檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制的思考和探索

李?；?吳玉梅

四川省雅安市名山區(qū)人民檢察院，四川 雅安 625000

檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制的思考和探索

李?；?吳玉梅

四川省雅安市名山區(qū)人民檢察院，四川 雅安 625000

公安派出所是公安機(jī)關(guān)的基層派出單位，在刑事偵查系統(tǒng)中的地位越來越重要，但其在刑事偵查活動(dòng)中又存在諸多的問題，嚴(yán)重影響職能的發(fā)揮。研究和探索建立健全檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督公安派出所工作新機(jī)制，對(duì)提升派出所執(zhí)法人員偵查能力和工作質(zhì)量，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督水平，進(jìn)一步改善檢警關(guān)系，共同提升雙方的執(zhí)法公信力，具有重要意義。

檢察機(jī)關(guān)；公安派出所；監(jiān)督；探索

作為法律監(jiān)督部門的檢察機(jī)關(guān)，依法應(yīng)當(dāng)對(duì)公安派出所偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。但在實(shí)際工作中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督仍存在監(jiān)督不及時(shí)、監(jiān)督不到位、監(jiān)督不全面等問題。為切實(shí)履行偵查活動(dòng)監(jiān)督職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善對(duì)公安派出所的刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，提升公安派出所人員刑事偵查活動(dòng)規(guī)范化水平，以適應(yīng)人民群眾對(duì)公平正義的更高要求。

一、監(jiān)督依據(jù)

(一)法律規(guī)定

《中國(guó)人民共和國(guó)憲法(2004修正)》第129條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”《刑事訴訟法》第8條的規(guī)定：“人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。”《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第564條規(guī)定：“人民檢察院依法對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法試行監(jiān)督?！惫才沙鏊鳛楣矙C(jī)關(guān)的基層單位，理應(yīng)接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。《中國(guó)人民共和國(guó)檢察官法》第六條規(guī)定：“檢察官職責(zé)：(一)依法進(jìn)行法律監(jiān)督工作?！?。明確了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督主體是檢察官。

(二)最高檢文件規(guī)定

2015年2月，最高人民檢察院公布了《關(guān)于深化檢察改革的意見(2013—2017年工作規(guī)劃)》(2015年修訂版)，首次提出，檢察機(jī)關(guān)要建立對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)具有監(jiān)督權(quán)利，有利于強(qiáng)化基層公安機(jī)關(guān)更加規(guī)范的辦理案件。

二、監(jiān)督現(xiàn)狀

(一)監(jiān)督范圍

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督主要表現(xiàn)在對(duì)刑事執(zhí)法活動(dòng)和行政執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督兩個(gè)方面。其中，由于對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督有詳實(shí)的法律規(guī)定，具有法律依據(jù)，所以是主要監(jiān)督重點(diǎn)。而對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)方面的監(jiān)督，主要是通過公安機(jī)關(guān)自身內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，而檢察機(jī)關(guān)對(duì)其監(jiān)督，應(yīng)如何介入，采用什么方式和手段，仍缺乏具體規(guī)定。目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督范圍包括立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督和監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督三個(gè)部分。

1.立案監(jiān)督。廣義上的立案監(jiān)督包括對(duì)有案不立的監(jiān)督和對(duì)不應(yīng)立案而立案的監(jiān)督，司法實(shí)踐中通常將前者稱為“立案監(jiān)督”(狹義上)，將后者稱為“撤案監(jiān)督”。

2.偵查活動(dòng)監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)公安派出所在刑事偵查過程中的取證方式和證據(jù)來源合法性、辦案程序規(guī)范性等方面實(shí)行監(jiān)督。

3.監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督。新《刑事訴訟法》廢除了舊法第二百一十八條，公安機(jī)關(guān)對(duì)被判處管制、宣告緩刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯的執(zhí)行主體地位規(guī)定。在新法第二百五十九條中規(guī)定：“對(duì)被判處剝奪政治權(quán)利的罪犯，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。執(zhí)行期滿，應(yīng)當(dāng)由執(zhí)行機(jī)關(guān)書面通知本人及其所在的單位、居住地基層組織?！?/p>

