文物古跡保護及周邊治安環(huán)境治理問題研究*
——以徐州漢代古墓為例

曹月潔 孫傲傲

江蘇警官學院，江蘇 南京 210031

?

文物古跡保護及周邊治安環(huán)境治理問題研究*
——以徐州漢代古墓為例

曹月潔 孫傲傲

江蘇警官學院，江蘇 南京 210031

本文以徐州漢代古墓文物古跡為例，通過對其保護現狀進行研究，深入分析其周邊治安環(huán)境存在的問題及成因，并積極探索尋求可行性治理對策，尤其是有關警察對于文物古跡周邊治安環(huán)境的治理方面可操作措施，以期為我國的文物古跡保護事業(yè)盡一份綿薄之力。

徐州漢代古墓；文物古跡保護；治安環(huán)境；警力治理

一、徐州漢代古墓概況

徐州是兩漢文化的發(fā)源地，其承載的“楚風漢韻”在我國乃至全世界擁有特殊的歷史地位。作為文化的實質載體，大量的文物古跡留存至今，成為“劉邦故里、項羽故都”一道道獨特而富有歷史意義的風景線。在當今考古屆專家們的眼中，“研究西漢考古，徐州是圣地，非來不可[1]?！蹦壳埃熘菥硟劝l(fā)現兩漢諸侯王墓十余處，墓葬近二十座，其中已發(fā)掘的8處楚王(后)陵墓出土了大量重要的珍貴文物，是考古界史學界研究西漢政治、經濟、文化的珍貴材料。

二、徐州漢代古墓文物古跡保護的重要性及其現狀

(一)徐州漢代古墓文物古跡保護的重要性

1.漢代墓葬是針對徐州漢代考古的直接材料，是研究漢代徐州社會發(fā)展歷程的重要參考標尺之一。

2.對徐州漢代古墓文物古跡進行保護性研究，可以使徐州祖先創(chuàng)造的物質文明得到有效保存。

3.有效地保護文物古跡及對周邊治安環(huán)境治理問題進行研究，對文物古跡進行合理開發(fā)，有助于促進徐州地區(qū)經濟的發(fā)展，提升人民生活水平。

4.對徐州古墓文物古跡周邊治安環(huán)境治理問題進行研究，對于我國其他地區(qū)的文物古跡保護也有著極強的借鑒作用。

(二)徐州漢代古墓文物古跡保護的現狀

1.管理機制的局限性

當前我國的文物古跡旅游開發(fā)缺少一套與現狀相適應的市場監(jiān)管體制，導致資源所有者的職能虛化，職能重復、管理交叉狀況直接降低了資源利用率，導致很多文物古跡的開發(fā)陷入被動的局面，徐州漢墓便是其中受到沖擊比較嚴重的文物古跡。管理服務過于在意形式，沒有深層次考慮措施的施行。

2.文化宣傳力度不夠

當前徐州作為旅游城市的形象還未達深入人心的地步，所以能夠將其與兩漢文化相聯系的人并不多。徐州兩漢文化品牌建設欠缺力度。政府在其中并沒有投入足夠人財物力。

3.忽視警務這一重要助力

對于漢墓文物古跡保護大多依靠旅游管理文化管理部門，對于周邊環(huán)境治安管理過分依賴城管力量，管理方式上顯得有些力不從心，忽略警力這一重要力量。如果將警力投入其中，局面會有所改觀。畢竟公安警察是國家力量的重要組成部分，維護社會和諧保證人民安康也是其重要職責所在。

三、徐州漢代古墓文物古跡周邊環(huán)境存在的治安問題及成因

(一)徐州漢代古墓文物古跡周邊環(huán)境存在的治安問題

1.人員流動較大，人員結構復雜，犯罪成本較低

眾所周知，文物古跡的周邊環(huán)境十分復雜，有時候治安力量會顯得相對不足，存在著諸多安全隱患。文物古跡大多地處城鄉(xiāng)結合部，周圍社會閑散人員比較多，導致游客被搶劫、勒索甚至傷害的事件時有發(fā)生。此外，文物古跡周邊的各類餐館、酒吧、網吧、旅店等經營娛樂場所內部情況復雜，還存在著各種流動小攤無證經營、違規(guī)服務等問題。營業(yè)人員之間、營業(yè)人員與游客、游客與游客之間時常發(fā)生摩擦，有時候甚至還出現打架斗毆的現象。而且這類場所的經營條件大多十分的簡陋，私拉電線，違章違規(guī)裝修，缺乏必要的消防設施。這些現象的存在，給文物古跡周邊環(huán)境的治安管理工作帶來很大的困難。

