消防監(jiān)督執(zhí)法臨時查封制度分析

王維俊

消防監(jiān)督執(zhí)法臨時查封制度分析

王維俊

長沙市公安消防支隊，湖南 長沙 410000

對消防執(zhí)法中的臨時查封的作用、適用條件和執(zhí)法程序進行了分析，重點闡述了目前在適用臨時查封過程中所暴露出來的各種程序性和實體性的問題，并從加強法律法規(guī)建設(shè)、強化內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督、科學設(shè)置考核標準以及推進執(zhí)法信息公開等四個方面分析了完善臨時查封制度的有效途徑。

臨時查封；程序；制度

臨時查封是行政強制措施的一種，與其它的行政強制措施相比，消防執(zhí)法中的臨時查封主要針對嚴重威脅公共安全的火災隱患，目的是預防和減少火災。在消防執(zhí)法實踐中臨時查封的作用十分重要，同時在適用的過程中也出現(xiàn)了一些問題，因此用好臨時查封措施并完善相關(guān)的制度建設(shè)意義十分重要。

一、臨時查封的作用

(一)臨時查封是有效消除嚴重威脅公共安全的火災隱患的有力舉措

火災隱患特別是嚴重威脅公共安全的火災隱患如果不及時采取措施予以消除，將會釀成火災，造成不可避免的損失。公安機關(guān)消防機構(gòu)如果不及時采取緊急措施，就不足以消除這種危險。而如果使用“三?！钡男姓幜P，則需要調(diào)查、取證等一套程序后才可實施，且在批準實施時往往會遭到地方政府的“軟抵制”。因此，賦予消防部門臨時查封強制權(quán)力，對于整治和消除嚴重威脅公安安全的火災隱患具有十分重要的意義。

(二)可以對隱患單位產(chǎn)生較好的消防安全教育作用

實踐中，部分企業(yè)和單位為了自身利益，不愿意及時采取措施消除火災隱患。有的怕采取措施會耽誤生產(chǎn)工期或者影響營業(yè)收入，有的采取拖延或者不按規(guī)定要求整改。但是，如果消防部門在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)影響公共安全的隱患存在，果斷采取臨時查封就可以嚴厲打擊消防違法行為，震懾和警醒其端正態(tài)度，立即行動進行整改，改變先前等待觀望、消極對抗的被動局面。

(三)可以產(chǎn)生較好的社會效果

在實施臨時查封時，往往伴隨著社會媒體的宣傳報道，可對火災隱患整改形成強大的輿論壓力，直接影響其生產(chǎn)經(jīng)營和既得利益，對于心存僥幸者、抗拒抵制者十分管用，也可警示和教育其他單位和個人端正態(tài)度，自覺整改火災隱患?？梢匀〉昧己玫膱?zhí)法效果和社會效果，同時樹立消防執(zhí)法的權(quán)威。

二、臨時查封的適用條件

臨時查封的適用條件主要規(guī)定在《消防法》第五十四條和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條當中，具體來說應當具備以下幾點條件：

(一)依據(jù)現(xiàn)行的消防法律法規(guī)和消防技術(shù)標準判定存在火災隱患，是適用臨時查封的基礎(chǔ)

火災隱患的存在是適用臨時查封的基礎(chǔ)，而判定火災隱患的依據(jù)應當是現(xiàn)行的消防法律法規(guī)和消防技術(shù)標準，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第三十八條規(guī)定了幾種應當確定為火災隱患的情形，并且指出判斷是否存在火災關(guān)鍵在于是否會增加火災實質(zhì)危險性或者危害性，因此不能以未辦理消防行政許可手續(xù)等程序性違法行為為由進行臨時查封，也不能以疏散預案不標準、建筑消防設(shè)施未檢測等非實質(zhì)性的火災危險進行臨時查封。

