我國(guó)公證機(jī)構(gòu)體制模式的選擇

張 琦

山東省濟(jì)南市泉城公證處，山東 濟(jì)南 250000

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我國(guó)公證機(jī)構(gòu)體制模式的選擇

張 琦

山東省濟(jì)南市泉城公證處，山東 濟(jì)南 250000

公證是除訴訟、調(diào)節(jié)、仲裁之外解決民商事糾紛的一種方式，世界各國(guó)都有自己的公證機(jī)構(gòu)。各國(guó)公證機(jī)構(gòu)的模式因本國(guó)的傳統(tǒng)或歷史原因而相對(duì)的不同。我國(guó)的公證機(jī)構(gòu)的模式是由我國(guó)的歷史原因和國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置所決定的，但面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)模式的改變，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，傳統(tǒng)的公證機(jī)構(gòu)的模式在一定程度上制約了公證制度的發(fā)展，由此，對(duì)公證機(jī)構(gòu)體制模式如何選擇就成為我們考慮的問(wèn)題。本文將從英美、大陸法系國(guó)家所建立的公證機(jī)構(gòu)中，找尋適合我國(guó)的公證機(jī)構(gòu)的模式。

國(guó)家體制模式；個(gè)人體制模式；事業(yè)體制模式；缺陷；完善

一、公證機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)述

公證是由公證機(jī)關(guān)進(jìn)行的一種證明活動(dòng)，由于它以國(guó)家名義出具的公證書具有特定的效力使它區(qū)別于個(gè)人、企業(yè)、社團(tuán)和其他官方機(jī)關(guān)的證明。在西方國(guó)家，公證機(jī)關(guān)以公證人事務(wù)所的形式存在，它們作為獨(dú)立的工作機(jī)構(gòu)，主要依靠業(yè)務(wù)收入作為事務(wù)所經(jīng)費(fèi)的來(lái)源。①我國(guó)的公證機(jī)關(guān)被稱為公證處。它是組織公證員從事公證業(yè)務(wù)活動(dòng)，對(duì)公證員行為進(jìn)行規(guī)范管理的基本單位。公證員從事公證行業(yè)都離不開(kāi)公證處。

公證不以盈利為目的、執(zhí)業(yè)具有地域限制，每個(gè)省市內(nèi)公證機(jī)構(gòu)的設(shè)置都會(huì)本著控制總量、合理布局的原則，每個(gè)公證處都劃定了執(zhí)業(yè)區(qū)域，并在自己的執(zhí)業(yè)區(qū)域內(nèi)從事公證業(yè)務(wù)，以免引起各公證機(jī)構(gòu)之間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，損害公證機(jī)構(gòu)的形象。公證機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，適用面最廣的、影響最大的為法國(guó)首創(chuàng)的公證人事務(wù)所形式即使是公證制度不被十分重視的英美法系國(guó)家，在組織形式上也采取了事務(wù)所的形式。因此，從大的范圍來(lái)看，事務(wù)所的形式是大多數(shù)國(guó)家的選擇。②

二、公證機(jī)構(gòu)體制模式的種類

從世界公證制度史來(lái)說(shuō)，公證機(jī)構(gòu)體制主要有三種：第一種，國(guó)家行政體制模式，我國(guó)在公證機(jī)構(gòu)設(shè)立之初基本都是行政體制，公證員都是公務(wù)人員。第二種，個(gè)人體制模式，現(xiàn)今世界上絕大多數(shù)公證發(fā)達(dá)國(guó)家均采用這種體制模式，典型代表：法國(guó)、德國(guó)等西方大陸法系國(guó)家、英美等英美法系國(guó)家。第三種，事業(yè)體制模式，現(xiàn)在我國(guó)很多公證機(jī)構(gòu)都是事業(yè)體制，這是我國(guó)現(xiàn)階段的主要公證體制模式。這三種公證體制模式都是各個(gè)歷史時(shí)期不同政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度的產(chǎn)物，都是各個(gè)國(guó)家根據(jù)自己的國(guó)情變幻選擇的結(jié)果，都符合當(dāng)時(shí)歷史階段的基本國(guó)情。

