推進(jìn)檔案工作軍民融合發(fā)展的路徑探析

嚴(yán)雪林/南京政治學(xué)院上海校區(qū)軍事信息管理系

軍民融合發(fā)展是黨中央確立的戰(zhàn)略目標(biāo)，是深化國(guó)防和軍隊(duì)改革的重要內(nèi)容。軍隊(duì)檔案工作是軍隊(duì)建設(shè)的重要組成部分，是貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重要領(lǐng)域。檔案工作軍民融合發(fā)展，是指“依據(jù)國(guó)防建設(shè)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展需要，把軍隊(duì)檔案工作融入國(guó)家檔案事業(yè)發(fā)展體系，在國(guó)家層面建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、互動(dòng)發(fā)展、需求對(duì)接、資源共享的軍民一體化檔案工作發(fā)展模式，為富國(guó)強(qiáng)軍建設(shè)服務(wù)的過(guò)程”[1]。檔案工作軍民融合發(fā)展的本質(zhì)就是將軍地檔案工作融為一體，發(fā)揮軍地兩個(gè)優(yōu)勢(shì)、整合軍地兩種資源、調(diào)動(dòng)軍地兩方面積極性，推動(dòng)國(guó)防建設(shè)和檔案工作的協(xié)調(diào)發(fā)展，服務(wù)國(guó)防建設(shè)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)。目前，檔案工作軍民融合發(fā)展還是局部的，工作只在小范圍內(nèi)開(kāi)展，工作進(jìn)度、工作成效等存在滯后的現(xiàn)象。造成這一問(wèn)題的原因是多方面的，其中缺乏整體規(guī)劃部署是主要原因。本文就推進(jìn)檔案工作軍民融合發(fā)展中需要解決的體制機(jī)制、法規(guī)制度、資源建設(shè)等問(wèn)題，談一些看法。

1 構(gòu)建管理體制機(jī)制，高效協(xié)調(diào)運(yùn)行

推進(jìn)檔案工作軍民融合發(fā)展需要建立一體化發(fā)展體制機(jī)制，但目前軍隊(duì)和地方檔案工作體制相對(duì)獨(dú)立、自成體系，軍隊(duì)檔案工作體制基于軍隊(duì)編制體系建立，而地方檔案工作體制基于地方組織機(jī)構(gòu)體系建立，這種軍地分離的檔案工作體制客觀上形成了軍地檔案工作“二元結(jié)構(gòu)”的現(xiàn)象，一定程度上導(dǎo)致“分散式領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)圈，體系內(nèi)推進(jìn)，局部上獲益”的問(wèn)題。因此，首先必須破除軍地之間體制障礙，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中統(tǒng)管、良性互動(dòng)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的檔案工作體制，打破“二元結(jié)構(gòu)”造成的“壁壘”。

1.1 組建融合發(fā)展決策機(jī)構(gòu)

為了推動(dòng)軍民融合整體協(xié)調(diào)、深度融合和高效發(fā)展，必須“建立國(guó)家和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”[2]。建立高度權(quán)威的統(tǒng)籌檔案工作軍民融合發(fā)展的決策機(jī)構(gòu)，并賦予統(tǒng)籌規(guī)劃、制定政策、總體協(xié)調(diào)和重大決策等職能，才能有效推動(dòng)軍地各檔案部門、各行為主體之間實(shí)現(xiàn)密切配合、整體籌劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

一是成立國(guó)家檔案工作軍民融合發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。在國(guó)務(wù)院和中央軍委領(lǐng)導(dǎo)下，依托國(guó)家檔案局、軍委辦公廳，成立國(guó)家檔案工作軍民融合發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全國(guó)檔案工作軍民融合發(fā)展中的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定、法規(guī)建設(shè)等重大事宜，統(tǒng)籌軍地之間檔案工作相互關(guān)系和職責(zé)分工等，從宏觀層面上組織領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家、地方和軍隊(duì)開(kāi)展檔案工作。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)抓“總”，充分發(fā)揮國(guó)家檔案局主管全國(guó)檔案工作的職能作用，組長(zhǎng)可由國(guó)家檔案局局長(zhǎng)兼任，副組長(zhǎng)由軍委辦公廳主管檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家檔案局副局長(zhǎng)兼任，成員由國(guó)家和軍隊(duì)檔案工作職能部門領(lǐng)導(dǎo)組成，實(shí)行聯(lián)署辦公，辦公場(chǎng)所設(shè)在國(guó)家檔案局。

