提升減權放權有效性、協(xié)同性的調(diào)研與思考

● 福建省編辦課題組

提升減權放權有效性、協(xié)同性的調(diào)研與思考

● 福建省編辦課題組

進一步理順政府和市場、社會的關系及不同層級政府之間的關系，深入推進簡政放權，是構建良好營商環(huán)境、有效應對經(jīng)濟下行壓力的重要途徑。為深化行政審批制度改革，進一步提升減權放權的協(xié)同性、有效性，增強企業(yè)和群眾的改革獲得感，福建省編辦組織開展了2011年至2015年國務院和省政府取消、下放行政審批事項落實情況“回頭看”工作，對放權針對性不足、基層承接落實過程中接不住、運行不暢等問題進行分析，研究提出進一步深化改革的對策建議。

一、福建省推進減權放權的基本情況

近年來，福建省按照“能減盡減、能放盡放”原則，持續(xù)推進減權放權，積極做好行政審批事項取消、下放和承接等工作，簡政放權取得了積極成效。一是規(guī)范用權，把權力裝進制度的“籠子”。為進一步規(guī)范行政權力運行，形成行政許可事項清單、權力清單、責任清單、公共服務事項清單、前置審批事項清單、行政審批中介服務事項清單、收費目錄清單和市場準入負面清單8張清單管權力架構，為推進依法行政打好基礎，為政府部門實現(xiàn)“法無授權不可為”和“法定職責必須為”提供制度保障。二是持續(xù)減權，不斷降低制度性交易成本。結合清單清理對政府權力進行“大瘦身”，不斷降低市場準入門檻。2013年以來，省級共開展了7輪清理工作，行政許可事項精簡44%、權力事項精簡48.6%、公共服務事項精簡43%，全面清理取消非行政許可審批；清理精簡行政審批中介服務37%、前置審批事項32%；進一步精簡企業(yè)投資核準前置審批，取消22項；共取消、暫停、減免、降低、優(yōu)惠各類行政事業(yè)性收費項目97項；國務院前6批公布取消的319項職業(yè)資格，福建省已全部停止認定。三是大力放權，促進特殊區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。先后賦予廈門市、平潭綜合實驗區(qū)、漳州古雷石化基地、泉州等重要經(jīng)濟增長區(qū)一批省級投資審批權限。2015年和2016年分別賦予自貿(mào)試驗區(qū)、福州新區(qū)253項、121項省級審批權限，促進“區(qū)內(nèi)事區(qū)內(nèi)辦結”。通過集中授權，大大減少審批環(huán)節(jié)和審批時間，大幅提高審批效率，促進特殊區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

（一）省級部門承接國務院取消、下放事項情況。2013年至2015年期間，國務院陸續(xù)取消和下放了一批行政審批項目，先后共取消行政審批項目490項、下放132項。對國務院取消的490項行政審批事項，福建省全部對應予以取消；對下放的132項行政審批事項，除直接下放市、縣（區(qū)）和非省屬機構的22項及中央未實際下放的2項外，省級部門應承接108項，實際承接103項（未承接的5項中，因無審批對象而未予承接的4項，另外1項因湖南省原已行使而未重復承接）。在實際承接的103項事項中，有10項在承接后下放市、縣（區(qū)）行使，1項根據(jù)法律法規(guī)調(diào)整予以取消，6項轉變管理方式，省級最終保留86項。

（二）省級部門取消、下放事項及市、縣兩級承接情況。在做好國務院取消、下放行政審批項目承接工作的同時，福建省堅持“六個一律”原則，加大現(xiàn)有行政審批事項清理力度，對市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的事項，一律下放給地方和基層管理；企業(yè)投資項目，除特殊情況外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批；其他?。▍^(qū)、市）已取消的審批項目，福建省一律取消；非行政許可審批項目，除國務院明確規(guī)定外，原則上一律取消；已改為備案的事項，一律不得搞變相審批。2011年以來，省級部門先后開展了10輪清理工作，共取消行政審批事項169項、下放180項，涉及投資、稅收、水利、交通、海洋等多個領域。對省級取消的169項行政審批事項，各級各部門均對應予以取消。在省級下放的180項行政審批事項中，9個設區(qū)市均承接到位的有30項，占16.7%，7個以上設區(qū)市承接到位的有118項，占65.6%；一半以上設區(qū)市未承接到位的事項有39項，占21.7%。其中，設區(qū)市承接后再下放給縣、區(qū)實施的有58項，占32.2%；設區(qū)市承接后直接予以取消的有27項，占15%。