(一)國(guó)家行政體制模式

這一公證體制模式主要源于前蘇聯(lián)和二戰(zhàn)后成立的社會(huì)主義東歐國(guó)家。當(dāng)時(shí)前蘇聯(lián)等社會(huì)主義國(guó)家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，公證機(jī)構(gòu)的公證事項(xiàng)、執(zhí)行范圍都有明確的標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行的是國(guó)家證明力，以適應(yīng)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，維護(hù)社會(huì)主義國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，因此當(dāng)時(shí)的公證機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的行政體制色彩，是統(tǒng)治階級(jí)維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定的產(chǎn)物。新中國(guó)成立后，我們引進(jìn)了蘇聯(lián)的國(guó)家行政體制的公證制度，一直延續(xù)到20世紀(jì)80年代。

這一公證制度的主要特點(diǎn)：公證處是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)；經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政保障；公證員為國(guó)家公務(wù)員；公證處因過(guò)錯(cuò)給當(dāng)事人造成經(jīng)濟(jì)損失屬國(guó)家賠償；沒(méi)有法定必須公證事項(xiàng)。③

(二)個(gè)人體制模式

這一公證機(jī)構(gòu)模式是當(dāng)今世界公證機(jī)構(gòu)的主要模式，為西方大陸法系國(guó)家和英美法系國(guó)家廣泛采用，這一公證機(jī)構(gòu)模式存在的形式主要是個(gè)人所或者合伙所，其特點(diǎn)如下：

1.公證人事務(wù)所為個(gè)人所有。公證人事務(wù)所依法設(shè)立，其組織形式為公證人個(gè)人體制或幾個(gè)公證人合伙體制，與國(guó)家政府無(wú)關(guān)。

2.公證人事務(wù)所實(shí)行自負(fù)盈虧。公證人事務(wù)所經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立后，國(guó)家不僅不予以財(cái)政保障，而且還要收取公證人一筆可觀的保證金，以備出現(xiàn)錯(cuò)證等給當(dāng)事人帶來(lái)?yè)p失時(shí)賠償。公證人的收入完全靠公證人的公證收費(fèi)解決。

3.公證人由政府任命。因?yàn)楣C本為國(guó)家公證，后由于國(guó)家權(quán)利的讓渡才成為由法律特別授權(quán)的特許經(jīng)營(yíng)，代替政府行使預(yù)防職能，所以要實(shí)施政府管理。

4.公證人的賠償責(zé)任是無(wú)限責(zé)任，也就是說(shuō)，公證人在給當(dāng)事人造成經(jīng)濟(jì)損失的情況下，由自己負(fù)責(zé)賠償。當(dāng)然，公證人這一賠償責(zé)任的承擔(dān)與他們的職業(yè)收入也是成正比的。

5.國(guó)家對(duì)公證人的管理實(shí)行“兩結(jié)合”的管理體制，由政府和公證人協(xié)會(huì)按照不同的分工分別實(shí)施有關(guān)管理工作。公證人的資格取得、公證事務(wù)所的設(shè)立及有關(guān)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由政府決定，其他的日常公證業(yè)務(wù)管理，由公證協(xié)會(huì)實(shí)施行業(yè)管理，是一種政府行政管理與行業(yè)協(xié)會(huì)管理相結(jié)合的管理制度。④

(三)事業(yè)體制模式

事業(yè)體制應(yīng)該是中國(guó)獨(dú)有的一種機(jī)構(gòu)體制，它介于國(guó)家和個(gè)人之間，這種社會(huì)組織既非行政機(jī)關(guān)，也非企業(yè)組織，它的存在往往不以盈利為目的，它注重的是社會(huì)精神財(cái)富的創(chuàng)造，具有社會(huì)公益性。它的主要特征主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.公證處是依法設(shè)立的、獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的事業(yè)法人。國(guó)家和個(gè)人對(duì)公證事項(xiàng)都不負(fù)法律責(zé)任，而是由公證機(jī)構(gòu)對(duì)外承擔(dān)民事責(zé)任，在民事責(zé)任的承擔(dān)上體現(xiàn)為“機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制”。