二是成立省級(jí)檔案工作軍民融合發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。在各省、自治區(qū)、直轄市成立檔案工作軍民融合發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)行屬地化領(lǐng)導(dǎo)和管理，領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各戰(zhàn)區(qū)、軍兵種轄區(qū)內(nèi)軍地檔案工作。領(lǐng)導(dǎo)小組由地方檔案局牽頭，局長(zhǎng)任組長(zhǎng)，各戰(zhàn)區(qū)、軍兵種分管檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)。其主要職能是貫徹落實(shí)國(guó)家檔案工作軍民融合發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組確定的事項(xiàng)，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)檔案工作軍民融合發(fā)展情況進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決跨軍地、跨地區(qū)、跨行業(yè)和跨部門檔案工作軍民融合發(fā)展重大問(wèn)題，對(duì)政府機(jī)關(guān)、基層單位和社會(huì)團(tuán)體以及軍隊(duì)?wèi)?zhàn)區(qū)、軍兵種檔案工作中有關(guān)軍民融合發(fā)展事宜進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督檢查，確保決策層的政策、命令、決定、指示等能夠得到有效的貫徹執(zhí)行。

1.2 建立融合發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制

推進(jìn)檔案工作軍民融合發(fā)展，需要建立統(tǒng)一的融合協(xié)調(diào)機(jī)制。目前，檔案工作軍民融合發(fā)展尚未建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，軍地各級(jí)各類檔案部門及其相關(guān)部門各自為政、步調(diào)不一致、重大問(wèn)題難以統(tǒng)籌和落實(shí)等問(wèn)題比較突出。為了有效解決多方提需求、多方搞對(duì)接等帶來(lái)的無(wú)序和低效問(wèn)題，需要建立有效對(duì)接軍地雙方、橫跨不同領(lǐng)域、聯(lián)系不同部門的上下聯(lián)動(dòng)、橫向統(tǒng)籌和有效溝通的檔案工作軍民融合發(fā)展統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。所謂上下聯(lián)動(dòng)，就是按照頂層歸口、領(lǐng)域?qū)诘纫螅眄槄f(xié)調(diào)軍地檔案工作關(guān)系，明確協(xié)調(diào)軍地檔案部門責(zé)任，形成規(guī)范有序、常態(tài)運(yùn)行的檔案工作軍民融合發(fā)展協(xié)調(diào)體系。所謂橫向統(tǒng)籌，就是按照軍地共建共享要求，規(guī)范需求提報(bào)、實(shí)施有效供給，形成有效銜接、軍地協(xié)調(diào)的溝通體系。