2.救濟途徑艱難

文物古跡周邊環(huán)境治理問題是當地政府部門的事情，對于工商、城管、文化等諸多政府職能部門有所涉及。但有關職能部門針對安全防范的管理權限往往僅限于文物古跡內部，在整治周邊環(huán)境的時候，常常由于沒有執(zhí)法權限而顯得心有余而力不足[2]。另外，在整個周邊環(huán)境治理當中，許多游客因為沒有多少時間，嫌處理問題比較麻煩，同時對于法律適用的認知度不夠，法律意識淡薄，自我保護意識非常欠缺，作為相對弱勢的一方，其在權益受到侵害時往往極少使用法律途徑維護自身合法權益。而且店家、攤販長期駐扎在文物古跡周邊，對當地的環(huán)境相對較熟悉，處理問題時，顯得比遭受壓迫的游客氣勢更足。因此，很多游客在文物古跡景點內及周邊場所消費過程中，遇到自身權益被侵犯，大多數都會顯得束手無措，往往最終選擇忍氣吞聲。

(二)徐州漢代古墓文物古跡周邊環(huán)境存在的治安問題成因

1.政府欠缺足夠的對于文物古跡保護及管理的投入力度

文物古跡周邊環(huán)境綜合管理體制不規(guī)范。因涉及到諸多政府職能部門，管理難度比較大，很難建立起相應有效的運行及考核機制，社會治安的綜合管理確難得到統(tǒng)籌合作，這就造成了當地各職能部門的各自為政，各管一攤，綜合治理的辦公室逐漸成為一種擺設，也很少就文物古跡周邊治安環(huán)境的治理工作定期進行聯合督導、檢查以及考核。因此，文物古跡周邊環(huán)境管理體制十分不完善，責任主體不明確，甚至互相推諉扯皮推卸責任，文物古跡周邊治安環(huán)境問題根本得不到及時有效徹底地治理，同時，人員相對不足和治安、消防設施的相對落后的情況，都使治安環(huán)境本來就十分復雜局面雪上加霜，面臨更多的困難與挑戰(zhàn)。前路漫漫，任重道遠。

2.周邊警力安保不足，應急機制不完善

通過實地考察走訪調研，我們發(fā)現在文物古跡周邊治安管理上，當地投入的警力配置方面明顯并不是很充足。這就導致許多不法分子肆意地侵害游客的權益，違法亂紀現象時有發(fā)生。根據調查，在文物古跡周邊普遍存在盜竊、糾紛爭端等難以解決的現象，行政機關應當加大對文物古跡周邊治安環(huán)境的警力投入力度，嚴打不法分子，使游客及其他人員的人身財產安全得到有效保證[3]。

3.公眾對于文物古跡周邊治安環(huán)境保護的關注度不夠

公眾絕大多數只熱衷于探討如何保護文物古跡，使其免遭盜墓、亂涂亂畫等方式損毀，鮮少注意到還有如何提高文物古跡周邊治安環(huán)境的保護能力這一難題的存在。但也有些專家學者已經發(fā)現了這一問題的存在，卻潛意識地將這一難題全都拋給政府，以期待政府自己可以有效解決，卻忘記這歸根結底還是個社會問題，需要各方面的共同努力通力協(xié)作。所以，當下很少有學者研究這一問題，也就沒有多少專業(yè)的文物古跡周邊治安環(huán)境的治理方法得以借鑒。