2.公證機(jī)構(gòu)自負(fù)盈虧。國(guó)家不撥付經(jīng)費(fèi)維持公證機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在這種體制模式下，主要是公證機(jī)構(gòu)依靠自己的業(yè)務(wù)收入來(lái)作為自己正常運(yùn)行和活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)。

3.公證員由國(guó)家任命。公證機(jī)構(gòu)執(zhí)行的是國(guó)家公共職能，所以國(guó)家對(duì)公證人實(shí)行嚴(yán)格的考試準(zhǔn)入制度。

4.公證賠償由機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。同公證機(jī)構(gòu)自負(fù)盈虧一樣，在公證人員給當(dāng)事人造成經(jīng)濟(jì)損失的情況下，由公證機(jī)構(gòu)對(duì)外承擔(dān)賠償責(zé)任，即公證機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任制。

5.實(shí)行兩結(jié)合的管理體制。從總體上看，事業(yè)體制的公證模式是中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變時(shí)期的特有產(chǎn)物，具有體制的不確定性及發(fā)展的階段性。⑤

三、我國(guó)公證機(jī)構(gòu)的體制模式和缺陷

從世界角度看，我國(guó)公證制度起步晚、歷史短，且相當(dāng)不規(guī)范，與公證制度發(fā)達(dá)國(guó)家相比較，差距甚遠(yuǎn)。1979年，我國(guó)公證制度重建，1982年國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)公證暫行條例》，使公證制度走上正常的發(fā)展軌道。

我國(guó)公證機(jī)構(gòu)的設(shè)置，根據(jù)《公證暫行條例》第5條規(guī)定：“直轄市、縣(自治縣，下同)、市設(shè)立公證處。經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市司法行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，市轄區(qū)也可設(shè)立公證處?！蓖瑫r(shí)，《公證暫行條例》還規(guī)定：“公證處之間沒(méi)有隸屬關(guān)系?！备鞴C處不管設(shè)立于何級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)，都是相互平等的。這樣設(shè)置的后果就是同一市轄區(qū)內(nèi)同時(shí)存在多個(gè)公證處，其弊端可想而知：

(一)公證處的名稱具有濃厚的行政色彩，造成公證處的不平等

早先，各個(gè)公證處都是以行政區(qū)劃設(shè)立，一個(gè)轄區(qū)內(nèi)可能存在省、市、縣(區(qū))三級(jí)公證處，例如說(shuō)，山東省濟(jì)南市，早先存在山東省公證處、濟(jì)南市公證處，還有各區(qū)公證處，這種不平等性，產(chǎn)生了與立法原意相悖的級(jí)別管轄，形成了各公證處競(jìng)爭(zhēng)不平等的局面。雖然現(xiàn)在公證去行政化，取消了以行政級(jí)別冠名，各個(gè)公證處都有了自己的字號(hào)，如現(xiàn)在濟(jì)南市，存在的就是齊魯公證處、泉城公證處、魯源公證處等等，但是老百姓還是習(xí)慣按照原來(lái)的命名方式找尋省、市公證處，一定程度上影響了原來(lái)各區(qū)內(nèi)公證處的競(jìng)爭(zhēng)力度。

(二)無(wú)序的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致公證質(zhì)量的下降

各個(gè)公證處的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)非常有限，執(zhí)業(yè)區(qū)域狹窄，很多地方的公證處轉(zhuǎn)變?yōu)樽允兆灾Ш螅瑳](méi)有了政府財(cái)務(wù)的支撐，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)都成為問(wèn)題，自身面臨嚴(yán)重的生存危機(jī)。為了搶奪有限的證源，僅用正當(dāng)?shù)那朗沁h(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這樣，不少公證機(jī)構(gòu)就不擇手段，有的壓低公證收費(fèi)，提高各種名目的回扣比例；有的為了遷就當(dāng)事人的要求圖省事，不嚴(yán)格辦案程序；還有的模糊辦案原則，為當(dāng)事人規(guī)避法律出謀劃策等。為求生存，公證處的商業(yè)屬性必然會(huì)膨脹起來(lái)，而國(guó)家權(quán)力一旦商品化，便難以保證公證質(zhì)量。⑥