檔案工作軍民融合發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，運(yùn)行機(jī)制涉及多個(gè)方面，要確保正常有序運(yùn)行，需要建立以下機(jī)制：一是建立軍地聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，實(shí)行聯(lián)署辦公，定期或不定期召開(kāi)檔案工作軍民融合發(fā)展辦公會(huì)議，研究決定檔案工作軍民融合發(fā)展重大問(wèn)題，協(xié)調(diào)處理相關(guān)事宜；二是建立軍地雙向需求提報(bào)論證機(jī)制，對(duì)檔案工作軍民融合發(fā)展事項(xiàng)實(shí)行提報(bào)并認(rèn)證，確保融合的科學(xué)性、現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，避免盲目性或浪費(fèi)人財(cái)物，發(fā)揮軍用與民用需求的牽引作用；三是建立檔案工作重大建設(shè)項(xiàng)目對(duì)接和聯(lián)合攻關(guān)機(jī)制，明確職責(zé)和任務(wù)分工，搞好軍地銜接，協(xié)調(diào)軍地各方面力量合力協(xié)同攻關(guān)；四是建立檔案信息資源共建共享機(jī)制，樹(shù)立大檔案觀，打破軍隊(duì)小而全的檔案信息資源體系，從國(guó)家層面設(shè)計(jì)規(guī)劃?rùn)n案信息資源共建共享體系；五是建立政策保障機(jī)制，發(fā)揮政策的調(diào)節(jié)和導(dǎo)向作用，營(yíng)造檔案工作軍民融合發(fā)展政策環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“平戰(zhàn)結(jié)合、平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”，滿足國(guó)家在戰(zhàn)爭(zhēng)、危機(jī)和緊急狀態(tài)時(shí)對(duì)檔案信息資源的保護(hù)需求和利用需求。建立融合運(yùn)行機(jī)制、理順工作關(guān)系，能夠明確軍地檔案管理機(jī)構(gòu)職責(zé)分工、優(yōu)化軍地資源配置、提高融合發(fā)展運(yùn)行效率、確保檔案工作軍民融合發(fā)展的持續(xù)性與深入性。

2 完善檔案法規(guī)制度，依法規(guī)范推進(jìn)

與檔案工作相關(guān)的法律法規(guī)是推進(jìn)檔案工作軍民融合發(fā)展的依據(jù)和保障。目前，檔案工作軍民融合發(fā)展的法治環(huán)境尚未形成，在一定程度上存在著“靠行政指令、靠自覺(jué)融合、靠感情協(xié)調(diào)、靠關(guān)系解決”的現(xiàn)象，工作難以有效持續(xù)推動(dòng)，檔案工作軍民融合全面發(fā)展、深度發(fā)展收到制約。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要著力搞好配套保障，堅(jiān)持立法同改革相銜接，抓緊做好法規(guī)制度立改廢釋工作，確保改革在法治軌道上推進(jìn)，保證各級(jí)按照新體制正常有序運(yùn)轉(zhuǎn)。”[3]必須強(qiáng)化法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式規(guī)范處理和解決檔案工作軍民融合發(fā)展中出現(xiàn)的各種矛盾和問(wèn)題，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、門類齊全、銜接配套的檔案法規(guī)體系。

2.1 統(tǒng)籌規(guī)劃?rùn)n案立法

推進(jìn)檔案工作軍民融合發(fā)展，建立系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵(lì)的檔案法規(guī)體系是保障，而檔案法規(guī)體系的建立需要從立法層面進(jìn)行規(guī)范，整合軍民融合發(fā)展檔案立法需求。首先，依據(jù)檔案工作軍民融合發(fā)展總體規(guī)劃，從國(guó)家檔案事業(yè)整體發(fā)展角度，對(duì)檔案工作軍民融合發(fā)展立法需求進(jìn)行整體論證、綜合歸類、通盤考慮，使檔案工作軍民融合發(fā)展法規(guī)建設(shè)構(gòu)成一個(gè)有機(jī)體系，在國(guó)家和軍隊(duì)檔案立法規(guī)劃中，合理安排檔案工作軍民融合發(fā)展立法項(xiàng)目。其次，有效整合檔案工作軍民融合發(fā)展立法需求，減少各系統(tǒng)、各部門分散立法，加強(qiáng)綜合性、全局性、基礎(chǔ)性事項(xiàng)的檔案立法，從立法源頭和體制機(jī)制上有效防范“碎片化”立法，確保立法的科學(xué)性和統(tǒng)一性。

