管權(quán)力。在實(shí)際監(jiān)管活動(dòng)中，存在著部門追求預(yù)算最大化與權(quán)力擴(kuò)張的傾向。首先，監(jiān)管部門競(jìng)相制定相關(guān)監(jiān)管規(guī)章，以此來擴(kuò)張自身權(quán)力。其次，在監(jiān)管執(zhí)法過程中，監(jiān)管部門往往具有趨利性，容易出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法等問題。最后，在責(zé)任分擔(dān)方面，監(jiān)管部門往往不愿意承擔(dān)責(zé)任，出現(xiàn)互相推諉與不作為的問題。

2.行政自由裁量權(quán)：“街頭官僚”的自主性及管控

由于法律與政策的相對(duì)穩(wěn)定性與連續(xù)性，立法機(jī)構(gòu)工作機(jī)制的局限性，無法及時(shí)應(yīng)對(duì)實(shí)際監(jiān)管活動(dòng)的復(fù)雜性與動(dòng)態(tài)性，作為最基層的監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其人員則被賦予了自由裁量權(quán)來彌補(bǔ)這種不足。[4]他們不僅傳遞政策，而且通過解釋規(guī)則和分配稀缺資源，形塑政策結(jié)果。盡管他們天天墨守成規(guī)，日日做出決策，但在公民的經(jīng)驗(yàn)看來，他們卻是政策的實(shí)際生產(chǎn)者。[5]（P245）在政府監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)中，如果對(duì)街頭官僚缺乏有效的監(jiān)督，則自由裁量權(quán)將淪為基層謀求自身利益的工具，很有可能導(dǎo)致腐敗行為，也會(huì)對(duì)政府形象造成不良影響。

3.執(zhí)法資源：對(duì)監(jiān)管能力的制約

執(zhí)法資源在一定程度上制約著監(jiān)管能力，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)在政府體系中的位置在很大程度上決定著執(zhí)法資源的狀況。位置體現(xiàn)了政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在政府體系中的地位及與其他部門間的關(guān)系。權(quán)力大小、部門預(yù)算、機(jī)構(gòu)編制、硬件條件、人員隊(duì)伍等因素在很大程度能夠衡量機(jī)構(gòu)的地位。獨(dú)立性則是制約監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法績(jī)效的重要因素，政府機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，一方面表現(xiàn)在與其他政府部門相對(duì)獨(dú)立，防止其他部門的不當(dāng)干預(yù)，可以從法律地位、財(cái)政來源、人事任免和職權(quán)行使四個(gè)方面來保障；另一方面，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持適度的“距離”，一般應(yīng)該遵循利益無涉的原則。

（二）監(jiān)管對(duì)象：組織優(yōu)勢(shì)與能動(dòng)反應(yīng)

監(jiān)管對(duì)象是微觀經(jīng)濟(jì)主體，主要是企業(yè)，企業(yè)的核心價(jià)值是利潤，其運(yùn)行環(huán)境是市場(chǎng)，企業(yè)通過科學(xué)管理，將土地、資本、人力、技術(shù)等生產(chǎn)要素優(yōu)化組合來獲取最大利潤，當(dāng)然在利益追求過程中，還要受到內(nèi)外部環(huán)境的約束。

如何理解監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的關(guān)系，政府監(jiān)管俘獲學(xué)說認(rèn)為監(jiān)管是一個(gè)產(chǎn)業(yè)主動(dòng)爭(zhēng)取來的，它的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為受管制產(chǎn)業(yè)利益服務(wù)的。[6]該理論盡管不一定完全反映現(xiàn)實(shí)，但在一定程度上反映了企業(yè)面對(duì)政府監(jiān)管不是簡(jiǎn)單的被動(dòng)接受，企業(yè)面對(duì)政府監(jiān)管具有能動(dòng)反應(yīng)。企業(yè)相對(duì)于社會(huì)公眾等主體具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與組織能力。一是企業(yè)可以通過公益性捐款，樹立良好的社會(huì)形象，為企業(yè)與政府部門取得聯(lián)系創(chuàng)造機(jī)會(huì)。二是地方政府需要投資發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，企業(yè)具有資本與技術(shù)優(yōu)勢(shì)，通過在當(dāng)?shù)亟⑵髽I(yè)等方式來滿足地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，[7]在此過程中企業(yè)更“接近”決策者，并能對(duì)公共政策施加影響。

