“街區(qū)制”改革的法律問題研究

趙中康

河南科技大學(xué)法學(xué)院，河南 洛陽(yáng) 471003

“街區(qū)制”改革的法律問題研究

趙中康

河南科技大學(xué)法學(xué)院，河南 洛陽(yáng) 471003

隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了適應(yīng)社會(huì)需要，我國(guó)借鑒西方國(guó)家的先進(jìn)城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，希望能夠改變我國(guó)交通擁堵，土地利用率低的現(xiàn)狀。因此“街區(qū)制”這一新名詞在我國(guó)孕育而生，并準(zhǔn)備在全國(guó)進(jìn)行推廣。但在推廣的過程中由于經(jīng)驗(yàn)不足而遇到了前行的障礙。對(duì)此本文圍繞國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，通過了解街區(qū)制的概念和制度依據(jù)，從調(diào)研結(jié)果中分析其改革的困境，并對(duì)此提出相應(yīng)的解決辦法。

街區(qū)制；公共地役權(quán)；建筑物區(qū)分所有權(quán)；準(zhǔn)征收

一、街區(qū)制的概念

街區(qū)制就是指將小區(qū)街道分割成無數(shù)密集道路并與城鎮(zhèn)主干道結(jié)合、使城市路網(wǎng)密度提高、公共交通完善、公共服務(wù)設(shè)施就近配套的開放街區(qū)模式。

簡(jiǎn)·雅各布斯在《美國(guó)大城市的死與生》中提到，街道及其人行道，是城市中的主要公共區(qū)域，是一個(gè)城市最重要的器官。目前，我國(guó)城市發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)折時(shí)期，城市規(guī)劃建設(shè)中的一些突出問題逐漸凸顯，比如土地利用率低、交通擁堵等“城市病”日益嚴(yán)重。為了形成完整路網(wǎng)，提高土地利用率，2016年2月20日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱意見)明確指出新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進(jìn)土地節(jié)約利用。這對(duì)于我國(guó)而言，其最大優(yōu)勢(shì)就是能使城市生活更便捷、道路交通更通暢最終使經(jīng)濟(jì)得以健康發(fā)展。

然而，怎么推行街區(qū)制？現(xiàn)有封閉小區(qū)居民的利益誰來保障？這都是推行街區(qū)制所要面臨的問題。

二、街區(qū)制改革的理論依據(jù)

我國(guó)物權(quán)法第七十三條規(guī)定，建筑區(qū)劃內(nèi)的道路、綠地以及其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房均屬于業(yè)主共有。根據(jù)意見可以看出，街區(qū)制改革必將對(duì)業(yè)主對(duì)小區(qū)內(nèi)部道路、綠地以及其他的公共基礎(chǔ)設(shè)施的共有權(quán)產(chǎn)生影響。由此看出，街區(qū)制改革不改變其建筑物區(qū)分所有權(quán)中共有權(quán)的本質(zhì)，只是利用方式發(fā)生改變。

(一)公共地役權(quán)

從公共地役權(quán)來說，雖然在我國(guó)物權(quán)法中沒有規(guī)定相關(guān)的制度，但是對(duì)于世界各國(guó)來說，公共地役權(quán)已經(jīng)成為街區(qū)制改革的重要理論基礎(chǔ)之一。公共地役權(quán)也被稱為保護(hù)地役權(quán)，是指為了滿足公共利益需要，國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使進(jìn)行限制，從而使國(guó)家或者公眾取得一種要求不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人承擔(dān)某種負(fù)擔(dān)的地役權(quán)制度①。與傳統(tǒng)地役權(quán)不同，公共地役權(quán)的受益人為社會(huì)公眾，但其并不直接與供役地人發(fā)生關(guān)系。而是政府通過從供役地人處購(gòu)買取得，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的便利以及提高供役地人利用不動(dòng)產(chǎn)的效益。由此所產(chǎn)生的供役地人容忍義務(wù)以及分擔(dān)共用設(shè)施的維持費(fèi)用的義務(wù)，國(guó)家必須予以相應(yīng)補(bǔ)償，保障公共利益與私人利益之間的平衡。

(二)準(zhǔn)征收制度

與國(guó)家征收不同，征收是指國(guó)家基于公共利益需要，用行政權(quán)強(qiáng)制取得集體、個(gè)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行政行為。而準(zhǔn)征收制度，是政府為了公共利益，對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行特別的犧牲，而給予財(cái)產(chǎn)權(quán)人相應(yīng)補(bǔ)償?shù)闹贫?。?zhǔn)征收與征收制度最根本的區(qū)別就是不轉(zhuǎn)移所有權(quán)，但限制所有權(quán)人對(duì)財(cái)產(chǎn)的某些權(quán)能的行使，使得權(quán)利人不再對(duì)共有部分享有用益物權(quán)。國(guó)家推行街區(qū)制改革，主要考慮了廣大公共利益，將小區(qū)內(nèi)的道路公共化，其實(shí)就是對(duì)業(yè)主的共有權(quán)的限制，該限制行為雖未轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)，卻妨害了業(yè)主對(duì)土地使用權(quán)的獨(dú)占使用權(quán)，使業(yè)主權(quán)利造成相應(yīng)的犧牲。