四、文物古跡周邊治安環(huán)境問題的有效治理措施

(一)增強公眾對于保護和管理文物古跡周邊環(huán)境的意識

政府要多多采取公眾喜聞樂見、寓教于樂的形式，通過各種有效的途徑，切實開展全面性的安全教育教學活動，增強全民保護和管理文物古跡周邊環(huán)境的思想意識和法制觀念，提高公民的自我保護意識、危險識別意識和安全防范能力。要加強對公眾進行防騙、防盜、防搶劫等各方面進行安全知識教育[4]。針對游客對周邊環(huán)境不熟悉，防范意識薄弱的現象，應重點做好安全教育工作，提高游客自身重視防范工作的自覺性與主動性，使公眾樹立積極主動防范的意識。

(二)進一步加強對于文物保護的立法

我國應先制定具有基本法律性質的《文物保護法》，再從不同的文物要素或者文物保護具體措施或者文物古跡周邊環(huán)境保護等視角出發(fā)去分種類制定單行法，以加強對于文物古跡的保護與監(jiān)管懲處力度[5]。

(三)明確法律責任，落實責任追究

對于文物古跡周邊環(huán)境治安管理的考核辦法，要根據當前治理存在的問題進行合理歸責，制定出具體要達成的工作目標。根據文物古跡周邊環(huán)境治理的目標任務，對各個治安主體進行不定期考核，定期將考核結果進行公布，將各自的考核結果與年終考核相掛鉤，對于考核不合格的部門和個人，限期改正[6]。而對那些治理工作中存在重大失誤，造成惡劣影響的部門或個人，絕不姑息，實行法律責任追究，給予其行政處罰甚至刑事處罰。完善文物古跡周邊環(huán)境的治理監(jiān)督制度，不定期對周邊治安環(huán)境進行監(jiān)督檢查，敦促各個治安主體落實其法定職責。文物古跡周邊治安屬于社會治安的比較重要的部門和敏感的區(qū)域，實地落實責任追究制度，這樣，才能有效妥善地對治安工作進行定量考核以及開展獎懲評價。

(四)建立文物古跡周邊環(huán)境治安聯動機制

眾人拾柴火焰高。一是須要以法律確定各政府職能部門在文物古跡周邊環(huán)境治安管理過程中的職責與任務。文物古跡周邊治安環(huán)境管理，涉及到許多政府職能部門，包括公安、工商、文化、城管和交通等，需要各政府職能部門的通力配合，才能夠有針對性地解決保護游客人身財產安全所涉及到的各種問題[7]。二是政府須加大資金投入力度，完善文物古跡周邊治安設施的工程建設，同時也有利于對周邊環(huán)境治安的監(jiān)管，可以通過增加安裝攝像頭、路燈的數量，來提高治安工作的效率。三是可以加強景點與景點之間的治安力量的結合，聯手治理既可以節(jié)約治安管理的成本，還可以提高危險的預防能力。建立區(qū)域性周邊環(huán)境治理聯席會議制，可以定期召開負責人碰頭會議，對治安信息的交流討論，提出工作中存在的問題，積極分析，集思廣益，建言獻策，研究出行之有效的解決方法[8]。只有這樣，才能妥善協(xié)調各個文物古跡周邊的治安力量，解決好文物古跡周邊環(huán)境存在的治安問題，為徐州的旅游事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個安全、文明的環(huán)境，提升徐州的旅游形象，促進徐州的經濟高速發(fā)展。

(五)有關警力對文物古跡周邊環(huán)境治理的可行性措施

在文物古跡環(huán)境保護地區(qū)加大警力的投入數量，切實提高文物古跡周邊治安環(huán)境問題處理的質量。要積極選擇責任心強、有奉獻精神，經過專業(yè)培訓的具有極強專業(yè)素養(yǎng)的警察充實到治理隊伍中來。適度提高工資福利待遇以增強他們的工作積極性，關心他們的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，給予他們足夠的尊重及重視，讓他們感受到組織的溫暖，使他們能夠安心工作，以達到穩(wěn)定這支隊伍的發(fā)展的目的。同時，要經常對這部分警力進行專業(yè)技能的培訓，提高他們的執(zhí)法水平。只有這樣，才能有效提高文物古跡周邊環(huán)境治安管理工作的水平及效率，才能切實保證環(huán)境的穩(wěn)定與安全文明。