2.2 修訂檔案基本法律

日前，缺乏推進(jìn)檔案工作軍民融合發(fā)展的基本法律，雖然《國(guó)防法》對(duì)國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)融入國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃提出了要求，但沒(méi)有涉及檔案工作。在現(xiàn)行《檔案法》中，盡管對(duì)保護(hù)檔案的義務(wù)、各級(jí)政府對(duì)建設(shè)和發(fā)展國(guó)家檔案事業(yè)要擔(dān)負(fù)的職責(zé)、檔案機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、檔案的管理、檔案的利用和公布、法律責(zé)任等內(nèi)容做出總體規(guī)定，但對(duì)軍民融合發(fā)展中檔案工作職責(zé)與權(quán)利、檔案形成與管理分工、檔案利用服務(wù)等沒(méi)有具體規(guī)定和要求，檔案工作軍民融合發(fā)展實(shí)踐缺乏法律依據(jù)。軍隊(duì)檔案工作依據(jù)《中國(guó)人民解放軍檔案條例》組織實(shí)施，作用范圍僅是軍隊(duì)系統(tǒng)，未涉及軍民融發(fā)展檔案工作。通過(guò)修訂檔案法律，從法律上融合，使軍隊(duì)檔案工作與地方檔案工作在法律上相互銜接、協(xié)調(diào)配套，為檔案工作軍民融合發(fā)展提供完備的法律保障和政策依據(jù)。重點(diǎn)是修訂《檔案法》和《檔案條例》，從法律上將軍隊(duì)檔案工作融于國(guó)家整體檔案工作之中，在《檔案法》中增設(shè)檔案工作軍民融合發(fā)展管理體制、制度機(jī)制，明確職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范相應(yīng)的運(yùn)行關(guān)系、融合方式等內(nèi)容。

2.3 健全檔案法規(guī)制度

依據(jù)修訂的《檔案法》，軍隊(duì)和地方分別對(duì)現(xiàn)行的檔案工作各種法規(guī)制度進(jìn)行修訂完善，體現(xiàn)檔案工作軍民融合發(fā)展的內(nèi)容規(guī)定，明確軍民融合發(fā)展中檔案收集、管理、利用的責(zé)任與權(quán)限等，實(shí)現(xiàn)檔案工作領(lǐng)域各種法規(guī)制度的銜接，保障檔案工作軍民融合發(fā)展的有序穩(wěn)步推進(jìn)。在修訂中，軍隊(duì)和地方要站在國(guó)家整體高度，打破軍地檔案法規(guī)制度“二元結(jié)構(gòu)”，從國(guó)家檔案工作整體層面入手修訂各種法規(guī)制度，把檔案工作服務(wù)國(guó)防建設(shè)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)雙重職責(zé)作為立足點(diǎn)，使檔案工作各種法規(guī)制度真正融合。

3 共建檔案資源體系，共享檔案資源

檔案工作軍民融合發(fā)展的根本目的是實(shí)現(xiàn)軍民檔案信息資源共享，服務(wù)國(guó)防建設(shè)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而建立軍民檔案信息資源共享體系是前提。實(shí)現(xiàn)軍民檔案信息資源共享，軍地雙方必須在統(tǒng)籌規(guī)劃下協(xié)作共建檔案信息資源體系，通過(guò)檔案信息資源的優(yōu)化配置，建立起檔案信息資源庫(kù)，為共享奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。

3.1 共建檔案資源體系

共建檔案資源體系就是軍地雙方立足于服務(wù)國(guó)防建設(shè)和國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，將分散保存在軍隊(duì)和地方各級(jí)各類檔案管理機(jī)構(gòu)的具有重要意義和軍事作用的檔案資源整合起來(lái)，建立起綜合、集中、開(kāi)放、跨越時(shí)空界限的多元化、社會(huì)化、集成化的檔案資源體系，并通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)讓所有軍民用戶共享檔案信息資源。共建檔案資源體系必須打破軍地各自為政的建設(shè)格局，尤其要將軍隊(duì)檔案資源建設(shè)融于國(guó)家檔案資源體系建設(shè)之中，實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)檔案資源與地方檔案資源的無(wú)縫鏈接，從而推進(jìn)國(guó)家檔案資源體系建設(shè)全面、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)軍民檔案信息資源共享奠定基礎(chǔ)。

3.2 制定共享標(biāo)準(zhǔn)