三、街區(qū)制改革的困境

圖1

街區(qū)制改革是我國(guó)為更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向外國(guó)借鑒的新模式。但是通過調(diào)研由圖1可知，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行封閉式小區(qū)管理，開放式小區(qū)所占比例遠(yuǎn)低于封閉式小區(qū)，并且改革經(jīng)驗(yàn)不足，遂在改革中遇到不少阻力。

(一)小區(qū)開放與業(yè)主共有權(quán)的矛盾

從法律層面來說，根據(jù)物權(quán)法第七十三條規(guī)定，街區(qū)制改革不轉(zhuǎn)移其所有權(quán)，但與開發(fā)商簽訂商品房買賣合同時(shí)，通過登記不僅獲得了對(duì)建筑物專有部分的所有權(quán)，還對(duì)小區(qū)內(nèi)的道路及基礎(chǔ)設(shè)施等配套服務(wù)取得了依法屬于業(yè)主的共有權(quán)。比如業(yè)主購(gòu)買小區(qū)地上車位，業(yè)主對(duì)此就取得獨(dú)占使用權(quán)。如果小區(qū)開放，勢(shì)必造成非業(yè)主成員可任意通過該小區(qū)，在小區(qū)的地上車位肆意停放，這樣一來，就不可避免的與業(yè)主對(duì)道路的共有權(quán)以及獨(dú)占使用權(quán)相矛盾。

(二)小區(qū)安全性降低

圖2

圖3

從實(shí)踐上說，小區(qū)是公民集中居住、生活的區(qū)域，對(duì)安全性需求度極高。在調(diào)查研究過程中如圖2所示，普遍群眾對(duì)現(xiàn)住小區(qū)的安全性還算滿意，但如果將小區(qū)開放，正如圖3所示，小區(qū)的安全會(huì)受到不同程度的影響，挑戰(zhàn)居民的生存環(huán)境。如小區(qū)內(nèi)車輛行駛對(duì)孩子老人的安全隱患；小區(qū)開放后外來流動(dòng)人口增多，業(yè)主的財(cái)產(chǎn)安全難以保障。由于面臨人身和財(cái)產(chǎn)上的威脅，致使街區(qū)制改革可能會(huì)喪失民眾基礎(chǔ)。

(三)小區(qū)物業(yè)壓力加大

根據(jù)我國(guó)合同法和物業(yè)管理?xiàng)l例等相關(guān)規(guī)定，小區(qū)在與開發(fā)商簽訂商品房買賣合同同時(shí)，業(yè)主需與物業(yè)管理公司簽訂物業(yè)管理合同?；诖撕贤?，物業(yè)公司就需要對(duì)小區(qū)進(jìn)行管理對(duì)業(yè)主負(fù)責(zé)。但隨著小區(qū)開放，圍墻和門禁逐漸淡出公共視野，物業(yè)職能的轉(zhuǎn)變所帶來的問題可想而知。針對(duì)民眾所關(guān)心的安全問題以及小區(qū)內(nèi)日益增多的車輛問題，勢(shì)必增加物業(yè)的管理壓力。小區(qū)的管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)橛晌飿I(yè)與政府共同履行，但由于分工不明，其履行過程中可能會(huì)出現(xiàn)推諉扯皮的情況，使物業(yè)管理形同虛設(shè)，業(yè)主的切身利益不能得到有效保護(hù)。

四、街區(qū)制改革的法律建議

街區(qū)制改革，對(duì)加快我國(guó)城市化進(jìn)程具有歷史意義。然而任何改革都不是一蹴而就的。意見出臺(tái)后的具體落實(shí)需要公眾參與，運(yùn)用集體智慧，解決改革中存在的阻力，并預(yù)防未來可能出現(xiàn)的問題，在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)，切實(shí)保證公民的正當(dāng)權(quán)利。

(一)為街區(qū)制改革提供立法保障

國(guó)外的街區(qū)制合理有效的存在主要因?yàn)槠渚哂邢嚓P(guān)的法律規(guī)范，能夠既實(shí)現(xiàn)生活便利又有效地保護(hù)了居民的安全。習(xí)主席曾提出“重大改革要于法有據(jù)”。街區(qū)制改革不能僅僅局限于物權(quán)法等現(xiàn)有的法律基礎(chǔ)?？梢酝ㄟ^出臺(tái)地方性法規(guī)，因地制宜，對(duì)不同的地區(qū)采取不同的街區(qū)制的推廣方法，并對(duì)街區(qū)內(nèi)部的業(yè)主的合法權(quán)益進(jìn)行合理有效的保護(hù)，使業(yè)主心安理得地接受街區(qū)制改革。

