關(guān)于加快推進(jìn)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革的思考

● 楊曉帥

關(guān)于加快推進(jìn)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革的思考

● 楊曉帥

2011年3月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》正式印發(fā)，提出“今后5年，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類(lèi)，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的改革基本完成”。從目前實(shí)際看，改革步伐整體較緩，僅在清理規(guī)范的基礎(chǔ)上完成了事業(yè)單位分類(lèi)工作。2016年3月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知，要求加快推進(jìn)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革。如何順暢地推進(jìn)下一步改革任務(wù)，在“十三五”時(shí)期加速事業(yè)單位改革步伐，要從政策的源頭出發(fā)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，將政策與實(shí)際貼緊靠實(shí)。

一、消除政策誤區(qū)，明確改革路徑

長(zhǎng)期以來(lái)，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子及職工對(duì)劃入行政類(lèi)存在不少認(rèn)識(shí)誤區(qū)。有人認(rèn)為，只要?jiǎng)澣肓顺袚?dān)行政職能類(lèi)別，單位未來(lái)就會(huì)轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，工作人員就會(huì)轉(zhuǎn)為公務(wù)員。其實(shí)則不然?！蛾P(guān)于承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革的意見(jiàn)》明確提出：對(duì)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)。對(duì)部分承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位將其行政職能剝離并劃歸行政機(jī)構(gòu)；對(duì)職能調(diào)整的事業(yè)單位，要重新明確職責(zé)、劃定類(lèi)別，對(duì)職責(zé)任務(wù)不足的予以撤銷(xiāo)或并入其他事業(yè)單位。對(duì)完全承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，調(diào)整為相關(guān)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，確需單獨(dú)設(shè)置的，要在精簡(jiǎn)的基礎(chǔ)上綜合設(shè)置。也就是說(shuō)，只有完全承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，在滿(mǎn)足相關(guān)條件的情況下，才有可能調(diào)整為行政機(jī)構(gòu)。而部分承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，即使劃入了行政類(lèi)，也要將其行政職能剝離并劃歸行政機(jī)構(gòu)，其自身要重新明確職責(zé)、劃定類(lèi)別，仍然是事業(yè)單位。對(duì)事業(yè)單位劃分類(lèi)別進(jìn)行改革，其核心要義是為了激發(fā)事業(yè)單位活力，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。事業(yè)單位只有選擇適合自己的類(lèi)別，才會(huì)煥發(fā)生機(jī)。一味地向上擠靠，不實(shí)事求是地確定自身職能屬性，改革的路上不僅會(huì)“翻燒餅”，而且還會(huì)錯(cuò)失良機(jī)。比如，有的事業(yè)單位為了能夠參照公務(wù)員管理，盡其所能地向公共事務(wù)管理靠攏，參照公務(wù)員管理后，部分職工感覺(jué)職級(jí)上升緩慢，職稱(chēng)無(wú)法評(píng)聘，又認(rèn)為自身利益受到很大損失。再如，有的事業(yè)單位為了劃入公益一類(lèi)，將其可依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)提供與主業(yè)相關(guān)的服務(wù)職能取消了，不再開(kāi)展有收益的服務(wù)，完全依靠財(cái)政供養(yǎng)，可運(yùn)行一段時(shí)間后，單位明顯感到原有的業(yè)務(wù)受到了較大的影響，既影響了事業(yè)的發(fā)展，又影響了職工的利益。所以，在類(lèi)別認(rèn)定上，要實(shí)事求是，更要有謀劃，有遠(yuǎn)見(jiàn)。

