政府采購(gòu)文件“單套制”歸檔管理研究

楊安榮/上海中信信息發(fā)展股份有限公司

萬(wàn)昊周 孫 濤 王永鋒/天津市政府采購(gòu)中心

仇偉海/天津市檔案局

在我國(guó)，政府采購(gòu)中心是從事政府采購(gòu)工作的主要部門之一。政府采購(gòu)文件是政府采購(gòu)部門行使工作職能的真實(shí)記錄和有效憑證，也是對(duì)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)考核評(píng)價(jià)的重要憑據(jù)，并能為政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理提供重要的數(shù)據(jù)信息。在政府采購(gòu)業(yè)務(wù)辦理實(shí)現(xiàn)電子化辦理的前提下，利用現(xiàn)代技術(shù)加強(qiáng)政府采購(gòu)文件歸檔管理是做好現(xiàn)實(shí)工作的迫切需求，也是相關(guān)法律提出的具體要求。為此，筆者以客觀需求為動(dòng)力、以法律規(guī)定為依據(jù)、以先進(jìn)理念為指導(dǎo)、以管理創(chuàng)新為目標(biāo)，對(duì)采購(gòu)文件歸檔管理進(jìn)行研究，通過(guò)分析政府采購(gòu)文件用電子檔案的形式進(jìn)行保存的內(nèi)在需求源動(dòng)力和外在驅(qū)動(dòng)力，摸清政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)對(duì)采購(gòu)文件歸檔管理的期待和要求；研究網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中采購(gòu)文件形成、歸檔、檔案管理各個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)在聯(lián)系和規(guī)律，提出政府采購(gòu)文件“單套制”歸檔管理模式。

1 政府采購(gòu)文件歸檔管理存在的主要問題

依據(jù)對(duì)不同級(jí)別政府采購(gòu)部門采購(gòu)文件歸檔保存的現(xiàn)狀調(diào)查，政府采購(gòu)文件檔案管理水平參差不齊，普遍存在著管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、管理制度不健全、技術(shù)應(yīng)用不配套、檔案業(yè)務(wù)不熟悉等問題，主要表現(xiàn)如下。

1.1 歸檔工作面臨雙重壓力

采購(gòu)文件歸檔在沿用紙質(zhì)文件歸檔傳統(tǒng)做法的同時(shí)，又增加了電子文件歸檔的內(nèi)容，歸檔整理和檔案保管的雙重壓力普遍存在。目前采購(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)已實(shí)現(xiàn)了采購(gòu)文件電子化，本應(yīng)極大地減輕相關(guān)工作人員的負(fù)擔(dān)，可采購(gòu)項(xiàng)目經(jīng)辦人仍需承受采購(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)處理電子文件后再整理紙質(zhì)文件的工作壓力。與此同時(shí)，因采購(gòu)文件種類多、數(shù)量大、遞增快，各單位需要使用大面積的檔案庫(kù)房、多種密集架等，管理成本巨大；紙質(zhì)文件與電子文件歸檔保存“雙套制”還導(dǎo)致了檔案數(shù)據(jù)重疊、冗余和管理上的混亂，實(shí)踐中要求改革歸檔方式的呼聲很高。

1.2 紙質(zhì)文件歸檔存在問題

囿于行業(yè)統(tǒng)一的采購(gòu)文件歸檔標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法缺失，工作中紙質(zhì)文件按一定的方法裝訂成冊(cè)、存入庫(kù)房即被視為歸檔完成，利用檔案時(shí)能夠找到即被視為滿足利用需求，采購(gòu)文件歸檔保存存在標(biāo)準(zhǔn)低、質(zhì)量差、文件不齊全等問題。

