改革完善土地制度思考

袁譽登

摘 要：為促進國內(nèi)統(tǒng)一大市場形成，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好實現(xiàn)工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標，必須從“土地所有權(quán)二元制和戶籍二元制”入手，突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的理論與制度桎梏。適時實行集體土地國有化改革，完善土地收益分配機制，通過試點做好相關(guān)具體政策安排和過渡性安排的頂層設(shè)計，將土地國有制度具體化，有利于拓展社會主義市場經(jīng)濟的理論與實踐空間。

關(guān)鍵詞：土地制度；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；資源配置

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.23.083

1 土地雙軌制的形成及其歷史貢獻

按照《土地管理法》規(guī)定，國有土地所有權(quán)由縣級以上各級政府代為行使，集體土地所有權(quán)由各集體經(jīng)濟組織行使。國家將宅基地和承包責任田的使用權(quán)直接賦予了農(nóng)民個人，集體企業(yè)、村部、學校等集體建設(shè)用地和未承包到戶的“機動田”則仍由各集體經(jīng)濟組織成員共同所有。這種土地國家和集體所有并存的制度及其具體政策安排就是我國現(xiàn)行的土地雙軌制。

2 改革土地雙軌制的背景

當前，我國已從計劃經(jīng)濟堅定走向市場經(jīng)濟，且正處于工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵階段。為更好的實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須破除“土地所有權(quán)二元制和戶籍二元制”這兩個形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要基礎(chǔ)。2014年城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革已經(jīng)啟動，而破除土地所有權(quán)二元制改革還未破題。現(xiàn)行土地制度的弊端日益顯現(xiàn)，已經(jīng)不能適應(yīng)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展要求，改革國家土地所有權(quán)制度的時機已經(jīng)成熟，如不與國家戶籍制度改革保持總體同步，必定會阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展。

2.1 土地雙軌制天然缺陷不符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求

土地雙軌制是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物。當時設(shè)計土地制度時是排除市場的，土地只有使用價值，不考慮也不允許其有市場價值。市場經(jīng)濟條件下的土地，不僅有市場價值，且土地用途不同，其使用價值和市場價值存在很大差別，這就產(chǎn)生了原來制度設(shè)計中沒有的土地入市收益分配問題。

2.2 土地雙軌制導(dǎo)致土地制度缺乏系統(tǒng)性和完整性

我國現(xiàn)行的土地制度過于復(fù)雜、過于零散，土地政策方面的專家都感到頭疼，群眾就更難了解清楚。對于宅基地，法律規(guī)定是給農(nóng)民自用的，不得從事經(jīng)營，農(nóng)民對宅基地只擁有占有和使用權(quán)。對于承包責任田，在法律體系中沒有明確農(nóng)民的權(quán)利，只是規(guī)定其承包經(jīng)營權(quán)30年不變或長期不變，沒有明確農(nóng)民是否有權(quán)利支配、擁有或轉(zhuǎn)換這些土地的財產(chǎn)權(quán)。

2.3 土地雙軌制加大了征地拆遷難度

主要體現(xiàn)在三個方面：一是土地雙軌制特別是現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求不相符的根本性矛盾，加之土地政策的調(diào)整與完善跟不上經(jīng)濟社會發(fā)展的步伐，在市場經(jīng)濟環(huán)境下產(chǎn)生了一系列的問題。二是國家土地政策與發(fā)展后的現(xiàn)實情況脫節(jié)，無法對土地政策進行系統(tǒng)性宣傳，社會對征地政策不能全面了解和正確理解。三是地方政府存在對有些政策和情況說不清的顧慮，而不敢主動公開征地相關(guān)信息，社會不了解事實真相。

3 改革完善國家土地制度的思考

改革完善國家土地制度的總原則就是對集體土地實行國有化改革，實行統(tǒng)一的土地國家所有制，做到既要與當前生產(chǎn)力水平和國家的實際情況相適應(yīng)，又要為今后一個時期生產(chǎn)力發(fā)展留足空間。

3.1 實行統(tǒng)一的土地國家所有制的必要性

土地私有化是資本主義社會制度下的基本制度安排，它在資本主義發(fā)展初期對社會生產(chǎn)力發(fā)展起到了巨大的促進作用，但在資本主義發(fā)展的中后期，其對財富分配不均所起的固化和強化這一負作用，明顯束縛著社會生產(chǎn)力的進一步發(fā)展。面對已是強弩之末的資本主義制度，我們只能吸取其精華，對不符合國情和廣大人民群眾根本利益的制度安排，決不能照抄照搬。適時實行集體土地國有化改革，統(tǒng)一國家土地所有制，是進一步完善社會主義制度的需要，是發(fā)展的需要。

3.2 統(tǒng)一實行什么樣的土地國有制

改革的總體目標是：根據(jù)土地的社會功能規(guī)劃其用途，繼續(xù)強化土地用途管制；確立土地收益統(tǒng)一分配原則；建立土地收益初次和再次分配機制。

3.2.1 進一步強化土地用途管制

土地作為重要的生產(chǎn)資料，不同用途的土地具有不同的使用價值，會產(chǎn)生不同的收益，而且不同用途的土地具有不同的社會功能。鑒于此，對國有建設(shè)用地仍按規(guī)劃和現(xiàn)行管理辦法管控。其中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地按照十八屆三中全會“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的要求進行管理；集體非經(jīng)營性建設(shè)用地，在完善農(nóng)村規(guī)劃后，逐步過渡到按照現(xiàn)國有建設(shè)用地管理辦法進行管控，因其具有農(nóng)村公益用地的社會功能，不宜輕言入市，隨意處置。

3.2.2 確立土地收益統(tǒng)一分配原則

土地收益分配機制是各利益主體關(guān)心的焦點，也是國家土地制度能否與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)，能否與其他上層建筑相適應(yīng)，能否與生產(chǎn)關(guān)系、生產(chǎn)力相適應(yīng)的關(guān)鍵所在?？茖W土地收益分配機制能彰顯我國社會主義土地制度的活力和生命力，建立科學的土地收益分配機制的前提是確立統(tǒng)一分配原則。

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