二、當前減權放權改革中存在的主要問題

從“回頭看”中了解的情況看，由于相關工作機制還不夠健全等原因，福建省行政審批事項的取消、下放和承接工作中存在部分下放事項的含金量不高、市縣兩級承接能力不足、放與接的銜接機制不健全以及取消后的監(jiān)管不到位等問題。

（一）下放的質(zhì)量有待提升。一是含金量不夠高。基層需求較為強烈的一些審批權（尤其是涉及投資要素的審批權）仍保留在省級。在2011年至2015年省級下放的180項行政審批事項中，市縣承接后辦件量為零或較少（即年均辦件量不足1件）的事項有30項，占16.7%；年辦件量在1000件以上的僅14項，占7.8%。可見，下放的一些權限與基層的實際需求還有較大差距。二是針對性不夠強。部分下放事項與地方實際情況存在較大出入，如對省里下放的“漁港經(jīng)營許可”事項，龍巖等內(nèi)陸地區(qū)無法銜接落實；對下放的“煤礦企業(yè)開辦許可審批”事項，寧德等無煤礦地區(qū)也無法予以承接。三是放權不徹底。一些部門在下放審批事項時存在“留一手”現(xiàn)象，下級承接部門作出許可決定后仍需上報省里復核、制證。如蛋白同化制劑、肽類激素的經(jīng)營資質(zhì)屬于藥品經(jīng)營許可證的經(jīng)營范圍，這兩項審批權下放市局后，批發(fā)企業(yè)的藥品經(jīng)營許可證仍由省食藥監(jiān)局負責發(fā)放，企業(yè)需向省、市兩級分別申請辦理，造成了新的不便。

（二）放權的協(xié)同性有待提高。一是承接能力有待增強。隨著權限下放的推進，市、縣兩級承接了較多行政審批事項，但一些部門在專業(yè)技術力量、干部隊伍素質(zhì)及硬件配備等方面未及時得以加強，對下放的審批事項承接能力不足，存在“接不住、接不穩(wěn)”等問題。例如，省級下放的食品藥品審批及衛(wèi)生管理等權限，市、縣因缺乏相應的專業(yè)技術人員難以開展審批。二是上下部門銜接機制不健全。一些部門對事項的下放缺乏責任感，下放后沒有及時對下級部門進行業(yè)務指導和培訓；有的審批事項下放后，上下級業(yè)務部門溝通不順暢，辦事指南、實施程序、審查工作規(guī)則等相關審批要件未及時到位，影響了下級部門的承接落實。例如，省旅游局下放的“導游證核發(fā)”和“領隊證核發(fā)”等事項，因國家旅游局導游證制卡機和領隊證制卡機尚未正式下放到地市，領隊人員管理系統(tǒng)授權也尚未到位，導致放權無法放到位。三是同級部門缺乏協(xié)同機制。由于部門之間信息共享不足，有些審批事項下放后，部分前置或相關聯(lián)審批事項沒有同步下放，部門之間的協(xié)同度不夠。例如，對林地報批的項目，發(fā)改部門備案無需用地、規(guī)劃等前置條件，但國土部門工業(yè)用地招拍掛規(guī)定必須完成農(nóng)轉用、招拍掛之后才能辦理備案，而林業(yè)部門規(guī)定農(nóng)轉用之前必須先辦理項目備案，導致行政審批運行不暢，影響了審批效率。

