農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)與小城鎮(zhèn)發(fā)展關系探析

魏 振,許光中

(青海師范大學 經(jīng)濟與管理學院，青海 西寧 810008)

農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)與小城鎮(zhèn)發(fā)展關系探析

魏 振1,許光中2

(青海師范大學 經(jīng)濟與管理學院，青海 西寧 810008)

在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化不斷推進的過程中，土地流轉(zhuǎn)與小城鎮(zhèn)兩者對彼此產(chǎn)生相互作用和影響。一方面，農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)對周邊小城鎮(zhèn)的發(fā)展具有促進作用。通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，進而逐漸發(fā)展農(nóng)業(yè)工業(yè)化和現(xiàn)代化，這是我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然要求。農(nóng)區(qū)小城鎮(zhèn)將成為現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的服務載體，也是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務體系的中堅力量。另一方面，小城鎮(zhèn)的發(fā)展對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也會產(chǎn)生促進作用。小城鎮(zhèn)的發(fā)展會進一步吸引周邊農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民進入城鎮(zhèn)工作和生活，這有利于農(nóng)民將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去。在發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程中，地方政府應理清農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)與小城鎮(zhèn)發(fā)展二者的關系，避免土地流轉(zhuǎn)存在的相關問題和小城鎮(zhèn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)配套銜接問題的發(fā)生，從而形成可持續(xù)發(fā)展的互促局面。

土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務體系；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；農(nóng)區(qū)小城鎮(zhèn)

現(xiàn)階段，我國已經(jīng)邁出了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的步伐，通過土地流轉(zhuǎn)可以集中土地，從而為發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營提供物質(zhì)基礎。而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要與其配套的相關服務和政策導向，從區(qū)位看，作為農(nóng)村服務中心的小城鎮(zhèn)是為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供配套服務與政策的最佳地區(qū)。所以，在新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的背景下，農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)與小城鎮(zhèn)的聯(lián)系日益密切，且二者呈現(xiàn)出的是一種相互作用的關系。

一、農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)對小城鎮(zhèn)發(fā)展的作用分析

農(nóng)村地區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)集中土地，發(fā)展以現(xiàn)代家庭農(nóng)場為主要模式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，亦可帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相關行業(yè)的發(fā)展，從而帶動作為這些行業(yè)載體的小城鎮(zhèn)的發(fā)展。隨著土地流轉(zhuǎn)進程的不斷深化，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的步伐不斷地加快，與此同時會產(chǎn)生對相關服務行業(yè)的大量需求，這為農(nóng)業(yè)合作社、大型農(nóng)機公司、育種公司、農(nóng)產(chǎn)品交易中心、農(nóng)產(chǎn)品交易所、農(nóng)村金融機構(gòu)等機構(gòu)和部門創(chuàng)造了很大的發(fā)展空間。從這些部門和機構(gòu)落戶的區(qū)位選擇來看，作為農(nóng)村服務中心的小城鎮(zhèn)是最佳選址。一方面，小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村地區(qū)和城市的紐帶，它在農(nóng)村與城市互動的過程中起到了重要作用，如果選擇小城鎮(zhèn)作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的服務載體，它距離農(nóng)產(chǎn)品原材料和市場較近，運輸成本會相對較低；另一方面，小城鎮(zhèn)的發(fā)展對打破我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有重要意義，如果選擇小城鎮(zhèn)作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的服務載體，將會推動小城鎮(zhèn)經(jīng)濟的生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，增強對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力。所以，從綜合因素考慮，小城鎮(zhèn)會成為構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務體系的核心和重要載體。與生活成本較高的大中型城市相比，大多數(shù)農(nóng)民更愿意選擇在能夠給他們提供穩(wěn)定收入且生活成本較低的小城鎮(zhèn)落戶。通過現(xiàn)代家庭農(nóng)場，可以規(guī)模性地培育和發(fā)展具有地方特色的農(nóng)產(chǎn)品精深加工、農(nóng)業(yè)觀光旅游等相關行業(yè)，吸引社會資本投入進來，打造出富有當?shù)靥厣纳鷳B(tài)有機農(nóng)產(chǎn)品精深加工產(chǎn)業(yè)鏈，形成產(chǎn)業(yè)集聚效應與規(guī)模效應，這就會吸引大量農(nóng)村剩余勞動力進入城鎮(zhèn)發(fā)展，他們可以選擇進入工廠成為農(nóng)產(chǎn)品加工工人，也可從事職業(yè)農(nóng)民，還可選擇與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相關的許多行業(yè)。小城鎮(zhèn)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的服務載體將為其創(chuàng)造出巨大發(fā)展空間和可持續(xù)的發(fā)展道路，隨著小城鎮(zhèn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務體系的不斷健全和發(fā)展，不論是經(jīng)濟還是生態(tài)均會朝著生態(tài)可持續(xù)的方向發(fā)展，城鎮(zhèn)內(nèi)的基礎建設和社會保障體系也會不斷完善，從而為居住在城鎮(zhèn)內(nèi)的居民提供宜居、樂居的生活環(huán)境，也為新型城鎮(zhèn)化的推進提供持續(xù)動力。