二、框定改革范圍，彌合政策縫隙

地方在制定《事業(yè)單位分類(lèi)目錄》時(shí)對(duì)承擔(dān)行政職能類(lèi)事業(yè)單位的劃分標(biāo)準(zhǔn)一般明確了三個(gè)條件，即該職能必須是行政職能；該行政職能必須有國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)或中央有關(guān)政策規(guī)定的依據(jù)，包括國(guó)家法律、國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)、全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的法律解釋、黨中央和國(guó)務(wù)院文件；部門(mén)所屬事業(yè)單位承擔(dān)行政職能的，必須有國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)或中央有關(guān)政策規(guī)定明確授權(quán)（即明確指向事業(yè)單位）。也就是說(shuō)，只有國(guó)家法律、國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)、全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的法律解釋、黨中央和國(guó)務(wù)院文件明確事業(yè)單位承擔(dān)行政職能的才可以劃入行政類(lèi)，地方法規(guī)以及部門(mén)規(guī)章和地方規(guī)章授權(quán)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位均不能劃入。從實(shí)踐來(lái)看，這種類(lèi)別劃分并不徹底，沒(méi)有將所有承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位放到一個(gè)筐里進(jìn)行改革。2016年5月，中央編辦印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展地方承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，此次試點(diǎn)的范圍包括完全、主要和部分承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位（包括人員已經(jīng)參照公務(wù)員法管理的承擔(dān)行政職能事業(yè)單位）。這次試點(diǎn)選擇的范圍相對(duì)徹底，基本做到了無(wú)“盲區(qū)”無(wú)“死角”，能夠?qū)⒌胤椒ㄒ?guī)以及部門(mén)規(guī)章和地方規(guī)章授權(quán)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位全部納入。我們認(rèn)為，只有全覆蓋才能更有益于分情況、分類(lèi)別地在一個(gè)籃子里面推進(jìn)改革，使事業(yè)單位各歸其道、各司其政，從而進(jìn)一步解決長(zhǎng)期存在的政事不分、行政職能體外循環(huán)、機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、效能不高等問(wèn)題，促使事業(yè)單位更好地聚焦發(fā)展社會(huì)事業(yè)，補(bǔ)齊公共服務(wù)短板、提高公共服務(wù)供給能力。

三、明確改革對(duì)象，清晰政策指向

由于歷史沿革及歷次政府機(jī)構(gòu)改革等原因，事業(yè)單位職能復(fù)合的現(xiàn)象比較普遍。事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能來(lái)源主要有以下幾種情況：第一，法律法規(guī)有明確指向，授權(quán)事業(yè)單位承擔(dān)行政職能。通過(guò)立法授權(quán)事業(yè)單位承擔(dān)行政職能，既能夠確保本行業(yè)開(kāi)展工作時(shí)從上到下一以貫之，又能夠確保事業(yè)單位開(kāi)展工作時(shí)有法可依。這里需要說(shuō)明兩種情況：一是由于行政立法部門(mén)化的傾向，導(dǎo)致不同行業(yè)立法進(jìn)度不均。如牧業(yè)部門(mén)所屬的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能授權(quán)來(lái)自國(guó)家的法律法規(guī)，而衛(wèi)生部門(mén)所屬的衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能授權(quán)來(lái)自部門(mén)規(guī)章。同屬衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，后者的法律位階明顯不如前者；二是由于立法之初未對(duì)相關(guān)內(nèi)容統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致事業(yè)單位職能復(fù)合。如林業(yè)有害生物防治檢疫等機(jī)構(gòu)，法規(guī)既明確其承擔(dān)部分行政執(zhí)法工作，又明確其承擔(dān)相關(guān)的檢驗(yàn)檢疫等技術(shù)性工作。第二，部門(mén)規(guī)章有明確指向授權(quán)事業(yè)單位承擔(dān)行政職能。受?chē)?guó)家立法程序和立法周期等影響，國(guó)家相關(guān)部委為了規(guī)范并加快相關(guān)工作推進(jìn)，以“令”的形式下發(fā)了部門(mén)規(guī)章，授權(quán)事業(yè)單位承擔(dān)行政職能。如衛(wèi)生監(jiān)督等機(jī)構(gòu)。這類(lèi)機(jī)構(gòu)均是按照主管部門(mén)要求承擔(dān)具體工作。這在承擔(dān)行政職能事業(yè)單位中占比較大。第三，地方性法規(guī)有明確指向授權(quán)事業(yè)單位承擔(dān)行政職能。為了更好地開(kāi)展相關(guān)工作，確保有法可依，地方政府在國(guó)家上位法未出臺(tái)的情況下，通過(guò)地方性法規(guī)授權(quán)事業(yè)單位承擔(dān)行政職能。如城市管理等機(jī)構(gòu)。這類(lèi)機(jī)構(gòu)缺少?lài)?guó)家層面的法律法規(guī)支撐。第四，地方規(guī)章有明確指向授權(quán)事業(yè)單位承擔(dān)行政職能。個(gè)別地方政府為了打造特色產(chǎn)業(yè)集群，拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)政府文件形式成立了管理機(jī)構(gòu)，授權(quán)其承擔(dān)行政職能。如xx產(chǎn)業(yè)辦公室等。這類(lèi)機(jī)構(gòu)使用事業(yè)編制，無(wú)上下對(duì)口部門(mén)，僅對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)。第五，受地方行政機(jī)構(gòu)數(shù)量限制，授權(quán)事業(yè)單位承擔(dān)行政職能。這里又區(qū)分兩種情況：一是政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，受政府機(jī)構(gòu)數(shù)量限制，將行政機(jī)構(gòu)調(diào)整為事業(yè)單位的；二是受縣（區(qū)）級(jí)的行政機(jī)構(gòu)數(shù)量限制，根據(jù)工作需要，在限額外設(shè)立“事業(yè)局”，如旅游管理等。這類(lèi)機(jī)構(gòu)雖然行使政府職能，但按事業(yè)單位管理，在一定程度上存在體制不順、主體地位不合規(guī)等問(wèn)題。第六，機(jī)構(gòu)兼具多種屬性。如檔案局與檔案館合署辦公，局館不分家就是典型的政事不分；鹽務(wù)局與鹽業(yè)公司合署辦公，“一套人馬二塊牌子”，也是典型的政企不分。推進(jìn)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的改革，首先要對(duì)事業(yè)單位的職責(zé)厘清，改革中做到有章可循、有理有據(jù)。