面對(duì)政府監(jiān)管，企業(yè)采取何種行動(dòng)策略受到內(nèi)外部環(huán)境的約束。企業(yè)內(nèi)部因素主要包括企業(yè)規(guī)模、性質(zhì)、類型、員工結(jié)構(gòu)、管理者認(rèn)知、管理與技術(shù)等，這些都會(huì)影響到企業(yè)的行為。具體而言，管理者對(duì)監(jiān)管法律法規(guī)的認(rèn)知，企業(yè)員工對(duì)自身健康與安全的關(guān)注程度，不同性質(zhì)企業(yè)與監(jiān)管者的關(guān)系，企業(yè)文化與社會(huì)責(zé)任，這些都影響著企業(yè)的行為策略。企業(yè)外部因素主要是市場(chǎng)環(huán)境、監(jiān)管制度與社會(huì)發(fā)展，具體包括市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、監(jiān)管法律與政策、監(jiān)管效率、社會(huì)組織、公民權(quán)利等，這些共同構(gòu)成了企業(yè)監(jiān)管反應(yīng)的影響變量。不同規(guī)模、不同種類的企業(yè)在面對(duì)同樣的政府監(jiān)管的時(shí)候也會(huì)采取不同的應(yīng)對(duì)措施，如俘獲監(jiān)管、服從監(jiān)管與規(guī)避監(jiān)管。

（三）監(jiān)管受益者：集體行動(dòng)的困境

監(jiān)管受益者理應(yīng)是政府監(jiān)管的保障對(duì)象，當(dāng)然從理論與實(shí)踐角度看，受管制企業(yè)也可能成為政府監(jiān)管的受益者，但是本文所分析的監(jiān)管受益者具體指企業(yè)中的勞動(dòng)者、產(chǎn)品消費(fèi)者、社會(huì)公眾等。相對(duì)于受管制企業(yè)而言，該群體具有特殊的地位。

首先，監(jiān)管受益者是政府監(jiān)管結(jié)果的直接承受者，面臨著利益受損的風(fēng)險(xiǎn)。從政府監(jiān)管的初始目標(biāo)看，旨在保護(hù)維護(hù)市場(chǎng)秩序、保障公共利益。但是在政府監(jiān)管實(shí)踐中，政府監(jiān)管目標(biāo)可能被其他目標(biāo)所替換，被管制企業(yè)也可以采取俘獲、規(guī)避等策略將管制成本轉(zhuǎn)嫁到公眾身上，最終監(jiān)管受益者的利益并不能得到保障。其次，監(jiān)管受益者是原子化的眾多個(gè)體，具有分散性和弱組織性等特點(diǎn)，這種特性也決定了受益者很難組織起來采取集體行動(dòng)。再次，原子化的個(gè)體，利益偏好差異懸殊，沒有多少資源，利益很難聚合起來。在政府監(jiān)管政策的制定與執(zhí)行過程中，監(jiān)管受益者缺乏足夠的“話語權(quán)”，盡管他們的權(quán)利與利益在相關(guān)監(jiān)管法律上得到了明確的保障，但在具體監(jiān)管政策執(zhí)行活動(dòng)中，往往被忽視或者弱化。最后，當(dāng)這部分群體的利益受到侵害時(shí)，由于弱組織性、分散性、搭便車等原因，他們很難組織起來采取集體行動(dòng)，導(dǎo)致集體行動(dòng)的困境。

在現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的能力、監(jiān)管的嚴(yán)厲程度、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)的關(guān)系、公民受教育程度、公民權(quán)利意識(shí)等因素直接關(guān)系到監(jiān)管受益者利益的實(shí)現(xiàn)。監(jiān)管受益者的特點(diǎn)與地位，監(jiān)管受益者與被管制企業(yè)之間的力量懸殊程度，形塑了監(jiān)管受益者與被管制企業(yè)的關(guān)系，也決定了監(jiān)管受益者影響企業(yè)的方式。