1.3 電子文件歸檔存在問題

由于沒有行業(yè)統(tǒng)一的電子文件歸檔和電子檔案管理辦法，在認(rèn)識(shí)上往往把電子文件保存在采購(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中視為完成歸檔，結(jié)果形成只存檔不移交的局面；工作沒有按照國(guó)家電子檔案管理法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的要求開展，沒有應(yīng)用符合國(guó)家電子檔案管理標(biāo)準(zhǔn)的軟件系統(tǒng)，保存著不具有或不能充分證明其證據(jù)價(jià)值、法律效力的電子檔案，呈現(xiàn)的是電子檔案管理各自為政、自我感覺良好的狀態(tài)，對(duì)今后即將面臨的電子檔案法律效力質(zhì)疑和檔案數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化整合問題缺乏理性認(rèn)識(shí)。

2 政府采購(gòu)文件歸檔管理改革的新機(jī)遇

面對(duì)迫切的客觀需求，如何妥善管理政府采購(gòu)文件，達(dá)到提升工作效率、降低保管成本、提高管理效益的目的，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》提出了原則要求，即采購(gòu)文件可以用電子檔案方式保存；《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》釋義進(jìn)一步明確了其前提條件：第一，以電子文檔方式保存采購(gòu)文件，通過(guò)具體制度和措施，保證電子檔案真實(shí)可信，特別是要保證檔案具備證據(jù)價(jià)值。

第二，電子檔案要符合《中華人民共和國(guó)檔案法》《中華人民共和國(guó)電子簽名法》的規(guī)定，政府采購(gòu)業(yè)務(wù)檔案應(yīng)當(dāng)真實(shí)記錄政府采購(gòu)活動(dòng)的過(guò)程，能夠反映采購(gòu)活動(dòng)的真實(shí)面貌。數(shù)據(jù)電文要滿足電子簽名法要求、滿足原件形式和文件保存要求、滿足數(shù)據(jù)電文符合可靠電子簽名的條件，電子簽名制作數(shù)據(jù)用于電子簽名時(shí)屬于電子簽名人專有；簽署時(shí)電子簽名制作數(shù)據(jù)僅由電子簽名人控制；簽署后對(duì)電子簽名和對(duì)數(shù)據(jù)電文內(nèi)容與形式的任何改動(dòng)能夠被發(fā)現(xiàn)。

3 電子檔案證據(jù)價(jià)值的技術(shù)實(shí)現(xiàn)方式

政府采購(gòu)文件一般由多個(gè)系統(tǒng)（以下統(tǒng)稱采購(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)）、多個(gè)節(jié)點(diǎn)、多個(gè)當(dāng)事人、多個(gè)責(zé)任部門、多個(gè)操作責(zé)任人形成，并且要求政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一歸檔保存。所以需要把多種關(guān)鍵技術(shù)、相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)條款、控制操作流程等統(tǒng)籌設(shè)計(jì)為采購(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)和電子檔案管理系統(tǒng)中固化的功能，以保證歸檔電子文件具有法律效力以及電子檔案的真實(shí)性、完整性、可用性、安全性（以下簡(jiǎn)稱為“四性”）。只有保證系統(tǒng)的先進(jìn)性、實(shí)用性、標(biāo)準(zhǔn)化和自動(dòng)化，才能進(jìn)行以電子檔案方式保存采購(gòu)文件的“單套制”歸檔實(shí)踐。

3.1 采購(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子文件證據(jù)價(jià)值的研究

要做到全面采用電子檔案方式保存采購(gòu)文件，首先要做到采購(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)形成的每一份電子文件都具有法律認(rèn)可的證據(jù)價(jià)值。一是規(guī)范采購(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子文件的形成流程和相關(guān)人員責(zé)任。通過(guò)梳理采購(gòu)文件歸檔范圍和具有證據(jù)價(jià)值操作處理一覽表，細(xì)化每一份采購(gòu)文件在采購(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的形成過(guò)程、具備證據(jù)價(jià)值的技術(shù)保障措施、歸檔節(jié)點(diǎn)相關(guān)責(zé)任人的處理方式等要求，提出有針對(duì)性的操作改進(jìn)方法和功能實(shí)現(xiàn)方式。二是采購(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)要綜合運(yùn)用CA證書、電子印章、電子簽名、指紋識(shí)別、格式轉(zhuǎn)換等技術(shù)措施，保證采購(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)形成的每份電子文件符合《中華人民共和國(guó)檔案法》《中華人民共和國(guó)電子簽名法》要求的具備法律效力的前提條件。