(二)監(jiān)督方式

1.以書面審查案件監(jiān)督為主?！皺z察機(jī)關(guān)不參加大部分案件的偵查活動(dòng)，對(duì)派出所等偵查機(jī)關(guān)監(jiān)督的途徑主要是以書面的案卷材料為載體，進(jìn)行書面審查?！雹俟才沙鏊鶎?duì)案件偵查終結(jié)后，認(rèn)為符合逮捕條件，依法移送檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕。通過審閱卷宗了解公安派出所執(zhí)法情況是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的最重要方式。

2.以訊問犯罪嫌疑人監(jiān)督為輔。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百零五條規(guī)定偵查監(jiān)督部門辦理審查逮捕案件，可以訊問犯罪嫌疑人；有以下情形之一的，應(yīng)當(dāng)訊問犯罪嫌疑：……檢察機(jī)關(guān)案件承辦人通過對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行訊問，從嫌疑人口中了解公安機(jī)關(guān)辦案情況。但是，在案件辦理進(jìn)程中，嫌疑人可能存在翻供情形，所以在對(duì)犯罪嫌疑人訊問中了解到的違法行為的真?zhèn)我残枰M(jìn)行鑒別。

(三)監(jiān)督困境

目前，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法監(jiān)督中仍存在監(jiān)督不力，流于形式，有監(jiān)督之名，無監(jiān)督之實(shí)的問題。主要表現(xiàn)以下方面：

1.監(jiān)督理念薄弱。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是檢察人員對(duì)監(jiān)督的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不夠，監(jiān)督動(dòng)力不足，“重配合、輕監(jiān)督”的觀念仍然存在。另一方面，公安派出所執(zhí)法人員對(duì)監(jiān)督存在的抵觸情緒，也從一定的程度上制約了監(jiān)督工作的開展。

寧都縣是贛南臍橙主產(chǎn)區(qū)之一，臍橙種植面積1.33萬hm2，年產(chǎn)量臍橙達(dá)60多萬t，遠(yuǎn)銷國(guó)內(nèi)外。寧都臍橙平均產(chǎn)量可達(dá)3 000 kg/667 m2以上，平均產(chǎn)值可達(dá)1.2萬元/667 m2以上，經(jīng)濟(jì)效益非常可觀，是目前贛南臍橙適種區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)扶貧中最好的一個(gè)項(xiàng)目。柑桔紅蜘蛛暴發(fā)常造成臍橙減產(chǎn)以及臍橙樹勢(shì)虛弱，為害嚴(yán)重時(shí)造成臍橙逐漸死亡。

2.監(jiān)督方式缺乏。我國(guó)刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)派出所等偵查機(jī)關(guān)監(jiān)督的途徑主要是以書面的卷宗材料為載體，進(jìn)行書面材料審查，而不參加大部分案件的偵查活動(dòng)，而偵查活動(dòng)是否合法的有關(guān)情況一般不會(huì)直接反映在偵查案卷上。②這種書面審查的監(jiān)督模式具有先天缺陷，極大的限制了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能。

3.監(jiān)督質(zhì)量不高。檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所的監(jiān)督，大多圍繞全年工作目標(biāo)考核任務(wù)開展，所以監(jiān)督往往比較重視監(jiān)督的數(shù)量。對(duì)監(jiān)督效果方面的忽視，造成監(jiān)督質(zhì)量不高，成為了監(jiān)督的短板之一。

4.監(jiān)督效果較差。首先公安派出所將案件提請(qǐng)偵監(jiān)部門審核時(shí)，偵監(jiān)部門的監(jiān)督行為已經(jīng)處于事后和被動(dòng)狀態(tài)。其次，如果公安派出所因受辦案水平的限制，對(duì)某些證據(jù)未能及時(shí)提取而影響案件的正確處理，等檢察機(jī)關(guān)展開調(diào)查時(shí)也已時(shí)過境遷，某些證據(jù)可能早已滅失，這也給法律監(jiān)督工作帶來很大的困難。