四、把握改革節(jié)奏，促進(jìn)政策融合

承擔(dān)行政職能事業(yè)單位是在特殊歷史條件下形成的，錯(cuò)綜復(fù)雜、情況各異，要在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)整齊劃一、各歸其位，難度極大。加快推進(jìn)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的改革，要把握好節(jié)奏，區(qū)分輕重緩急。一是要將完全承擔(dān)行政決策、行政執(zhí)行、執(zhí)政監(jiān)督等職能的事業(yè)單位改革與大部門(mén)制改革融合起來(lái)。針對(duì)完全承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，如果其職能不易劃轉(zhuǎn)，而且確需轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)的，要優(yōu)先考慮并入主管部門(mén)，作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，如不適合并入又確需單獨(dú)設(shè)置的，要根據(jù)主管部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)特點(diǎn)進(jìn)行綜合設(shè)置。這類(lèi)單位，要提早列入改革視線(xiàn)，重點(diǎn)研究，在推行大部門(mén)制時(shí)統(tǒng)籌考慮。二是要將重點(diǎn)行業(yè)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的改革與行業(yè)體制改革融合起來(lái)。住建、交通、水利、農(nóng)業(yè)等行業(yè)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位數(shù)量相對(duì)較多，且省市縣三級(jí)基本都對(duì)應(yīng)設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)，可先行探索將行政決策、行政許可、行政裁決等行政職權(quán)劃歸政府主管部門(mén)，并在各自系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職責(zé)進(jìn)行整合，實(shí)施行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。三是要將承擔(dān)行政執(zhí)行等職能事業(yè)單位的改革與綜合行政執(zhí)法體制改革融合起來(lái)。承擔(dān)行政執(zhí)行的事業(yè)單位，量大面廣，情況復(fù)雜。其執(zhí)法依據(jù)，有的來(lái)自法律法規(guī)或地方法規(guī)，有的來(lái)自地方規(guī)章，有的僅僅根據(jù)地方工作需要。所以要加強(qiáng)職能清理，對(duì)于有法律法規(guī)依據(jù)的可繼續(xù)依法履職，對(duì)于無(wú)法律法規(guī)依據(jù)的原則上要予以撤銷(xiāo)。將清理后的從事行政執(zhí)行職責(zé)的事業(yè)單位納入綜合行政執(zhí)法體制改革統(tǒng)籌推進(jìn)，積極探索跨部門(mén)、跨領(lǐng)域整合模式，減少執(zhí)法隊(duì)伍數(shù)量，推動(dòng)執(zhí)法重心下移，避免權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，進(jìn)而提高執(zhí)法效率與質(zhì)量。

（作者單位：吉林省編辦政策法規(guī)處）