論行政特許之政府對于公用事業(yè)民營化的管制

楊 倩

西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063

論行政特許之政府對于公用事業(yè)民營化的管制

楊 倩

西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063

“政府失靈”使人們開始懷疑行政國家控制全部社會公共行政事務(wù)的有效性，在外部環(huán)境發(fā)生劇烈變化的前提下缺乏足夠的應(yīng)變能力，加之民營資本的發(fā)展，在外部環(huán)境與內(nèi)部局限雙重壓力之下，衍生的公用事業(yè)民營化改革緩緩而來。然而我國公用事業(yè)民營化改革頻出問題，在對現(xiàn)階段我國行政特許改革基本情況分析之下，提出解決屏障的措施，促進(jìn)公用事業(yè)民營化有效進(jìn)行。

政府管制；公用事業(yè)；監(jiān)管制度；措施

一、淺析公用事業(yè)的涵義

2010年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，明確鼓勵和支持民間資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，為民營企業(yè)發(fā)展提供契機(jī)。公用事業(yè)傳統(tǒng)意義上是指由國家壟斷經(jīng)營的鐵路、航空、郵電、天然氣、電力、供水等涉及公共利益的與人們生活密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)。自20世紀(jì)80年代以來，基于國家壟斷經(jīng)營所出現(xiàn)的質(zhì)量低劣、績效不佳、斥資巨額等嚴(yán)重問題難以解決，同時(shí)民間企業(yè)的迅速發(fā)展壯大，“更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾需求”的公用事業(yè)市場化改革運(yùn)動興起。

政府通過一系列行政行為將公用事業(yè)轉(zhuǎn)嫁給民營資本，力圖民營資本在管理過程中不僅發(fā)展自我，同時(shí)也為社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造更加優(yōu)良的條件，服務(wù)于民眾。諸如此類的政府授權(quán)行為在行政法領(lǐng)域稱之為行政特許。特許主要適用于自然資源的開發(fā)利用，公共資源的配置以及直接關(guān)系特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)。

二、公用事業(yè)特許經(jīng)營失敗之緣由研討

(一)立法相關(guān)制度缺失

我國關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營的現(xiàn)行立法更多的用功點(diǎn)落在了理論的介紹和體系的架構(gòu)，無論是對于監(jiān)管框架的設(shè)計(jì)和變革，還是具體規(guī)制形成的分析和選擇，都還著墨不多。在公私合作中，行政機(jī)關(guān)很可能選擇運(yùn)用所謂的非形式化行政行為：如在環(huán)境衛(wèi)生的管理上運(yùn)用一些行政協(xié)議，雖是根據(jù)雙方或者多方完成的合意行為，但卻不具備法的約束性與強(qiáng)制性。

(二)權(quán)利人資格標(biāo)準(zhǔn)未能詳述

根據(jù)我國《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》第十二條來看，僅有幾條涉及到合作相對人資格的確定。公用事業(yè)特許經(jīng)營應(yīng)當(dāng)促進(jìn)嚴(yán)格進(jìn)行合作相對人的選拔過程，發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督力量。因?yàn)楣卜?wù)的利益受讓人為普通大眾，因此在選拔合作方時(shí)考慮大眾意見是必不可少的。民間參與應(yīng)該成為公用事業(yè)民營化過程中必須進(jìn)行的流暢。

(三)政府官員的責(zé)任缺失

“裙帶資本主義”或者將民營化變?yōu)椤八侥一?。可以看到的是，?dāng)政府內(nèi)部官員自身利益與公共事業(yè)的授權(quán)性相平行時(shí)，官員在巨大的利益追求之下容易喪失原本的標(biāo)準(zhǔn)。政府的承包合同，特許經(jīng)營權(quán)通過賄賂而獲取的現(xiàn)象發(fā)生，原本不具有競選資格的企業(yè)得到授權(quán)許可。在硬件設(shè)施與資金、人才方面不足的情況下問題顯然會頻頻出現(xiàn)。這時(shí)，收人錢財(cái)?shù)墓賳T只能裝作毫不知情，問題日積月累衍生到最后成為危害利益人的毒刃。

三、我國公用事業(yè)特許經(jīng)營之發(fā)展展望

(一)制定嚴(yán)格的公用事業(yè)特許招標(biāo)準(zhǔn)則是改革的前提

政府必須通過業(yè)的政府信用、法規(guī)體系等投資環(huán)境的綜合評估審慎做出行政特許授權(quán)。在前期招標(biāo)準(zhǔn)備程序中，企業(yè)需要一真實(shí)的材料反饋給政府以便查證。政府對于授權(quán)的企業(yè)必須符合制定出的標(biāo)準(zhǔn)；如資金的過程投入金額和運(yùn)轉(zhuǎn)力度，所需要的技術(shù)力量支持是否充足，企業(yè)的社會信用評估和辦廠規(guī)模都應(yīng)作為考察的范圍。在符合硬件的條件下，擇選出其中最有實(shí)力的企業(yè)進(jìn)行行政特許授權(quán)，并與之建立長期的合作關(guān)系。

(二)政府績效考核與社會群眾評價(jià)雙向監(jiān)督并行是改革的長遠(yuǎn)步驟

在公私合同進(jìn)行過程中，建立績效考核標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)應(yīng)該按時(shí)完成每一步工程任務(wù)并達(dá)到預(yù)先制定的標(biāo)準(zhǔn)，否則將給予整頓。由于之前的公眾參與的主體范圍較窄、渠道不暢、時(shí)機(jī)滯后以及權(quán)利保障機(jī)制匱乏等原因，導(dǎo)致公眾參與的有效性不高，而公用事業(yè)建設(shè)是否成功的標(biāo)準(zhǔn)取決于大眾的整體感知，人們是公用事業(yè)的直接使用方也是受益方，因此定期的進(jìn)行群眾回訪制度，深入實(shí)際了解情況，通過普遍取證了解該企業(yè)的工程情況是否達(dá)到滿意，以此作為評估標(biāo)準(zhǔn)。

(三)完善事后懲罰措施以及政府責(zé)任分配明晰化是改革的順利進(jìn)行的根本

我國臺灣地區(qū)學(xué)者詹中原先生所言：“真正的民營化，政府責(zé)任是不能被轉(zhuǎn)移的，所轉(zhuǎn)移的只是透過民間功能所表現(xiàn)出來的績效；且真正的民營化并不會造成政府角色的消失，而只是減少而已?！闭畯膱?zhí)行者轉(zhuǎn)化到監(jiān)督者與擔(dān)保者的角色中，在整個(gè)過程中不能將自己置之度外，應(yīng)該發(fā)揮行政監(jiān)督，定期對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，以便在問題發(fā)生之后能夠迅速有效的落實(shí)到人。同時(shí)完整的事后懲罰措施是維持企業(yè)順利進(jìn)行的保障，因?yàn)閼土P措施的直接威懾，相關(guān)責(zé)任人由此而產(chǎn)生的忌憚心理，作用到公用事業(yè)中就多了一份負(fù)責(zé)與真實(shí)。

[1]敖雙紅.公共行政民營化法律問題研究[M].北京：法律出版社，2007.

[2][美]E·S·薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

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