（四）行業(yè)協(xié)會(huì)：行業(yè)自律的效果與限度

行業(yè)協(xié)會(huì)是介于政府與企業(yè)之間的社會(huì)組織，它由具有相同市場(chǎng)地位或同一行業(yè)的企業(yè)主體構(gòu)成，行業(yè)協(xié)會(huì)旨在通過提供咨詢、溝通、自律與協(xié)調(diào)等服務(wù)來保障行業(yè)及其成員的利益，因此可以說是一種組織化的“私序”，是在長(zhǎng)期交往博弈過程中形成的自我約束機(jī)制。[8]行業(yè)協(xié)會(huì)在某種程度上可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈與政府失靈的缺陷。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)與政府的雙重失靈，為行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的存在與發(fā)展提供了前提條件。行業(yè)協(xié)會(huì)的普遍私益性和有限公益性特點(diǎn)及其自律功能可以較好地填補(bǔ)市場(chǎng)失靈與政府失靈所形成的“功能空白區(qū)域”。當(dāng)然這也決定了行業(yè)協(xié)會(huì)自律的效果與限度。行業(yè)協(xié)會(huì)的私益性表現(xiàn)在：一是行業(yè)協(xié)會(huì)成立的目的是維護(hù)行業(yè)利益，并且行業(yè)協(xié)會(huì)只維護(hù)參與到行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)的會(huì)員單位的利益，因此它具有排他性，相對(duì)于社會(huì)公益而言，它是一種局部的私益。二是行業(yè)協(xié)會(huì)成員的私益性。行業(yè)協(xié)會(huì)成員主要來自該行業(yè)的企業(yè)，而企業(yè)都是利潤的追求者。行業(yè)協(xié)會(huì)的公益性表現(xiàn)在政府通過行業(yè)協(xié)會(huì)來貫徹監(jiān)管政策，行業(yè)協(xié)會(huì)執(zhí)行政府政策，體現(xiàn)了對(duì)公共利益的遵從，但是這種公益性是有限的，是政府促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮自律功能的基礎(chǔ)。

權(quán)力讓渡與法律授權(quán)是行業(yè)協(xié)會(huì)自律權(quán)力的來源。權(quán)力讓渡主要來自政府和行業(yè)，政府委托行業(yè)協(xié)會(huì)行使部分市場(chǎng)監(jiān)管職能是政府職能社會(huì)化的體現(xiàn)，也是政府與市場(chǎng)關(guān)系調(diào)適的結(jié)果。企業(yè)委托行業(yè)協(xié)會(huì)這種組織化的權(quán)力來保障自身利益，同時(shí)也相應(yīng)地要履行會(huì)員的義務(wù)與遵循行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)范。法律授權(quán)，一方面可通過法律形式，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)賦權(quán)，較好地保障行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)利，即使是政府委托授權(quán)，也需要通過法律途徑來保障行業(yè)協(xié)會(huì)職權(quán)的行使；另一方面，通過法律來規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)行，在某種意義上也是對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)職權(quán)行使的約束與規(guī)范。

（五）媒體：信息優(yōu)勢(shì)與輿論監(jiān)管

媒體是信息傳播的工具，也是社會(huì)公眾獲取信息、參與政策的重要渠道，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，大眾媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體、自媒體三種媒體形式共同發(fā)揮著媒體監(jiān)管的功能，特別是網(wǎng)絡(luò)媒體和自媒體的興起與發(fā)展，為信息傳播提供了更為便捷的渠道。

第一，媒體的信息功能與優(yōu)勢(shì)能促進(jìn)監(jiān)管問題進(jìn)入政府議程。媒體特別是新興媒體傳播具有迅速、便捷、廣泛等特性，通過媒體的集中報(bào)道與廣泛宣傳，能提高問題的識(shí)別度與認(rèn)知度，為監(jiān)管問題進(jìn)入政府議程創(chuàng)造了條件。