三、監(jiān)督途徑思考

“偵查活動(dòng)往往伴隨著強(qiáng)制力的行使，與人權(quán)保障存在著密不可分的聯(lián)系。換而言之，偵查階段是刑事訴訟中控制犯罪與保障人權(quán)兩種利益最容易發(fā)生沖突的階段?！雹蹖?duì)公安機(jī)關(guān)派出所刑事執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的建立，可以有效解決公安派出所刑事執(zhí)法中存在的問題。2016年以來，雅安市名山區(qū)檢察院立足監(jiān)督職能，積極探索對(duì)公安機(jī)關(guān)派出所的監(jiān)督機(jī)制，采取“1+4”工作模式，即堅(jiān)持以偵監(jiān)科為主體的刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督體系，建立刑事偵查活動(dòng)常態(tài)化監(jiān)督、刑事案件信息共享、刑事案件指導(dǎo)機(jī)制和適時(shí)介入偵查四項(xiàng)長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制，在有力推進(jìn)對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)的監(jiān)督改革工作上，取得了良好效果。

(一)建立一個(gè)監(jiān)督體系

為促進(jìn)公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦案，公正規(guī)范司法，2016年1月，名山區(qū)檢察院與雅安市公安局名山區(qū)分局聯(lián)合簽發(fā)《關(guān)于規(guī)范公安派出所刑事偵查活動(dòng)及其法律監(jiān)督工作的實(shí)施辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱實(shí)施辦法)。該實(shí)施辦法共10個(gè)部分，對(duì)監(jiān)督工作的職能、原則、監(jiān)督范圍、監(jiān)督重點(diǎn)、監(jiān)督方式、監(jiān)督啟動(dòng)、調(diào)查核實(shí)、處理方式、監(jiān)督落實(shí)、監(jiān)督救濟(jì)等進(jìn)行了明確規(guī)定，把檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所的監(jiān)督進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，做到監(jiān)督有據(jù)。同時(shí)，實(shí)施辦法還對(duì)實(shí)行檢察官聯(lián)系派出所制度進(jìn)行了具體規(guī)定，由偵監(jiān)科檢察官分別對(duì)轄區(qū)內(nèi)的7個(gè)主要派出所全面開展此項(xiàng)工作，探索對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法的監(jiān)督，拓寬立案監(jiān)督的案件線索，帶動(dòng)公安規(guī)范執(zhí)法。

堅(jiān)持定期和不定期監(jiān)督的要求，偵監(jiān)科檢察官每年至少聯(lián)合區(qū)公安分局法制大隊(duì)對(duì)一對(duì)一聯(lián)系的公安派出所進(jìn)行了一次全面巡查走訪。通過查閱“公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案情況”、“受案登記表”以及刑事案件卷宗等方式，了解和掌握公安派出所當(dāng)前辦理的刑事、行政案件和其他受理案件的相關(guān)線索情況。強(qiáng)化對(duì)公安派出所的立案監(jiān)督及在偵查活動(dòng)中存在的其他違法行為的監(jiān)督。對(duì)其他派出所采取“定期或不定期派員巡查走訪”、“主要派出所協(xié)助收集刑事偵查違法活動(dòng)線索”等方式，確保對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督工作實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2016年以來，聯(lián)系檢察官在7個(gè)主要派出所共查閱治安處罰案件100余件，獲取各類信息200余條；對(duì)轄區(qū)內(nèi)的紅星派出所和車嶺派出所發(fā)出《說明立案理由通知書》2份，監(jiān)督撤案2人；對(duì)百丈派出所發(fā)出《不立案理由通知書》1份，監(jiān)督立案2人，法院均作出有罪判決，夯實(shí)了監(jiān)督基礎(chǔ)。

(三)建立刑事案件信息共享機(jī)制

堅(jiān)持監(jiān)督制約與協(xié)作配合相結(jié)合的原則，強(qiáng)化與區(qū)公安局、基層派出所的溝通聯(lián)系，爭(zhēng)取公安派出所的積極配合。由區(qū)檢察院和區(qū)政府法制辦共同牽頭實(shí)施，與公安、林業(yè)、食品藥品、環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水務(wù)等涉及“兩法銜接”的所有聯(lián)網(wǎng)單位，建成“兩法”銜接信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了刑事偵查活動(dòng)信息互聯(lián)互通、即時(shí)共享。通過進(jìn)入案件信息系統(tǒng)查看公安機(jī)關(guān)錄入的案件信息，對(duì)刑事偵查活動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)查閱和實(shí)時(shí)監(jiān)督，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題定期進(jìn)行匯總、研判，不定期通報(bào)公安派出所在辦理刑事、行政案件過程中所存在的問題，及時(shí)發(fā)出檢察建議。2016年以來，名山區(qū)檢察院已通過“兩法銜接”平臺(tái)監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件3件，公安機(jī)關(guān)已立案3件。