標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)軍民檔案信息資源共享的技術(shù)前提，是軍民檔案信息資源共享快速、持續(xù)、有序、健康發(fā)展的根本保證。只有加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，才能為軍民檔案信息資源共享創(chuàng)造良好的應(yīng)用環(huán)境。在軍民檔案信息資源共享建設(shè)中，必須統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，避免出現(xiàn)各自為政、互不兼容的現(xiàn)象，可對(duì)檔案信息資源的標(biāo)識(shí)、描述、存儲(chǔ)、交換、管理、使用和檢索等進(jìn)行規(guī)范，并統(tǒng)一目錄格式及數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、文獻(xiàn)傳遞的方式方法等，以保證信息和系統(tǒng)能夠兼容、互相識(shí)別和傳遞，在這其中特別要重視檔案數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

3.3 研發(fā)共享平臺(tái)

技術(shù)平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)軍民檔案信息資源共享的支撐，根據(jù)共享所要達(dá)到的目的，技術(shù)平臺(tái)應(yīng)實(shí)現(xiàn)四個(gè)基本功能：一是檔案信息資源集成功能，即對(duì)異構(gòu)的軍民檔案信息資源進(jìn)行整合，屏蔽軍地各系統(tǒng)之間的差異，向用戶提供統(tǒng)一的檔案信息資源建設(shè)與利用服務(wù)接口。二是檔案信息資源分類導(dǎo)航、統(tǒng)一檢索功能，采用Web service和文檔聚類、內(nèi)容提取等技術(shù)，對(duì)軍民檔案信息資源進(jìn)行統(tǒng)一管理、分類導(dǎo)航、集中呈現(xiàn)；采用統(tǒng)一的檢索技術(shù)，開(kāi)發(fā)聯(lián)合、跨庫(kù)的跨平臺(tái)檢索功能，實(shí)現(xiàn)軍民檔案信息資源“一站式”共享服務(wù)[4]。三是個(gè)性化服務(wù)功能，采取個(gè)性內(nèi)容定制、個(gè)性化檢索定制、個(gè)性化信息推薦等技術(shù)，結(jié)合軍民用戶不同特點(diǎn)和需求，將有關(guān)軍民檔案信息資源推送到用戶端，為用戶提供個(gè)性化、深層次的應(yīng)用服務(wù)。四是檔案信息資源遠(yuǎn)程存取、共享與交流功能，采用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)存取、上傳共享等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)檔案信息資源的上傳、發(fā)布、共享、下載功能，使平臺(tái)成為軍民檔案信息資源共享、發(fā)布、交流的平臺(tái)，為用戶提供軍民檔案信息資源共建共享技術(shù)環(huán)境。

檔案工作軍民融合發(fā)展涉及國(guó)家和軍隊(duì)管理體制、制度結(jié)構(gòu)等的深層次變革，應(yīng)針對(duì)形勢(shì)變化和任務(wù)需要，深入探索融合發(fā)展的新模式、新方法和新途徑，堅(jiān)持國(guó)家主導(dǎo)、軍地配合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、創(chuàng)新機(jī)制、依法規(guī)范的推進(jìn)策略。推進(jìn)檔案工作軍民融合發(fā)展，既需要軍隊(duì)自身的不懈努力，更需要國(guó)家和地方政府的大力支持；既需要法律法規(guī)提供融合的硬支撐，更需要在觀念、體制機(jī)制和組織領(lǐng)導(dǎo)上創(chuàng)造融合的軟環(huán)境。

注釋與參考文獻(xiàn)：

[1]嚴(yán)雪林．試論軍民融合式檔案工作[J]．檔案與建設(shè),2015(09):13．

[2]中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議[N]．人民日?qǐng)?bào)．2015-11-03(1)．

[3]全面實(shí)施改革強(qiáng)軍戰(zhàn)略堅(jiān)定不移走中國(guó)特色強(qiáng)軍之路[N]．人民日?qǐng)?bào),2015-11 -27(1)．

[4]梁孟華．面向用戶的檔案信息集成管理系統(tǒng)[J]．檔案學(xué)通訊,2008(02):65．