第二，媒體為政府監(jiān)管提供信息媒介。監(jiān)管政策的制定，政府需要通過相關(guān)的媒體來征集公眾意見與建議，媒體是公眾參與的一種途徑。在監(jiān)管政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，政府通過媒體宣傳，向社會(huì)公眾傳遞相關(guān)信息，讓相關(guān)者知曉監(jiān)管政策，保證監(jiān)管政策的順利執(zhí)行，提高政策執(zhí)行效率與效果。

第三，媒體的輿論監(jiān)督功能。媒體作為“橋梁”連接著政府、企業(yè)和公眾，首先，媒體作為一種輿論的表達(dá)形式，公眾通過媒體將利益訴求傳遞給監(jiān)管者，監(jiān)管者以此作為監(jiān)管政策調(diào)整的依據(jù)。其次，媒體發(fā)揮著對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督功能。在某種程度上說，媒體不僅影響著監(jiān)管機(jī)構(gòu)政策形成的實(shí)體內(nèi)容，也影響著監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作程序以及信息公開方式，改變了監(jiān)管機(jī)構(gòu)和相關(guān)方之間的關(guān)系。[9]例如在政府監(jiān)管等領(lǐng)域普遍建立了新聞發(fā)布會(huì)制度，通過新聞發(fā)布會(huì)與新聞發(fā)言人，可以及時(shí)向社會(huì)公眾發(fā)布與傳遞準(zhǔn)確權(quán)威的信息，也有利于媒體的輿論監(jiān)督功能的發(fā)揮。

三、行動(dòng)者視角下政府監(jiān)管改革的啟示

（一）政府監(jiān)管改革需要識(shí)別與判斷行動(dòng)者的利益和資源稟賦

利益相關(guān)者理論為我們提供了一種較好的分析視角，闡釋利益相關(guān)者的價(jià)值偏好與行為邏輯，對(duì)于制度設(shè)計(jì)與政策執(zhí)行具有重要啟示，在制度設(shè)計(jì)和政策執(zhí)行中必須明晰與識(shí)別不同類型的利益相關(guān)者。政府監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)及其調(diào)整，也必須考慮與重視利益相關(guān)者。在政府監(jiān)管制度結(jié)構(gòu)中，部分行動(dòng)者是直接利益相關(guān)者，如政府、企業(yè)、公眾、行業(yè)協(xié)會(huì)等，利益相關(guān)者出于對(duì)自身利益的關(guān)注，對(duì)政府監(jiān)管活動(dòng)具有能動(dòng)作用，當(dāng)然這種能動(dòng)作用具有極大的不平衡性。政府監(jiān)管政策直接影響并調(diào)整相關(guān)者的利益結(jié)構(gòu)，還有一部分并非直接的利益相關(guān)者，例如媒體，作為間接利益相關(guān)者，以一種特有的方式參與到政府監(jiān)管過程中，與直接利益相關(guān)者互動(dòng)共同影響著政府監(jiān)管政策。

在明確政府監(jiān)管利益相關(guān)者的基礎(chǔ)上，必須關(guān)注政府、企業(yè)、公眾、行業(yè)協(xié)會(huì)和媒體等行動(dòng)者的利益，以此作為政策設(shè)計(jì)與調(diào)整的依據(jù)。不同的行動(dòng)者存在著不同的利益訴求，掌握的資源稟賦存在著差異，其行動(dòng)能力具有非均衡性。通過“經(jīng)濟(jì)人”的視角去重新認(rèn)識(shí)政府監(jiān)管部門及其官員，承認(rèn)他們也存在著利益最大化的傾向，通過制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對(duì)政府監(jiān)管部門的監(jiān)管，減少“經(jīng)濟(jì)人”傾向?qū)怖娴那趾?；識(shí)別與判斷企業(yè)、公眾與行業(yè)協(xié)會(huì)等行動(dòng)者的利益，可以防止單純從道德主義的層面對(duì)監(jiān)管失靈問題進(jìn)行解釋，而能更多從務(wù)實(shí)主義角度進(jìn)行監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)。通過對(duì)資源稟賦與行動(dòng)能力的分析，在監(jiān)管制度設(shè)計(jì)與調(diào)整時(shí)，需要考慮如何防止被規(guī)制企業(yè)對(duì)政府監(jiān)管政策的不當(dāng)干預(yù)與過度干預(yù)；協(xié)調(diào)好行業(yè)協(xié)會(huì)的有限公益性與普遍私益性的關(guān)系，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)行業(yè)自律功能的發(fā)揮。