二、農(nóng)區(qū)小城鎮(zhèn)對土地流轉(zhuǎn)進程的反作用分析

(一)小城鎮(zhèn)對土地流轉(zhuǎn)進程的推動作用

隨著土地流轉(zhuǎn)進程的不斷推進與深化，農(nóng)區(qū)小城鎮(zhèn)正朝著向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務型城鎮(zhèn)的方向發(fā)展，小城鎮(zhèn)內(nèi)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相關的各種部門、機構(gòu)不斷建立和健全，這會對土地流轉(zhuǎn)的進程產(chǎn)生推動作用。小城鎮(zhèn)通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務業(yè)，增強了對流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的吸納能力，這樣可以解決失地農(nóng)民的生計問題，消除他們對失去土地后對就業(yè)問題的擔憂。與現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品相關的加工企業(yè)也有很大的發(fā)展空間，離原材料距離較近又距離市場不遠，所以有不少投資者會在農(nóng)業(yè)型小城鎮(zhèn)建立企業(yè)，隨著人口的不斷聚集，城鎮(zhèn)的基礎設施和社會保障體系也會得到不斷地完善，它的不斷發(fā)展對具有鄉(xiāng)土情結(jié)的農(nóng)民是一種極大的吸引，加上近些年國家開展的脫貧工作和新農(nóng)村建設，許多農(nóng)村人口不斷向周邊小城鎮(zhèn)進行轉(zhuǎn)移，這種現(xiàn)象在“二代農(nóng)民工”身上顯得尤為突出。首先，農(nóng)村教育水平較差，也沒有中學，大多農(nóng)民工選擇讓自己的孩子去周邊城鎮(zhèn)上中學，一部分有經(jīng)濟實力的農(nóng)民會選擇在城鎮(zhèn)買房落戶。其次，很多二代農(nóng)民早早進入城鎮(zhèn)打工，與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作生產(chǎn)方式早已脫節(jié)，一部分農(nóng)戶會選擇回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，在小城鎮(zhèn)中做點生意，他們沒有精力和時間去管理自己的耕地，所以這部分人也會將自己在農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)出去。所以，小城鎮(zhèn)在構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務體系、逐步成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務載體的過程中自身得到發(fā)展的同時也會進一步推動周邊農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程，二者相互促進，形成新型城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新局面。

