論新《環(huán)境保護法》中的環(huán)境公益訴訟

崔鑫銘

西北政法大學，陜西 西安 710122

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論新《環(huán)境保護法》中的環(huán)境公益訴訟

崔鑫銘

西北政法大學，陜西 西安 710122

2014年《環(huán)境保護法》較1989年《環(huán)境保護法》有了明顯進步，被稱為“史上最嚴環(huán)保法”。其中新增的“信息公開與公眾參與”一章中第58條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的相關(guān)內(nèi)容，在新《民事訴訟法》第55條規(guī)定的基礎(chǔ)上擴大了環(huán)境公益訴訟的范圍并細化了“社會組織”的主體資格，對于建立完備的環(huán)境公益訴訟制度具有重要意義，但同時存在的一些問題也需要今后的立法予以關(guān)注和改進。

新《環(huán)境保護法》；環(huán)境公益訴訟；新《民事訴訟法》；主體資格

一、引言

“千呼萬喚始出來”的2014年《環(huán)境保護法》一出臺便引發(fā)社會各界的廣泛關(guān)注，其中頗為引人注意的亮點之一是第58條對于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定。新法增加了“第五章信息公開和公眾參與”的內(nèi)容，其中第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。”這條規(guī)定可以看作是對環(huán)境公益訴訟制度的進一步細化。眾所周知，環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)定最早出現(xiàn)在2013年1月1日起施行的新《民事訴訟法》中，該法第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”該條規(guī)定首次將環(huán)境公益訴訟以法律條文的形式確定下來，為環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)奠定了立法基礎(chǔ)。但由于新《民事訴訟法》中的此項規(guī)定過于籠統(tǒng)模糊，缺乏實際可操作性，學界以及實務(wù)界都格外期待作為環(huán)境保護綜合性法律的新《環(huán)境保護法》能夠?qū)⑿隆睹袷略V訟法》第55條的規(guī)定進一步明晰，使其有效發(fā)揮應(yīng)有的作用，切實拓寬公眾的環(huán)境維權(quán)途徑。

二、新《環(huán)境保護法》的完善

經(jīng)過四次審議通過的新《環(huán)境保護法》在以下兩方面對環(huán)境公益訴訟制度進行了完善：

(一)擴大了環(huán)境公益訴訟的范圍

“一般認為，環(huán)境問題包括環(huán)境污染和生態(tài)破壞。前者可以理解為過度攫取環(huán)境容量使用利益從而侵害生態(tài)性環(huán)境公益的狀態(tài)；后者則指過度攫取自然資源開發(fā)利益侵害生態(tài)性環(huán)境公益的狀態(tài)?！毙隆睹袷略V訟法》僅將污染環(huán)境的行為納入環(huán)境公益訴訟的范圍，對破壞生態(tài)的行為則未作出規(guī)定，不利于全面規(guī)制相關(guān)企業(yè)、個人破壞環(huán)境的不法行為。2014年《環(huán)境保護法》的重大進步之一就是將破壞生態(tài)的行為正式納入到環(huán)境公益訴訟的范圍，初步形成了較為完整、全面的法律規(guī)制體系。

(二)細化了環(huán)境公益訴訟的主體資格

新《民事訴訟法》中規(guī)定的提起環(huán)境公益訴訟的適格原告有“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，但是未進一步明確“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”的范圍。2014年《環(huán)境保護法》仍舊沒有對“法律規(guī)定的機關(guān)”進行闡釋，但是對于“有關(guān)組織”的資格認定作出規(guī)定：(1)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；(2)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。作出這一規(guī)定后意味著有更多的主體取得環(huán)境公益訴訟的原告資格，可以代表公眾維護其合法權(quán)益，有利于監(jiān)督、敦促相關(guān)企業(yè)和個人重視環(huán)境問題，嚴格守法，保護環(huán)境。

三、《環(huán)境保護法》對于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定還有待繼續(xù)完善

2014年《環(huán)境保護法》對于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定有諸多可圈可點之處，但是一項新制度的確立需要經(jīng)過一個逐步摸索的階段，因此，筆者認為，以下兩方面有待繼續(xù)完善：