(二)保障共有權(quán)利，合理補(bǔ)償業(yè)主

根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來看，設(shè)立公共地役權(quán)制度可以很好解決對(duì)街區(qū)制改革與建筑物區(qū)分所有權(quán)的矛盾。國(guó)家可以在不剝奪小區(qū)業(yè)主對(duì)小區(qū)道路的共有權(quán)的基礎(chǔ)上，通過業(yè)主對(duì)小區(qū)道路的自行管理，并使公眾具有公共地役權(quán)所賦予的通行權(quán)利，實(shí)現(xiàn)小區(qū)內(nèi)部道路與城市道路的暢連，不僅有效地解決了交通擁堵，還緩解了物業(yè)與國(guó)家管理的壓力。但國(guó)家必須對(duì)為此付出相應(yīng)義務(wù)的業(yè)主進(jìn)行合理的補(bǔ)償。這就需要相關(guān)專業(yè)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，并通過公私協(xié)商等合法有效的方式進(jìn)行現(xiàn)實(shí)情況的權(quán)衡，給業(yè)主一個(gè)公平合理的補(bǔ)償款，有效了避免由于征補(bǔ)不均而引發(fā)的群體性沖突事件，更維護(hù)了社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

(三)多途徑聽取業(yè)主意見

物權(quán)法第七十六條規(guī)定，改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施由業(yè)主共同決定；物業(yè)管理?xiàng)l例第十一規(guī)定，關(guān)于共有權(quán)利的重大事項(xiàng)，由業(yè)主共同決定。對(duì)封閉式小區(qū)是否開放，必然是業(yè)主們共同決定的重大事項(xiàng)，因此政府部門應(yīng)尊重業(yè)主的意見。通過采取聽證會(huì)、走訪等方式收集業(yè)主的意見，并對(duì)該意見進(jìn)行及時(shí)的解釋與解決，使廣大民眾了解國(guó)家的政策并參與其中，減少推廣的阻力。通過雙方博弈的方式達(dá)成的解決方案，往往能達(dá)到雙方利益的最大平衡點(diǎn)。

(四)通過采取試點(diǎn)的方式向全國(guó)推廣

中國(guó)疆域遼闊，不同的地區(qū)會(huì)受到地理環(huán)境、傳統(tǒng)習(xí)俗等因素的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度也略有不同。況且街區(qū)制對(duì)于我國(guó)現(xiàn)階段各方來說都是新名詞，其是否符合國(guó)民利益都難以定論。因此可以運(yùn)用改革開放的理論，先開拓“試驗(yàn)田”，隨后總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)和其中的不足，逐步向全國(guó)擴(kuò)展。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，成都、大連等城市均已成為街區(qū)制改革的先鋒。通過這些成功的試點(diǎn)慢慢向全國(guó)推行，可以達(dá)到事半功倍的效果。

五、結(jié)語(yǔ)

城市讓生活美好，街區(qū)讓蝶變發(fā)生。國(guó)家推廣街區(qū)制的政策符合了政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。對(duì)社會(huì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型以及最大程度提高土地利用率具有極大的推動(dòng)力。在推廣中，國(guó)家與民眾需要上下齊心，通過具體的實(shí)施細(xì)則盡可能的保證廣大人民群眾的共同利益，提高公民對(duì)街區(qū)制改革成功的信心。

[ 注 釋 ]

①趙自軒.公共地役權(quán)在我國(guó)街區(qū)制改革中的運(yùn)用及其實(shí)現(xiàn)路徑探究[J].政治與法律，2016(8).

[1]李石山，汪安亞，唐義虎.物權(quán)法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2014.7.

[2]于明月.住宅小區(qū)街區(qū)制研究[J].法制與社會(huì)，2016.8(下).

[3]韋雁，劉上.推廣街區(qū)制的法學(xué)迷思[J].人間政法，2016.2.

[4]李嘉然，戴超.探析街區(qū)制改革的法律與實(shí)踐問題[J].法制博覽，2016.11(下).

[5]魏豪軍，王水濤.私法視域下街區(qū)制改革困境極其或然對(duì)策[J].法制與社會(huì)，2016.8(上).

[6]黃勝開，劉霞.街區(qū)制模式下小區(qū)道路公共化的法律規(guī)制[J].民主與法制，2016.5.

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A

2095-4379-(2017)24-0037-02

趙中康(1995-)，河南鄭州人，河南科技大學(xué)法學(xué)院，2014級(jí)本科生。

河南科技大學(xué)大學(xué)生SRTP項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)2016089)。