（二）政府監(jiān)管改革需要保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性決定了監(jiān)管的有效性，保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，一方面監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他行政機(jī)構(gòu)保持一定的“距離”，防止其他行政機(jī)構(gòu)的干預(yù)；另一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管者等利益相關(guān)者保持適度的“距離”，保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益無涉，防止被監(jiān)管者對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的俘獲。首先，我們需要對(duì)政府監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行科學(xué)的劃分、歸類與整合，建立不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制，建立相對(duì)獨(dú)立與較高權(quán)威性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。同時(shí)需要強(qiáng)化地方政府在監(jiān)管體系中的責(zé)任，處理好監(jiān)管機(jī)構(gòu)垂直化管理與地方屬地化管理的關(guān)系。其次，通過法律形式與程序，進(jìn)一步整合與完善現(xiàn)有不同領(lǐng)域的監(jiān)管法律法規(guī)，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職責(zé)、權(quán)力來源、工作經(jīng)費(fèi)、人員構(gòu)成等進(jìn)行明確的規(guī)定，從法律層面保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性與獨(dú)立性。再次，進(jìn)一步推動(dòng)政企分開，轉(zhuǎn)變政府職能。當(dāng)前政府職能行使仍然存在著缺位、越位與錯(cuò)位的問題，仍然保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行業(yè)管理體制的色彩，政府主管部門集監(jiān)管者、經(jīng)營者與政策制定者于一身，因此，在政府監(jiān)管體制改革中，必須切斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管行業(yè)或者企業(yè)的利益聯(lián)系，保證監(jiān)管的公正性、獨(dú)立性與公開性，提高監(jiān)管績(jī)效。最后，建立科學(xué)的干部績(jī)效評(píng)價(jià)體系。對(duì)地方政府官員的考核應(yīng)建立多層次的考核指標(biāo)體系，指標(biāo)體系更應(yīng)強(qiáng)調(diào)綜合性，而非單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主導(dǎo)。對(duì)地方政府的績(jī)效考核也應(yīng)該將本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與其歷史發(fā)展?fàn)顩r、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展結(jié)合起來，注重該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，同時(shí)將本地區(qū)發(fā)展對(duì)其他區(qū)域的影響納入到考核的范圍。

（三）政府監(jiān)管改革需要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督

監(jiān)管權(quán)力作為公共權(quán)力的一種形式，具有強(qiáng)制性、單方性、優(yōu)益性、廣泛性、自主性等特點(diǎn)，[10]（P25）同時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其人員具有利益最大化的傾向，為此需要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督。對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督主要是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、公眾與媒體等多元主體實(shí)現(xiàn)的。對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管主要是規(guī)范監(jiān)管活動(dòng)、提高監(jiān)管效率，保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。