3.2 電子檔案管理系統(tǒng)“四性”保障技術(shù)的研究

一是采購(gòu)文件歸檔過(guò)程的真實(shí)可信保障。采購(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)和電子檔案管理系統(tǒng)無(wú)縫對(duì)接，自動(dòng)獲取歸檔電子文件版式格式及其元數(shù)據(jù)，把描述采購(gòu)業(yè)務(wù)的背景、結(jié)構(gòu)及其管理過(guò)程的元數(shù)據(jù)與采購(gòu)業(yè)務(wù)電子文件一并歸檔，并進(jìn)行歸檔電子文件的“四性”檢測(cè)。

二是電子檔案管理過(guò)程的真實(shí)可信保障。電子檔案管理系統(tǒng)使用CA證書登錄，采用電子簽名等技術(shù)，確保電子檔案的“四性”；電子檔案管理過(guò)程中全面記錄元數(shù)據(jù)的變化情況，并將其作為過(guò)程信息補(bǔ)充到元數(shù)據(jù)中去；嚴(yán)格管理電子檔案管理系統(tǒng)的用戶及其權(quán)限，監(jiān)控非授權(quán)用戶的登錄與操作行為；綁定CA證書與檔案證明專用章，確保出具的電子檔案證明及打印件的證據(jù)價(jià)值。

三是歸檔電子文件的第三方驗(yàn)證。歸檔的電子文件同步傳輸給國(guó)家綜合檔案館保存，并領(lǐng)取校驗(yàn)碼。國(guó)家綜合檔案館是國(guó)家賦予檔案保管職能的專門機(jī)構(gòu)，具有權(quán)威性，保管和提供的電子檔案驗(yàn)證碼真實(shí)可信。

四是實(shí)現(xiàn)以電子檔案管理最大限度自動(dòng)化為重點(diǎn)的流程再造功能。系統(tǒng)內(nèi)置采購(gòu)業(yè)務(wù)電子文件歸檔范圍和期限表、電子檔案分類方案、檔號(hào)命名規(guī)則、“四性”檢測(cè)方案、利用審批、銷毀程序等，通過(guò)固化功能實(shí)現(xiàn)管理自動(dòng)化的同時(shí)，減少人為出現(xiàn)差錯(cuò)的概率，規(guī)避出現(xiàn)影響電子檔案證據(jù)價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)。

4 制定管理制度

采購(gòu)文件“單套制”歸檔管理是一項(xiàng)新生事物，沒有成功的經(jīng)驗(yàn)可借鑒。需要制定符合國(guó)家相關(guān)規(guī)定的完善的制度體系，包括《采購(gòu)文件歸檔責(zé)任制》《歸檔范圍和保管期限表》《電子檔案分類方案》《檔號(hào)命名規(guī)則》《電子檔案元數(shù)據(jù)方案》《采購(gòu)業(yè)務(wù)電子檔案管理辦法》等一系列配套的管理制度，在這其中《采購(gòu)業(yè)務(wù)電子檔案管理辦法》為核心制度，其主要內(nèi)容包括如下方面：第一，明確適用范圍、管理內(nèi)容、管理原則。第二，明確管理機(jī)構(gòu)和單位領(lǐng)導(dǎo)、中層干部、項(xiàng)目經(jīng)辦人員、檔案人員的責(zé)任分工，確定部門歸檔基本制度和電子檔案統(tǒng)一管理制度。第三，明確歸檔技術(shù)與業(yè)務(wù)要求，確定電子文件歸檔操作技術(shù)規(guī)范、電子檔案?jìng)浞莨芾硪?guī)范等。第四，明確把電子檔案數(shù)據(jù)管理作為重點(diǎn)，建立電子檔案數(shù)據(jù)管理機(jī)制，確保電子檔案數(shù)據(jù)的安全；科學(xué)劃分電子檔案數(shù)據(jù)管理相關(guān)人員權(quán)限與責(zé)任，確保他們各司其職、各負(fù)其責(zé)；合理分配電子檔案管理系統(tǒng)及數(shù)據(jù)庫(kù)使用權(quán)限，做到應(yīng)用與安全相統(tǒng)一；嚴(yán)格執(zhí)行電子檔案數(shù)據(jù)備份制度和電子檔案銷毀工作程序，做到萬(wàn)無(wú)一失。第五，明確電子檔案利用群體、利用登記、利用審批、利用范圍、利用方式等內(nèi)容。第六，確定電子文件歸檔和電子檔案管理工作考核機(jī)制，量化考核指標(biāo)，實(shí)行部門檢查與領(lǐng)導(dǎo)抽查相結(jié)合、月度績(jī)效考核與年終工作考核相結(jié)合的辦法，強(qiáng)化責(zé)任和規(guī)章制度的落實(shí)。

