再審視新修《立法法》中的立法權(quán)限劃分

陳 曦

中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163313

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再審視新修《立法法》中的立法權(quán)限劃分

陳 曦

中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163313

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議通過了關(guān)于修改《立法法》的決定。自2000年頒布以來，這部法律就大力推動我國立法事業(yè)發(fā)展。本次修正，在原有94條基礎(chǔ)上新增11條，修改35處，改動篇幅超過三分之一。而進(jìn)一步厘清立法權(quán)限，是當(dāng)下法制建設(shè)中不可回避的話題。

權(quán)限劃分；法律保留；稅收法定；地方立法權(quán)

國家立法是法治建設(shè)的基礎(chǔ)，而立法核心問題是權(quán)限劃分，為確保立法行進(jìn)于民主、高效的軌道上，本次新修《立法法》通過限權(quán)、明權(quán)、放權(quán)進(jìn)一步厘清權(quán)限，防止立法權(quán)交織混同。

一、限權(quán)——避免部門規(guī)章“任性”

2014年12月深圳突發(fā)汽車限購令，與其相似的限房令、單雙號限行等部門規(guī)章也時有發(fā)布。新《立法法》第80條新增：“沒有法律或國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章、地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！痹摋l文旨在強(qiáng)調(diào)無上位法依據(jù)不得減損權(quán)利或增加義務(wù)。本次對部門規(guī)章的限制，實(shí)則是對法律位階的維護(hù)。此種維護(hù)，保障了政府權(quán)力不再任性，個人權(quán)利不被蠶食，尤其是公民的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

二、明權(quán)——防止稅收隨意

2011年，最高人民法院出臺《婚姻法》第三次司法解釋出臺后，某些地方政府稅收部門擅自增設(shè)“加名稅”，此舉違反了“稅收法定”原則。本次修法，在原有第八條基礎(chǔ)上新增一款：稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律。該條款明確了何種事項(xiàng)屬于法律保留。所謂法律保留是指在特定范圍內(nèi)對行政自行作用的排除。它本質(zhì)上決定立法權(quán)與行政權(quán)的界限，從而決定著行政自主性的大小，然而在實(shí)踐中該界限往往十分模糊。例如在我國現(xiàn)行的18個稅種中，只有3個由人大立法，包括個人所得稅、車船稅和企業(yè)所得稅。其余15個分別來自于行政法規(guī)、部門規(guī)章以及大量規(guī)范性文件。數(shù)目龐大，極易造成混亂。但修改后，稅收相關(guān)事項(xiàng)都要通過人大來立法來決定。此番明權(quán)，一方面是對公民財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，另一方面則是規(guī)范公權(quán)、依法行政的需要。

回顧以上，從限制部門規(guī)章，到明確稅收法定，這兩個改變都人大對關(guān)鍵立法權(quán)限的回收，突出人大立法主體地位。然而各地發(fā)展水平、歷史進(jìn)程、文化背景均有所差異，在人大主導(dǎo)的前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)臋?quán)力，讓立法主體向下延伸亦十分必要。

三、放權(quán)——地方立法權(quán)有限開閘

新《立法法》第73條規(guī)定：設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性行政法規(guī)。

(一)立法主體大規(guī)模擴(kuò)圍

立法主體由49個較大的市擴(kuò)展為全部設(shè)區(qū)的市，該變動避免了操作中引起不公平競爭以及跑步前進(jìn)、集體公關(guān)等潛規(guī)則發(fā)酵，這防止了可能的不公正，體現(xiàn)了立法主體的公平和統(tǒng)一。

(二)立法范圍明確邊界

設(shè)區(qū)市并不是在任何領(lǐng)域都有立法權(quán)，《立法法》第73條明確規(guī)定，只能對“城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”方面事項(xiàng)制定地方性行政法規(guī)。這種有限開閘，一方面實(shí)現(xiàn)地方立法的“接地氣”，另一方面避免地方立法的“沒規(guī)矩”。同時，設(shè)區(qū)市能否獲得實(shí)際立法權(quán)有賴于省一級人大及其常委會決定，省人大常委會應(yīng)根據(jù)本市人口、區(qū)域面積、立法需求、立法時機(jī)、人才儲備、財(cái)政狀況等進(jìn)行評估決定。

如今，新《立法法》已經(jīng)實(shí)施一年有余，賦予設(shè)區(qū)的市地方權(quán)后，發(fā)生了諸多變化。據(jù)全國人大常委會法工委統(tǒng)計(jì)統(tǒng)計(jì)，截至2016年1月31日，已有209個城市被確定可以開始制定地方性法規(guī)，占到了77.1%的比例，其中三亞、溫州、宿州、鹽城、鎮(zhèn)江、佛山6城市已出臺地方性法規(guī)。此類規(guī)定的出臺讓城市管理走向更精細(xì)、更規(guī)范，也讓城市本身更文明、更宜居。值得注意的是，整個流程，除了要嚴(yán)格遵循立法范圍、嚴(yán)格服從上位法之外，更要堅(jiān)持科學(xué)立法和民主立法，既要積極，又要慎重，防止地方立法夾帶私利，甚至成為長官意志。

綜上，現(xiàn)代化的國家治理體系是政府職能到位、嚴(yán)格按照“依法治國”原則運(yùn)行的規(guī)則治理體系。它需要邊界清晰的權(quán)利配置。新《立法法》正是通過限權(quán)、明權(quán)、和放權(quán)，實(shí)現(xiàn)對立法權(quán)限的收和放。收權(quán)，避免部門立法架空中央立法。放權(quán)，賦予地方更多自主權(quán)，讓法律因地制宜，適應(yīng)本土。一收一放，讓權(quán)力在博弈之中達(dá)到平衡。從而在根本上解決人大立法行政化，行政立法部門化，部門利益法制化。這不但是提高立法質(zhì)量的必然要求，也是深化政治體制改革的必經(jīng)之路。

[1]張春生.中華人民共和國立法法釋義[M].北京：法律出版社，2000：236-248.

[2]許安標(biāo).立法后評估初探[J].中國人大，2007(8)：23-26.

[3]馮玉軍.科學(xué)立法的科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)探析[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(1).

[4]應(yīng)松年.立法法關(guān)于法律保留原則的規(guī)定[J].行政法學(xué)研究，2000(3).

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2095-4379-(2017)06-0223-01

陳曦(1989-)，女，漢族，黑龍江哈爾濱人，本科雙學(xué)位，中共大慶市委黨校學(xué)員管理工作處，助教，主要從事憲法、行政法研究。