具體而言，首先，應(yīng)該強(qiáng)化監(jiān)管權(quán)力行使的責(zé)任機(jī)制。責(zé)任機(jī)制包含兩個(gè)方面，一是責(zé)任意識(shí)，即個(gè)體或者組織向授予其權(quán)力的個(gè)體或者組織證明其行為的正確性。[11]責(zé)任應(yīng)該貫穿于政府監(jiān)管全過程，在監(jiān)管活動(dòng)實(shí)施前，責(zé)任是監(jiān)管者對(duì)監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管職責(zé)的正確認(rèn)定。在監(jiān)管過程中，責(zé)任涉及監(jiān)管法律和政策的制定與執(zhí)行符合公共利益。在監(jiān)管活動(dòng)實(shí)施之后，責(zé)任則涉及監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)與責(zé)任追究。監(jiān)管者責(zé)任具體包括道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任與法律責(zé)任。[12]（P34）二是責(zé)任追究機(jī)制。政府監(jiān)管需要完善引咎辭職與法律責(zé)任追究機(jī)制。引咎辭職主要是對(duì)道義責(zé)任、政治責(zé)任與行政責(zé)任的問責(zé)，而法律責(zé)任則是對(duì)監(jiān)管者是否依法履行監(jiān)管職能的責(zé)任追究。其次，以權(quán)利制約權(quán)力，完善社會(huì)監(jiān)督作用。社會(huì)組織與新聞媒體作為重要的社會(huì)力量，作為政府與公眾的中介與橋梁，通過利益的聚合與表達(dá)，能夠?qū)⑸鐣?huì)公眾的利益訴求反映給政府監(jiān)管部門。政府監(jiān)管部門在政策制定過程中會(huì)更多考慮公眾的利益訴求。同時(shí)通過公眾、社會(huì)組織與新聞媒體能夠?qū)φO(jiān)管者實(shí)施有效的監(jiān)督。

（四）政府監(jiān)管改革需要強(qiáng)化行業(yè)自律作用

強(qiáng)化行業(yè)自律的作用，需要優(yōu)化行業(yè)協(xié)會(huì)外部環(huán)境與完善行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部治理。在優(yōu)化外部環(huán)境方面，主要是理順政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系。首先，需要重新審視政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系，摒棄傳統(tǒng)將行業(yè)協(xié)會(huì)視作“威脅”的觀念，樹立政府與行業(yè)協(xié)會(huì)是互為補(bǔ)充、相得益彰關(guān)系的理念，主動(dòng)引導(dǎo)與支持行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，促使行業(yè)協(xié)會(huì)成為市場(chǎng)監(jiān)管中的重要主體。其次，理順關(guān)系，創(chuàng)新管理，割斷政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的利益聯(lián)系。理順政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系，需要?jiǎng)?chuàng)新行業(yè)協(xié)會(huì)管理方式，建立權(quán)責(zé)明確的行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制，政府相關(guān)主管部門須規(guī)范自身行為，依法對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施監(jiān)督管理，而非直接干預(yù)行業(yè)協(xié)會(huì)日常運(yùn)行。在行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部治理方面，一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)也需要改變傳統(tǒng)的依賴與掛靠政府的心理，樹立平等治理主體的觀念，積極發(fā)揮行業(yè)自律功能，盡管當(dāng)前政府監(jiān)管、市場(chǎng)調(diào)節(jié)與行業(yè)自律在界限上難以做出明確的劃分，但是行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到行業(yè)協(xié)會(huì)的目標(biāo)與宗旨，在法律法規(guī)的范圍內(nèi)，積極探索，服務(wù)協(xié)會(huì)成員，貫徹監(jiān)管法律與政策，發(fā)揮行業(yè)自律功能，實(shí)現(xiàn)行業(yè)利益；另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)需要不斷完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，行業(yè)協(xié)會(huì)作為非營利性的企業(yè)法人，需要采用現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)來對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造。

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[責(zé)任編校：張立新]

Interests,Resources and Capacity: Analysis of Government Regulation Reform from Actors’Perspective

Li Wei
(
School of Public Policy and Management;South-Central University for Nationalities,Wuhan 430074, China)

The aims for government regulation are compensating market failure and achieving public interests. Based on the interests,resources and capacity,it analyses the actors of government regulation system.In the process of government regulation,it should face up to the difference of the interests between different actors,sat?isfy their legitimate demands and reasonable interest,balance their abilities to act,in order to improve the per?formance of government regulation.

interests;resources;capacity;government regulation

湖北省社科基金項(xiàng)目《新制度主義視野下社會(huì)規(guī)制的困境及其破解》（2013137）；中央高校專項(xiàng)基金項(xiàng)目《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的中國式鄰避問題研究》（CSQ10132）

李 偉（1983—），男，漢族，湖北武漢人，博士，中南民族大學(xué)講師，湖北民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心研究人員。研究方向?yàn)檎O(jiān)管。

D63

A

1671-198X（2017）01-0037-06

2016-05-20