目前我國的文物古跡治安環(huán)境保護鮮少有使用警力的現象，大概是因為當下警力不足，實難對治理文物古跡周邊治安環(huán)境給予支援。警力不足有以下途徑進行改善。

1.精簡機關，充實基層，使民警真正沉到基層所隊，將警力擺到街面、路面和維護社會治安最需要的地方。

(1)合并內設機構。按照各個內設機構的職責和功能，公安機關的機構設置應當突出戰(zhàn)斗實體的需求相關機構歸類合并，一定幅度上削減不必要的內設機構，將合并后的富余警力充實到基層一線，增強實戰(zhàn)能力。

(2)規(guī)范警種職能。職責清晰可使警力資源合理操作。必須依照警察法的規(guī)定，明確各種職責，相應地配置、開發(fā)警力資源。

(3)減少層次領導職數，壓減內勤人數。在保證正常工作前提下，要盡量減少層次領導職數，避免出現“多頭指揮”。同時要探索壓減內勤新途徑新方法。

2.改善傳統(tǒng)用人機制，發(fā)揮合理配置警力的潛力。要堅持科學用警，不斷建立科學、合理的警力資源配置機制，以增強戰(zhàn)斗力。

(1)創(chuàng)新“用兵”機制。在警力使用過程中實行統(tǒng)分結合，在實際工作中，適當地將職能相似的部門組合起來開展工作，發(fā)揮整體效應，使警力使用的更加集中，更具戰(zhàn)斗力。

(2)創(chuàng)新“用人”機制。由于受傳統(tǒng)管理模式的影響，一些公安機關在用人上難以使每位民警人盡其人，因而也難以使每位民警的積極性、能動性和創(chuàng)造性得到最大化的發(fā)揮。要發(fā)揮民警的潛力，就必須將他們放在最合適的崗位上，充分發(fā)揮其聰明才智，創(chuàng)造性地開展警務工作。

五、結語

文物古跡周邊治安環(huán)境是社會治安環(huán)境的重要組成部分。目前，對于其治理的相關主體的權責尚不明確，急須加強立法，為文物古跡周邊治安環(huán)境的治理提供法律制度方面的保障。同時，要調動社會各方面的積極性，為文物古跡周邊治安環(huán)境的治理投入足夠的人力財力物力的支持與幫助，才能有效地治理文物古跡周邊的治安環(huán)境問題，提高保護文物古跡的能力。

[1]劉尊志.徐州漢墓與漢代社會研究[D].鄭州大學，2007(5).

[2]王運良.中國“文物保護單位”制度研究[D].復旦大學，2009(3).

[3]王婷.漢代黃淮海地區(qū)部分諸侯王墓的保護與開發(fā)利用研究[D].河北師范大學，2016(5).

[4]李欣韻.成都代表性道教宮觀環(huán)境研究初探[D].北京林業(yè)大學，2014(4).

[5]尹洪志.當前農村社會治安的主要問題及其對策研究[D].湖南師范大學，2013.

[6]王瑤，牛晶瑩，佘曉，等.大學校園周邊治安環(huán)境問題治理及法律對策[J].商，2016(5).

[7]羅金鳳，楊毅，曲永照.高校周邊治安環(huán)境存在的主要問題與治理對策研究[J].山東行政學院學報，2014(1).

[8]李英.試論我國高校周圍治安環(huán)境的問題和治理對策[J].中外企業(yè)家，2016(9).

* 江蘇省高校大學生創(chuàng)新訓練計劃重點項目“徐州漢代古墓文物古跡周邊治安環(huán)境治理研究”(項目編號：201610329030Y)階段性成果。指導老師：周寅，江蘇警官學院科研處處長、副教授。資金由江蘇警官學院大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目資助。

D

A

2095-4379-(2017)18-0062-03

曹月潔(1995-)，女，江蘇連云港人，江蘇警官學院，民商法學專業(yè)本科；孫傲傲(1995-)，男，漢族，江蘇徐州人，江蘇警官學院，民商法學專業(yè)本科。