(二)小城鎮(zhèn)對土地流轉(zhuǎn)進程的抑制作用

在土地流轉(zhuǎn)過程中，如果小城鎮(zhèn)自身不能做好與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的配套銜接工作，不能有效落實相關政策，沒有充分認識到發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所帶來的巨大發(fā)展機遇，那么就會對土地流轉(zhuǎn)進程產(chǎn)生一定抑制作用。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程中，地方政府起到了主導作用，小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村制定和實施相關政策的門戶，地方政府的所作所為會極大地影響到土地流轉(zhuǎn)進程。政府如果不能較為科學地推進農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，為了政績而盲目追求土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，缺乏合理規(guī)劃，就可能造成無序流轉(zhuǎn)的混亂局面。比如說，政府會通過一些強制性措施讓農(nóng)民交出土地承包經(jīng)營權(quán)，這不僅會產(chǎn)生不好的影響，還會激化農(nóng)民和政府的矛盾，從而會減緩土地流轉(zhuǎn)進程；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府為了吸引投資者前來建廠提前進行圈地，或是盲目擴張建筑用地用于發(fā)展低附加值的工業(yè)等，這些行為不僅違背了土地流轉(zhuǎn)的初衷，也是與生態(tài)文明建設相背離的。小城鎮(zhèn)如果缺乏第三方監(jiān)督機構(gòu)，政府和村里領導可能會為了一己私利去傷害農(nóng)民的根本利益，農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)的主體，如果他們的利益得到了極大的侵害，那么其他農(nóng)民見此也不會對流轉(zhuǎn)自己的土地產(chǎn)生積極性；地方政府如果沒有做好對農(nóng)民土地確權(quán)頒證工作，土地產(chǎn)權(quán)不明晰就會直接導致農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意向減弱，從而影響到土地流轉(zhuǎn)的進度。最后，如果地方政府沒有制定出對失地農(nóng)民合理的補償機制，那么農(nóng)民就不會積極配合土地流轉(zhuǎn)工作。所以，土地流轉(zhuǎn)的先決條件是土地產(chǎn)權(quán)的明晰；土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，但對整個流轉(zhuǎn)進程起到主導性作用的是地方政府，地方政府職能的缺失或不作為會直接對土地流轉(zhuǎn)的進程造成消極影響。

在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)與小城鎮(zhèn)兩者關系日益密切，對彼此產(chǎn)生相互作用和影響。一方面，隨著土地流轉(zhuǎn)的不斷推進，通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的現(xiàn)代家庭農(nóng)場會產(chǎn)生對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務的大量需求，大型農(nóng)機、育種、管理、融資、農(nóng)產(chǎn)品交易等一系列機構(gòu)和部門將大量涌現(xiàn)。從區(qū)位等綜合因素考慮，作為農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟、文化和生活服務中心的小城鎮(zhèn)是比較合適的集中地?？梢钥闯觯ㄟ^農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，可以對周邊小城鎮(zhèn)的發(fā)展產(chǎn)生積極作用，小城鎮(zhèn)將更著重于向服務現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的方向發(fā)展。另一方面，農(nóng)區(qū)小城鎮(zhèn)對土地流轉(zhuǎn)也會產(chǎn)生相關影響。農(nóng)區(qū)小城鎮(zhèn)通過構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務體系，自身會得到一定的發(fā)展，在此過程中，對農(nóng)業(yè)工人會有一定需求，地方特色農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)以及相關服務行業(yè)均會產(chǎn)生對勞動力的需求，這在一定程度增強了農(nóng)區(qū)小城鎮(zhèn)對周邊農(nóng)村地區(qū)勞動力的吸納能力與吸引力。與此同時，小城鎮(zhèn)的基礎設施和社會保障體系也會進一步得到改善，為在城鎮(zhèn)工作和生活的農(nóng)民及其家屬提供良好生活環(huán)境和教育環(huán)境；而如果小城鎮(zhèn)沒有充分意識到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為其提供的巨大發(fā)展機遇或是沒有做好與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務的配套銜接工作，相關政策制度不到位，地方政府不作為亦或是為了追求政績進行無序流轉(zhuǎn)，那么都會使土地流轉(zhuǎn)進程陷入不利局面，這無論對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展還是新型城鎮(zhèn)化的推進均會產(chǎn)生阻力。所以，地方政府應理清農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)與小城鎮(zhèn)發(fā)展二者的關系，避免土地流轉(zhuǎn)存在的相關問題和小城鎮(zhèn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)配套銜接問題的發(fā)生，從而形成可持續(xù)發(fā)展的互促局面。

三、建議

(一)樹立現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)服務型小城鎮(zhèn)發(fā)展觀

隨著土地流轉(zhuǎn)的不斷推進，對農(nóng)區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展會產(chǎn)生積極影響，小城鎮(zhèn)應更著重于向服務現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的方向發(fā)展，高度重視生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。我國農(nóng)區(qū)小城鎮(zhèn)普遍存在工業(yè)基礎薄弱、基礎設施落后、社會保障體系不健全 、投資環(huán)境較差、行政權(quán)力受限等特點，農(nóng)業(yè)型小城鎮(zhèn)的發(fā)展不應盲目跟風，更不要認為只有發(fā)展工業(yè)才能促進經(jīng)濟發(fā)展，應根據(jù)地方特色，培育和發(fā)展具有地方特色的生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，抓住農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設帶來的重大機遇。土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求，也是推進城鎮(zhèn)化進程的一種手段，與相對擁擠的大城市相比，小城鎮(zhèn)有較大發(fā)展空間和生活成本較為低廉的發(fā)展優(yōu)勢，更重要的是小城鎮(zhèn)也將是我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的服務載體。樹立生態(tài)農(nóng)業(yè)服務型小城鎮(zhèn)發(fā)展觀，是農(nóng)區(qū)小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的指明燈。