可見(jiàn)，公證處的設(shè)置模式與公證事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的要求不相適應(yīng)，需要進(jìn)行相應(yīng)的改革。

四、我國(guó)公證機(jī)構(gòu)現(xiàn)實(shí)模式的選擇

(一)就我國(guó)公證制度的整體而言，現(xiàn)階段應(yīng)以事業(yè)體制的模式為主要選擇，建設(shè)好完善好事業(yè)體制的公證法律制度。我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡的過(guò)程遠(yuǎn)沒(méi)有完成，現(xiàn)階段具有明顯的過(guò)渡時(shí)期的特征，這個(gè)階段人們的思想觀念較為混亂，市場(chǎng)管理也混亂。加之公證立法的不完善，公證員的素質(zhì)不高，管理制度欠缺，所以公證體制模式的選擇，只能是事業(yè)體制，不可能一步躍到歐美個(gè)人合伙體制，也不可能再倒退到國(guó)家行政體制。這就是我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)。所以，我們必須大力發(fā)展、健全、完善事業(yè)體制的公證制度。東部發(fā)達(dá)地區(qū)很多公證處現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了自收自支的事業(yè)單位模式，這對(duì)于提高公證員的工作積極性、促進(jìn)公證事業(yè)的發(fā)展具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義。

(二)不發(fā)達(dá)地區(qū)保留國(guó)家行政體制或改制成全額撥款的事業(yè)體制為明智的選擇。由于我國(guó)東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，大部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)很難在短時(shí)間內(nèi)有大的發(fā)展。自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不發(fā)達(dá)，這就從根本上制約了公證事業(yè)的發(fā)展。所以，不發(fā)達(dá)地區(qū)的公證處，由國(guó)家體制中退出，如果連生存都解決不了，選擇自負(fù)盈虧、自收自支的事業(yè)體制模式，或個(gè)人合伙體制模式就成為不可能。因此，這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公證法律服務(wù)，就必須依靠國(guó)家財(cái)政予以保障，短時(shí)間內(nèi)不可能有太大的變化。

(三)個(gè)別東部發(fā)達(dá)地區(qū)選擇個(gè)體模式應(yīng)予以支持。個(gè)人合伙的公證處模式是公證事業(yè)的發(fā)展方向。但是，要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，必須具備相當(dāng)?shù)那疤釛l件，其中最主要的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成熟度、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的程度以及法治環(huán)境的好壞。在國(guó)家完善有關(guān)公證立法的前提下，對(duì)于一些東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)有條件的采用個(gè)人合伙體制模式的，國(guó)家應(yīng)該允許。⑦公證體制模式的選擇是一項(xiàng)很復(fù)雜的事情。從總體上看，是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、上層建筑和法制環(huán)境三種因素決定，其選擇具有客觀必然性。但人的主觀因素也起相當(dāng)大的作用，或推進(jìn)，或延緩。因此，我國(guó)公證體制模式的選擇應(yīng)結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段基本國(guó)情，不能盲目的進(jìn)行改革，否則會(huì)影響我國(guó)公證制度的發(fā)展。

[ 注 釋 ]

①葉青，黃群.中國(guó)公證制度研究[M].上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2004.68.

②同上，第71頁(yè).

③王公義.中國(guó)公證制度改革研究及國(guó)際比較[M].北京：法律出版社，2006：8-9.

④王公義.中國(guó)公證制度改革研究及國(guó)際比較[M].北京：法律出版社，2006：9-11.

⑤同上，第11-13頁(yè).

⑥葉青，黃群.中國(guó)公證制度研究[M].上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2004：71-73.

⑦王公義.中國(guó)公證制度改革研究及國(guó)際比較[M].北京：法律出版社，2006：17-18.

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