（三）事中事后監(jiān)管有待強化。有的部門在行政審批事項取消后，對其放而不管，沒有建立監(jiān)管制度或措施；個別部門推諉監(jiān)管責任導致失管失控。有的事項幾個執(zhí)法機關輪番執(zhí)法、多頭執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，企業(yè)疲于應付。一些部門執(zhí)法檢查時間、對象和人員的確定比較隨意?；鶎印半p隨機”監(jiān)管實施難度大，多數(shù)基層單位執(zhí)法力量有限、無法建立足夠規(guī)模的執(zhí)法人員庫，隨機抽取執(zhí)法檢查人員難以實現(xiàn)。

（四）法律法規(guī)的制約有待破解。在推進行政審批制度改革的進程中，法律法規(guī)的清理和建設總體上滯后于改革的需要。例如，地方個別條例與國家部委規(guī)定相沖突，使部門在執(zhí)行中無所適從。又如，受審批主體特定化、前置要件法定化的制約，對一些本來可以放給市場，或者下放后更加方便有效的審批事項，部門不敢取消、下放。再如，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是經(jīng)濟發(fā)達、人口較多的鎮(zhèn)，本應行使更多審批、監(jiān)管權，但縣級政府因缺乏法律依據(jù)、擔心可能加大相關審批人員的責任而不敢將相關審批事項下放，導致基層真正需要的權卻無法下放。

三、提升減權放權有效性、協(xié)同性的對策建議

針對在行政審批事項取消、下放和承接方面存在的問題，要堅持問題導向和需求導向，著力建立健全相關保障機制，切實提升減權放權的成效，不斷增強群眾和企業(yè)獲得感，進一步激發(fā)市場和社會活力。

（一）建立健全減權放權的論證評估機制。研究規(guī)范取消、下放行政審批事項的論證評估機制，可考慮建立政府部門和研究機構、新聞媒體等第三方參與的減權放權咨詢服務機制，通過前期論證和后期評估，提高減權放權的有效性，把社會市場能夠調(diào)節(jié)自律的權限真正放給市場，將基層能夠管好、符合基層需要的行政審批事項放下去，最大程度利企便民。

一是圍繞提升放權含金量，加強減權放權的前期論證。突出問題導向和需求導向，各級各部門擬取消、下放（含委托）或調(diào)整行政審批事項的，要事先征求下級承接機關或行政相對人的意見，由政府部門“端菜”轉變?yōu)榛鶎雍腿罕姟包c菜”，同時進一步豐富“點菜”形式，通過問卷調(diào)查、實地調(diào)研或設置意見箱等方式，全面了解基層和群眾需求。對于跨部門、跨領域、跨區(qū)域的審批事項，相同或相近類別的要一并取消或下放，關聯(lián)審批事項要全鏈條整體取消或下放；對于近三年無審批或辦件量極少的審批事項，不予下放；對于專業(yè)性強或涉及面廣的，應邀請專家學者或委托有關研究機構進行論證，增強簡政放權的科學性、針對性和實效性。

二是圍繞提升基層承接能力，完善減權放權的承接措施。進一步明確基層政府及其業(yè)務部門的主體責任，對于決定取消的行政審批事項，放權給市場后，相關審批部門要研究加強事中事后監(jiān)管的具體措施。對于決定下放給基層的審批事項，上級部門要制定業(yè)務培訓、現(xiàn)場指導的配套措施，對于專業(yè)性較強的審批事項，要通過技術、設備、人才等予以支撐保障，確保下放的行政審批事項落實到位；下級政府及其業(yè)務部門要主動做好銜接工作，制定承接方案，提出監(jiān)管措施，及時研究解決承接工作中出現(xiàn)的問題，確保接得住、管得好。對確實存在承接困難的，實行過渡期制度。過渡期間，上下級審批部門均可受理，實行共審共批，避免脫節(jié)。

三是圍繞強化動態(tài)管理，加強減權放權后期評估。通過引入第三方評估和媒體監(jiān)督，加強對減權放權成效的評估。評估主要內(nèi)容應包括：取消是否徹底，取消后是否有利于企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)，事中事后監(jiān)管措施是否到位；下放是否徹底，是否更方便行政相對人辦理相關手續(xù)，是否提高行政效率和降低行政成本。對于取消的審批事項，是否存在轉移審批或變相審批現(xiàn)象；對于下放的審批事項，對承接落實情況和承接后開展審批工作情況進行評估，認真評估改革落實情況和實際成效，鞏固和擴大改革成果。