(一)未明確“法律規(guī)定的機關(guān)”的范圍

早在新《民事訴訟法》出臺以前，實踐中已有眾多關(guān)于環(huán)境公益訴訟的案件，這些案件的原告大多是檢察機關(guān)、環(huán)保組織和環(huán)保部門。新《環(huán)境保護法》明確規(guī)定符合條件的社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟，肯定了相關(guān)環(huán)保組織的原告主體資格，但對于檢察機關(guān)和環(huán)保部門是否屬于“法律規(guī)定的機關(guān)”則未作出明確規(guī)定。筆者認為，檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督部門，有職責也有必要代表受害的不特定多數(shù)人維護其合法權(quán)益。盡管環(huán)境公益訴訟不同于私益訴訟旨在維護個人受到侵害的人身或財產(chǎn)權(quán)利，但環(huán)境公益訴訟所維護的環(huán)境權(quán)也是每個公民依法享有的正當權(quán)利。武漢大學蔡守秋教授認為，“個人環(huán)境權(quán)雖然以個人為主體，但不等于私權(quán)，具有公益性是個人環(huán)境權(quán)的重要特點，不能以私權(quán)的標準否定不是私權(quán)的個人環(huán)境權(quán)”因此，環(huán)境權(quán)作為具有公益性的個人權(quán)利，建立不同于私益訴訟的權(quán)利保護機制實屬必要。并且從某種程度上講，污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為類似于刑法所打擊的犯罪行為，雖然某一具體的行為指向?qū)ο笫翘囟ǖ娜?，但行為本身會對不特定多?shù)人的生命財產(chǎn)安全造成威脅，對社會公眾造成心理上的壓制與恐慌，即具有一定的社會危害性。所以，從這一層面來看，由檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告主體也較為合理。

那么環(huán)保行政部門是否可以作為環(huán)境公益訴訟的主體？2016年11月7日最新修訂的《海洋環(huán)境保護法》第89條第二款規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！北M管該條規(guī)定局限于“給國家造成重大損失”，但仍可以認為是法律對于環(huán)保行政部門提起環(huán)境公益訴訟的初步認可。筆者認為，環(huán)保行政部門作為執(zhí)法機關(guān)，有責任也有能力對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為進行監(jiān)督，并在必要時代表社會公眾提起環(huán)境公益訴訟維護公眾的環(huán)境權(quán)益。

(二)環(huán)境行政公益訴訟尚未納入法律規(guī)制

一般觀點認為，環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。前者在新《民事訴訟法》中有所體現(xiàn)，但2014年修訂的《行政訴訟法》卻并未作出有關(guān)環(huán)境行政公益訴訟的規(guī)定。因此，在實踐中就會產(chǎn)生這樣的問題：法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可否對行政機關(guān)的違法環(huán)境決策和環(huán)境許可提起訴訟？筆者認為，負有法定環(huán)境保護職責的行政機關(guān)怠于履職或違法審批，造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞應(yīng)該受到相應(yīng)的處罰與制裁。在現(xiàn)有的法律體制下，通過行政機關(guān)內(nèi)部的行政處分等方式可以對相關(guān)責任人員進行追責，但是缺乏相應(yīng)的外部監(jiān)督機制。因此，有必要由法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織對負有法定職責的行政部門的違法失職行為進行監(jiān)督，從而更好地從源頭上根治環(huán)境問題的產(chǎn)生與出現(xiàn)。

此外，公民個人是否可以成為環(huán)境公益訴訟的原告在學界也是一個頗有爭議的問題。筆者認為，環(huán)境權(quán)作為關(guān)乎社會每個公民的一項重要權(quán)利，應(yīng)當由法律賦予公民個人因公眾環(huán)境權(quán)益受到損害而提起公益訴訟的權(quán)利。并且在實踐中已有類似的案例，如“2000年12月3日，山東省青島市300名市民以經(jīng)青島市規(guī)劃局批準的在音樂廣場北側(cè)建立住宅區(qū)的做法破壞了廣場的景觀、侵害了自己的優(yōu)美環(huán)境享受權(quán)為由將青島市規(guī)劃局告上了法庭。法院受理了此案，認為青島市民具有主體資格”環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建任重而道遠，新《環(huán)境保護法》第58條的規(guī)定可以看作是在該項制度構(gòu)建道路上邁出的重要一步。在肯定其意義的同時，也應(yīng)該認識到現(xiàn)有法律體系中對環(huán)境公益訴訟相關(guān)規(guī)定的缺失。立法機關(guān)與相關(guān)部門應(yīng)該充分重視這一問題，通過不斷完善相應(yīng)的法律法規(guī)進一步推動環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建，從而更好地實現(xiàn)對于公眾環(huán)境權(quán)益的維護與保障，讓每個人都能時刻“呼吸到最清新的空氣，看到最藍的天空”。

[ 注 釋 ]

①王燦發(fā)，程多威.新〈環(huán)境保護法〉規(guī)范下環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建[J].環(huán)境保護，2014(10)：36.

②蔡守秋.從環(huán)境權(quán)到國家環(huán)境保護義務(wù)和環(huán)境公益訴訟[J].現(xiàn)代法學，2013(6)：13.

③呂忠梅.環(huán)境公益訴訟辨析[J].法商研究，2008(6)：131.

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崔鑫銘(1995-)，女，河北人，西北政法大學，本科生。