5 研究成果的創(chuàng)新點(diǎn)

5.1 檔案管理模式創(chuàng)新

實(shí)現(xiàn)采購(gòu)紙質(zhì)與電子文件“雙套制”歸檔管理向電子檔案“單套制”歸檔管理的轉(zhuǎn)變，并滿足《中華人民共和國(guó)檔案法》《中華人民共和國(guó)電子簽名法》的要求，這是檔案管理模式的實(shí)踐創(chuàng)新，具體創(chuàng)新體現(xiàn)在以下方面：實(shí)現(xiàn)采購(gòu)文件歸檔操作手工化到歸檔操作計(jì)算機(jī)化的轉(zhuǎn)變，把業(yè)務(wù)和文檔人員從紙質(zhì)與電子文件雙重歸檔的繁重勞動(dòng)中解放出來(lái)；采購(gòu)業(yè)務(wù)檔案保管由傳統(tǒng)的“庫(kù)房+柜架+案卷”方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺C(jī)房+存儲(chǔ)+數(shù)據(jù)”的方式，節(jié)省保管空間，降低管理成本；采購(gòu)檔案利用由提供紙質(zhì)檔案形式轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁╇娮訖n案形式，提高查檔效率，體現(xiàn)社會(huì)效益。

5.2 電子文件與電子檔案證據(jù)價(jià)值保障措施配套應(yīng)用創(chuàng)新

堅(jiān)持技術(shù)與管理措施并重的原則，形成了一系列管理制度與規(guī)范。在技術(shù)保障措施上，采購(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)和電子檔案管理系統(tǒng)配套運(yùn)用CA證書、電子印章、電子簽名、指紋識(shí)別等技術(shù)，保證歸檔的每份電子文件在全生命周期內(nèi)都符合《中華人民共和國(guó)檔案法》《中華人民共和國(guó)電子簽名法》有關(guān)證據(jù)價(jià)值的要求；在管理保障措施上，《采購(gòu)業(yè)務(wù)電子檔案管理辦法》等一系列配套的管理制度從電子文件歸檔到電子檔案管理、利用直至銷毀的每個(gè)節(jié)點(diǎn)操作都有明確的管理分工和質(zhì)量指標(biāo)要求，并將這些指標(biāo)作為對(duì)相關(guān)部門和人員工作績(jī)效進(jìn)行考核的內(nèi)容。從而形成了技術(shù)保障措施與管理保障措施相互作用、相互補(bǔ)充的保障體系，確保電子檔案真實(shí)可信。