(四)建立刑事案件指導(dǎo)機(jī)制

堅(jiān)持監(jiān)督與指導(dǎo)并重原則，在對(duì)派出所的巡查走訪中，一方面通過查閱公安派出所辦理案件基礎(chǔ)臺(tái)賬、接報(bào)警記錄和行政處罰案件臺(tái)賬，及時(shí)掌握公安派出所辦案情況。另一方面對(duì)公安派出所辦理的案情重大、疑難、復(fù)雜及適用法律有爭(zhēng)議的刑事案件提供咨詢服務(wù)，研究、分析案情，引導(dǎo)偵查人員明確偵查方向，強(qiáng)化證據(jù)收集、固定和完善，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正不規(guī)范的偵查行為。如：2016年，名山區(qū)院對(duì)紅星鎮(zhèn)派出所辦理的一起非法儲(chǔ)存槍支案和車嶺鎮(zhèn)派出所辦理的一起盜竊案提供了法律咨詢，幫助公安機(jī)關(guān)確定取證方向，有效帶動(dòng)公安規(guī)范執(zhí)法，提高辦案質(zhì)量。

(五)建立適時(shí)介入偵查機(jī)制

堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，針對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)中存在的類案問題、共性問題和突出問題，加大跟蹤監(jiān)督力度，明確介入偵查的任務(wù)、時(shí)間、范圍、程度和方式，務(wù)求監(jiān)督工作取得實(shí)效。同時(shí)，對(duì)公安派出所的重大、疑難案件實(shí)行提前介入偵查，從事實(shí)和證據(jù)角度，提出偵查取證建議。如：名山區(qū)百丈鎮(zhèn)派出所辦理的王某涉嫌詐騙一案。該案涉案金額巨大，但公安機(jī)關(guān)的偵查存在事實(shí)不清、證據(jù)不足情形。針對(duì)此情況，名山區(qū)檢察院提前介入偵查，為公安機(jī)關(guān)指出偵查方向、列明證據(jù)提綱，引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)偵查取證，最終以清楚的事實(shí)和確實(shí)充分的證據(jù)批準(zhǔn)逮捕了犯罪嫌疑人王某，有力打擊了犯罪。

對(duì)公安派出所偵查活動(dòng)監(jiān)督的“1+4”工作模式是名山區(qū)院創(chuàng)新監(jiān)督方式，延伸監(jiān)督觸角的創(chuàng)新舉措。在一定程度上解決了長(zhǎng)期以來，偵查監(jiān)督工作面臨著監(jiān)督被動(dòng)、監(jiān)督滯后、缺少溝通的局面。但由于新機(jī)制處于研究和探索階段，客觀上仍存在不完善的地方。在今后工作中需對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行總結(jié)和提煉，有針對(duì)性地提出科學(xué)的解決方案，對(duì)工作機(jī)制進(jìn)一步健全和完善，確保監(jiān)督實(shí)效達(dá)到法律效果、社會(huì)效果和政治效果的有機(jī)結(jié)合。

[ 注 釋 ]

①李心鑒.刑事訴訟構(gòu)造論[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998：195.

②李心鑒.刑事訴訟構(gòu)造論[D].中國(guó)政法大學(xué)，1998，6：195.

③宋英輝，吳洪耀.刑事審判前程序研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.

[1]李心鑒.刑事訴訟構(gòu)造論[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998.

[2]宋英輝，吳洪耀.刑事審判前程序研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.

D925.2；D

A

2095-4379-(2017)24-0127-02

李?；?1965-)，男，漢族，四川雅安人，四川省雅安市名山區(qū)人民檢察院偵監(jiān)科，科長(zhǎng)；吳玉梅(1984-)，女，漢族，四川茂縣人，四川省雅安市名山區(qū)人民檢察院，干警。