(二)存在現(xiàn)實緊迫的嚴重火災隱患是適用臨時查封措施的基本前提

《消防法》第五十四條規(guī)定：“公安機關(guān)消防機構(gòu)在消防監(jiān)督執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)火災隱患的……不及時消除隱患可能嚴重威脅公共安全的，公安機關(guān)消防機構(gòu)應當依照規(guī)定對危險部位火災場所采取臨時查封措施?！薄断辣O(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條也規(guī)定：“公安機關(guān)消防機構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災隱患……對具有下列情形之一，不及時消除可能嚴重威脅公共安全的，應當對危險部位或者場所予以臨時查封?！睆囊陨蟽蓚€規(guī)定可以看出，在消防執(zhí)法中適用臨時查封措施的根本前提是發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)實緊迫的嚴重火災隱患，也就是說火災隱患必須達到可以嚴重威脅公共安全的程度才能適用臨時查封措施。如果只存在一般性的火災隱患，是不能適用臨時查封措施的，因為臨時查封是一種約束力很強的行政強制措施，會給相對人的生產(chǎn)經(jīng)營等活動產(chǎn)生重大的影響，如果過分的使用臨時查封措施，則反會而導致行政權(quán)力的濫用，對消防行政管理帶來不利影響。

三、臨時查封的程序

在消防執(zhí)法中適用臨時查封的程序可以分為緊急程序和一般程序：

(一)一般程序

適用一般程序，從完成監(jiān)督檢查到制作并送達《臨時查封決定書》，應當在三個工作日內(nèi)完成。同時，由于臨時查封措施是一種對相對人影響較大的行政強制措施，因此在作出臨時查封的決定之前還應當進行集體議案。在實施查封時應當由公安機關(guān)消防機構(gòu)的負責人負責組織實施。

(二)緊急程序

情況緊急、不當場查封可能嚴重威脅公共安全的，消防監(jiān)督檢查人員可以在口頭報請公安機關(guān)消防機構(gòu)負責人同意后當場對危險部位或者場所實施臨時查封，并在臨時查封后二十四小時內(nèi)由公安機關(guān)消防機構(gòu)負責人組織集體研究，制作、送達臨時查封決定書。

不管是適用哪一種程序，臨時查封期限均不得超過三十日。臨時查封期限屆滿后，當事人仍未消除火災隱患的，公安機關(guān)消防機構(gòu)可以再次依法予以臨時查封。

四、臨時查封在實踐中出現(xiàn)的問題

(一)不按程序執(zhí)法

一是濫用緊急程序。許多消防監(jiān)督員為了執(zhí)法方便，對一些情況不緊急、不需當場查封的火災隱患也適用緊急程序，存在先查封再調(diào)查的情況；二是臨時查封無公安機關(guān)消防機構(gòu)負責人組織實施。一些單位在實施臨時查封時沒有公安機關(guān)消防機構(gòu)負責人組織實施，只有案件承辦人員實施臨時查封，造成程序瑕疵；三是隨意確定查封的范圍。臨時查封措施應當針對存在隱患的危險部位或場所，但實踐中一些執(zhí)法者卻不按照要求實施查封，要么隨意縮小查封的范圍，將封條貼在配電箱上了事，要么私自擴大查封的范圍，將不存在隱患的其他部分也納入到了臨時查封的范圍；四是解除臨時查封不按程序辦事。一些執(zhí)法者在對被查封場所進行復查后認定火災隱患已消除，卻不制作和送達《同意解除臨時查封決定書》解除臨時查封，而是通知相對人自行拆封，嚴重損害了執(zhí)法的嚴肅性。

(二)對不具備臨時查封條件的場所和部位進行臨時查封

由于臨時查封具有時效性強、執(zhí)法效果好的特點以及執(zhí)法工作考核指標的要求，一些執(zhí)法者在執(zhí)法的過程中為了達到自身目的就濫用了臨時查封措施，對一些只存在一般性火災隱患或程序性違法行為的場所或單位也進行了臨時查封。比如，一些商家只是臨時關(guān)閉了部分安全出口，明明可以通知其立即整改到位，但是執(zhí)法者在檢查中發(fā)現(xiàn)后立就即采取了臨時查封的措施，這樣就濫用了臨時查封措施，極易引發(fā)不良后果。