(二)農(nóng)區(qū)小城鎮(zhèn)應著重構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務體系

現(xiàn)階段，地方政府應有選擇地發(fā)展重點小城鎮(zhèn)，著重構(gòu)建重點小城鎮(zhèn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務體系，切實保障土地流轉(zhuǎn)相關制度和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務機構(gòu)匹配銜接工作的落實和推進。首先，應做好確權(quán)頒證工作，土地流轉(zhuǎn)的先決條件是土地產(chǎn)權(quán)的明晰。按照相關法律法規(guī)要求，將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、 集體建設用地使用權(quán)和宅基地所有權(quán)等權(quán)利依法歸農(nóng)民所有，以法律的形式更加明確土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承等在內(nèi)的部分處置權(quán)的權(quán)限，保證在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民自身應有的各項權(quán)利。其次，應逐步構(gòu)建和完善大型農(nóng)機公司、育種公司、農(nóng)業(yè)合作社、現(xiàn)代管理機構(gòu)、農(nóng)村金融機構(gòu)等服務體系，這些服務部門的發(fā)展是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的基本硬件。最后，應鼓勵引入第三方評估機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)。第三方機構(gòu)的出現(xiàn)對于農(nóng)村土地價格和價值的評估和土地流轉(zhuǎn)雙方的交易過程能夠做到相對公平公正，客觀合理。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應更加深入地引入市場競爭，以市場的供求關系來引導土地流轉(zhuǎn)市場的價格，在利益方面更加側(cè)重農(nóng)民。在流轉(zhuǎn)方式上應更加注重創(chuàng)新，比如“股份制”流轉(zhuǎn)方式可以促進農(nóng)戶穩(wěn)定提高收入，這對于他們進入城鎮(zhèn)生活提供有力保障，也提高了繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民的積極性。只有做好這些配套工作，才能加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的建設步伐。

(三)不斷完善和規(guī)范地方政府職能

農(nóng)區(qū)地方政府應對自身有一個正確的定位，不斷完善和規(guī)范自身職能。在土地流轉(zhuǎn)進程中不應存在“缺位、失位、越位”的情況。首先，地方政府應在土地流轉(zhuǎn)過程中起到主導作用，地方政府不應處于“隱身”狀態(tài)，應根據(jù)自身實際情況，開展土地流轉(zhuǎn)工作。應避免為了政績而盲目追求大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)造成的無序流轉(zhuǎn)的局面，我國正處于發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的初級階段，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)階段的主要任務，應充分把握好“適度”原則。其次，在土地流轉(zhuǎn)過程中，政府應做到公開透明，切實保障農(nóng)戶主體利益，杜絕以權(quán)謀私現(xiàn)象的發(fā)生。只有切實保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體利益，土地流轉(zhuǎn)工作才能順利進行。最后，要構(gòu)建服務型政府。地方政府應不斷完善土地流轉(zhuǎn)的相關配套機構(gòu)、制度，做好引導和宣傳工作，加強對一些重點小城鎮(zhèn)的基礎建設和社會保障體系的完善，增強其對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力，將其培養(yǎng)成農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟增長極，從而為推進城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的建設創(chuàng)造強勁動力。

[責任編輯：楊金玉]

2016-11-10

國家社科基金項目“中國西北地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展問題研究”，項目編號：15XJY007。

1.魏振(1991— )，男，河南省新鄉(xiāng)市人，青海師范大學碩士研究生，研究方向為區(qū)域城市化問題；2.許光中(1963— )，男，青海省西寧市人，青海師范大學教授，碩士生導師，研究方向為區(qū)域城市化問題。

K234

A

1002-6320(2017)02-0123-02