5.3 電子文件與電子檔案全程管理需求梳理的創(chuàng)新

以電子文件具有證據(jù)價(jià)值為前提，提出采購(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)每份歸檔電子文件使用電子印章或電子簽名的節(jié)點(diǎn)功能需求；以電子檔案“四性”保障為關(guān)鍵，以電子文件歸檔和電子檔案管理全程自動(dòng)化為重點(diǎn)，從采購(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)無(wú)縫銜接接口需求開始到電子文件攜帶元數(shù)據(jù)歸檔、電子檔案數(shù)據(jù)管理、電子檔案證明出具、電子檔案銷毀等全流程統(tǒng)籌分析需求，創(chuàng)造性地提出電子文件“四性”檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)及包含101項(xiàng)指標(biāo)的檢測(cè)方法；針對(duì)招投標(biāo)系統(tǒng)、招投標(biāo)監(jiān)控系統(tǒng)、網(wǎng)上商城系統(tǒng)、競(jìng)價(jià)系統(tǒng)產(chǎn)生的電子文件，制定了采購(gòu)業(yè)務(wù)電子文件元數(shù)據(jù)方案，對(duì)105個(gè)元數(shù)據(jù)項(xiàng)進(jìn)行了詳細(xì)描述，特別是把相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)與管理措施、檢測(cè)考核指標(biāo)等可以固化為系統(tǒng)功能的需求融為一體，提煉出采購(gòu)業(yè)務(wù)電子文件與電子檔案全程管理功能需求。

6 研究成果轉(zhuǎn)化后的效益分析

實(shí)行采購(gòu)業(yè)務(wù)電子檔案“單套制”歸檔管理，將會(huì)取得事半功倍的效果。第一，節(jié)約成本。以年實(shí)現(xiàn)3000個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目的政府采購(gòu)中心為例，該中心每年需要檔案盒數(shù)百個(gè)、密集架多組、檔案用紙幾十萬(wàn)頁(yè)等，每年需要增加庫(kù)房面積幾十平方米。按采購(gòu)業(yè)務(wù)檔案保管15年周期計(jì)算，只采用電子檔案方式保管采購(gòu)文件可直接節(jié)約費(fèi)用500萬(wàn)元人民幣以上。

第二，節(jié)省人工費(fèi)。原來(lái)紙質(zhì)文件歸檔需要多個(gè)項(xiàng)目經(jīng)辦人、檔案員手工完成；實(shí)現(xiàn)電子文件在線歸檔，全部計(jì)算機(jī)操作，節(jié)省50%以上的人工費(fèi)用。

第三，節(jié)省時(shí)間成本。較之于打印紙質(zhì)文件、整理歸檔、保管檔案，電子文件在線歸檔可以節(jié)省50%以上的工作時(shí)間，提高工作效率數(shù)十倍。

第四，從宏觀上講，政府采購(gòu)業(yè)務(wù)全流程電子化，是“互聯(lián)網(wǎng)+創(chuàng)新發(fā)展”的重要組成部分；采購(gòu)文件不再打印紙質(zhì)文件歸檔保存，將減少社會(huì)資源耗費(fèi)，是節(jié)能減排、綠色低碳的發(fā)展方式。

用電子檔案方式保存采購(gòu)文件滿足了政府采購(gòu)行業(yè)的實(shí)際需求，貫徹了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》等相關(guān)法律，順應(yīng)了采購(gòu)業(yè)務(wù)信息化發(fā)展的必然趨勢(shì)，是我國(guó)業(yè)務(wù)檔案“單套制”歸檔管理的創(chuàng)新研究，為電子檔案管理模式的實(shí)證研究提供了依據(jù)，對(duì)政府采購(gòu)行業(yè)電子檔案管理具有普遍的指導(dǎo)意義。同時(shí)，隨著技術(shù)的不斷發(fā)展、采購(gòu)業(yè)務(wù)流程的不斷優(yōu)化，電子檔案管理必將面臨新的挑戰(zhàn)，因此要在今后的實(shí)踐中開展更具針對(duì)性的研究，進(jìn)一步提升電子檔案管理水平，為檔案利用者提供低成本、高效率、高效益的檔案信息服務(wù)。

本文為天津市政府采購(gòu)中心《電子檔案管理研究》科研課題成果之一。

參考文獻(xiàn)：

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