（二）研究建立減權放權的分類調(diào)整機制。對于“回頭看”中發(fā)現(xiàn)的承接落實不到位等問題，要進一步歸類，充分考慮基層的實際承接能力和實施條件，分類提出調(diào)整意見，促進權責一致、運行高效。

一是調(diào)整收回基層無承接能力的事項。對于基層實際接不住的審批事項，如專業(yè)性較強的審批事項，基層不具備技術、設備、人才等條件的，按程序收回，由省級主管部門負責審批。對于明顯不符合地方實際的審批事項，如向龍巖市等內(nèi)陸地區(qū)下放“漁港經(jīng)營許可”事項，由當?shù)厝嗣裾岢鱿嚓P意見，報省級審改工作部門和業(yè)務主管部門審核同意，允許不予承接。

二是調(diào)整取消下放后無審批的事項。對于下放后實際無審批或?qū)徟k件量極少的審批事項，要予以整合歸類，按規(guī)定程序向有權機關提出取消建議。同時，加強監(jiān)管，探索“以管代批”工作方式，尤其在投資項目、生產(chǎn)經(jīng)營、社會管理等關系經(jīng)濟社會發(fā)展和民生的重點領域，要拿出更多“真金白銀”放給市場、基層和社會。

三是調(diào)整收回下放不同步的事項。對于下放不同步、不協(xié)調(diào)的審批事項，要區(qū)分不同情形，有針對性地提出解決措施。對于上級部門未實際下放或未予以配套支撐的，要列入督查，推動相關部門徹底放、放到位、保障到位；對于關聯(lián)事項未一并下放的，積極協(xié)調(diào)相關部門予以下放，確實無法下放的，按程序予以收回。同時，盡快建立全省統(tǒng)一的電子證照數(shù)據(jù)庫，推進政務信息共享，促進各部門、各層級、各業(yè)務系統(tǒng)信息的互聯(lián)互通，為各級各部門審批和監(jiān)管提供統(tǒng)一高效的管理服務。

（三）加強和完善事中事后監(jiān)管機制。按照“誰主管、誰審批、誰負責”原則，科學劃分各級政府及其職能部門的監(jiān)管職責，對已取消審批的事項加強事中事后監(jiān)管，切實做到放管結合，嚴格依法履職。一是強化信息監(jiān)管，運用大數(shù)據(jù)、云計算等信息化手段，探索實行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，在經(jīng)濟社會發(fā)展重點領域，建立全覆蓋、動態(tài)化、連續(xù)性的網(wǎng)絡監(jiān)管平臺，提高監(jiān)管的實效性、準確性。二是強化信用監(jiān)管。推進統(tǒng)一的社會信用體系建設，加快部門之間、上下級之間信息資源的開發(fā)共享、互聯(lián)互通，打破“信息孤島”，通過信用信息庫和共享平臺，建立信息披露和誠信檔案制度、失信聯(lián)合懲戒機制及“黑名單”制度。三是強化隨機監(jiān)管。全面推行“雙隨機”抽查監(jiān)管，逐步提高隨機抽查在檢查工作中的比重。制定隨機抽查事項清單，對投訴舉報多、列入經(jīng)營異常名錄或有違法違規(guī)記錄等情況的市場主體，加大監(jiān)管力度。

（四）健全完善減權放權的法制保障機制。根據(jù)減權放權改革實際需要，積極推動有關法律和行政法規(guī)的修改，加強行政審批制度改革領域的地方立法工作，加強政府規(guī)章和規(guī)范性文件的清理，及時廢止或修改與改革要求不相適應的規(guī)定；一些與改革不相適應的法律法規(guī)條款，及時向國務院相關部委提出修改建議。對先行先試的改革事項，由各級各部門梳理提出意見，向國務院法制辦、審改辦報備；對確有必要立法的，按程序積極推動上升為法律法規(guī)。通過法律法規(guī)的修改完善，及時鞏固行政審批制度改革的成效。

（課題組負責人：江忠欣；

課題組成員：詹美瓊、莊志彬、肖非）