(三)以臨時查封代替行政處罰

在檢查中發(fā)現(xiàn)火災隱患，對造成火災隱患的違法行為，應當依法予以行政處罰。臨時查封是一種臨時性的行政強制措施，不屬于行政處罰的范疇，兩者不能混淆，不能以處罰代替查封，也不能以查封代替處罰，但在實踐中，一些執(zhí)法者對存在嚴重威脅公共安全的火災隱患的單位只是一封了事，沒有進行后續(xù)的行政處罰。這既損壞了公安消防機構(gòu)的公信力，也違背了過罰相當?shù)奶幜P原則。

(四)委托其他機關(guān)或組織實施臨時查封

公安消防機構(gòu)的臨時查封措施具有審批時限短、執(zhí)法效果好等特點，能夠?qū)`法行為形成強大的威懾作用。公安消防機構(gòu)執(zhí)的執(zhí)法力量有限，面對社會中存在的大量火災隱患，一些地方為了方便執(zhí)法、強化對火災隱患的整治，就將臨時查封的執(zhí)法權(quán)力委托給公安派出所、城管局等行使，這樣做一方面違反了《中華人民共和國行政強制法》有關(guān)行政強制措施不得委托實施的規(guī)定，另一方面由于被委托的機構(gòu)和個人欠缺相關(guān)的專業(yè)知識，就使得他們在行使權(quán)力的過程中極易出現(xiàn)濫用臨時查封措施的情況。

(五)實施臨時查封之后缺乏后續(xù)監(jiān)管

修訂后的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》將臨時查封的期限進行了限制并對后續(xù)監(jiān)管提出了要求：“臨時查封期限不得超過三十日。臨時查封期限屆滿后，當事人仍未消除火災隱患的，公安機關(guān)消防機構(gòu)可以再次依法予以臨時查封?！钡鄙賹τ诓榉馄谙迣脻M后執(zhí)法者如何進行復查的具體規(guī)定，這就使得實踐中一些執(zhí)法者在實施臨時查封之后即撒手不管，即使查封期限已經(jīng)屆滿也不去復查整改情況，使得一些被查封場所不能得到及時整改，有些甚至在查封期限屆滿之后重新投入到生產(chǎn)和營業(yè)當中。

五、如何進一步完善臨時查封制度

(一)要加強相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)

一是要明確嚴重威脅公共安全的火災隱患的判斷標準?！断婪ā泛汀断辣O(jiān)督檢查規(guī)定》都對臨時查封的適用條件、執(zhí)法主體和程序都進行了規(guī)定，但是對于嚴重威脅公共安全的火災隱患的判定標準規(guī)定的較為模糊，這就給執(zhí)法者留下了過大的自由裁量空間，在客觀上導致了臨時查封的濫用。因此，建議在新修訂的《消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中對相關(guān)標準予以明確。二是要建立和完善臨時查封的后續(xù)監(jiān)管制度?！断辣O(jiān)督檢查規(guī)定》中對于臨時查封期限屆滿后，執(zhí)法者的復查方式和時限沒有進行明確的規(guī)定，這就為不作為留下了空間，因此，在新修訂的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中應當予以明確；三是要建立重大臨時查封報請政府決定制度?！断婪ā返谄呤畻l規(guī)定：“責令停產(chǎn)停業(yè)，對經(jīng)濟和社會生活影響較大的，由公安機構(gòu)消防機構(gòu)提出意見，并由公安機關(guān)報請本級人民政府依法決定。”但是在執(zhí)法實踐中，臨時查封也可能會對經(jīng)濟和社會生活產(chǎn)生較大影響，如對規(guī)模較大、存在嚴重火災隱患的商場、市場進行臨時查封等，建議在新修訂《消防法》中建立重大臨時查封案件向政府報告決定制度。

(二)強化內(nèi)部監(jiān)督縮小執(zhí)法者的自由裁量權(quán)

《公安機關(guān)消防機構(gòu)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》明確了內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督相關(guān)制度要求，但是一些制度在執(zhí)行中效果卻不甚理想，集體議案、法律審核和執(zhí)法過錯責任追究等內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督往往只停留在紙上，落實的很少。要改變內(nèi)部監(jiān)督乏力的現(xiàn)狀，可從兩個方面入手：一是要結(jié)合基層實際情況制定內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度?，F(xiàn)有的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度基本是結(jié)合支隊級執(zhí)法單位的工作情況制定的，而基層執(zhí)法大隊由于人少事多，有許多執(zhí)法制度很難按照支隊級的要求執(zhí)行，這在客觀上造成了制度的難以落實。因此需要對相關(guān)的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度進行完善，特別是要結(jié)合基層大隊的執(zhí)法工作特點制定有針對性的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度；二是要對臨時查封的查封時限和查封范圍設(shè)定可操作的自由裁量權(quán)基準?，F(xiàn)有的制度規(guī)定中對于如何確定臨時查封的時限和范圍沒有明確的規(guī)定，這就使得一些執(zhí)法者隨意確定查封時限和范圍留下了可能，因此可以通過制定臨時查封的自由裁量權(quán)基準，明確臨時查封時限和范圍的判斷標準，從而限制執(zhí)法者的自由裁量，避免臨時查封措施濫用。

(三)科學設(shè)置工作考核標準，從求量到求質(zhì)

近年來，隨著社會面火災隱患越來越多，火災防控形勢越來越嚴峻，各級公安消防機構(gòu)不斷開展各種形式的消防執(zhí)法專項行動，這些專項行動雖然從一定程度上對清除火災隱患、改善火災形勢起到了積極作用，但是附隨而來的各種考核、評比，導致一些執(zhí)法者片面追求執(zhí)法工作的數(shù)量而忽視執(zhí)法的質(zhì)量。因此，上級工作任務的部署應當考慮工作實際，突出消防監(jiān)督管理工作以重點單位監(jiān)督管理和社會消防工作推進為重點，對不科學、不合理的指標予以調(diào)整，避免設(shè)定過高的工作指標和執(zhí)法任務。在工作考核中要更加注重對執(zhí)法實效的考核，對于執(zhí)法中的弄虛作假、不作為和亂作為等行為要堅決予以查處。

(四)強化信息公開，推進陽光執(zhí)法

“陽光是最好的反腐劑”，及時公開消防機構(gòu)的執(zhí)法信息，不僅是推進消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的需要，也是保障人民群眾對消防監(jiān)督執(zhí)法工作的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要途徑。近年來，各級公安消防機在信息公開上做了不少工作，但從目前來看，信息公開的內(nèi)容還不全面，往往只局限于執(zhí)法依據(jù)和行政許可審批結(jié)果的公開，對于消防監(jiān)督檢查工作，特別是消防行政強制結(jié)果缺乏公開。將臨時查封的執(zhí)法信息及時予以公開，能夠?qū)?zhí)法者的執(zhí)法行為產(chǎn)生約束，也可以督促被查封場所及時進行整改。但信息公開并不能簡單的一刀切，對于涉及個人隱私、國家機密的執(zhí)法信息的公開要予以限制。

[1]中華人民共和國消防法，2008.10.

[2]中華人民共和國消防法釋義，2008.10.

[3]中華人民共和國行政強制法，2011.6.

[4]姜明安.<行政強制法>的基本原則和行政強制設(shè)定權(quán)研究.法學雜志，2011.11.

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