土地征收：統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)讓利于民
——樂(lè)清區(qū)域性集體土地征收政策執(zhí)行難點(diǎn)及對(duì)策

□黃曉忠

土地征收：統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)讓利于民
——樂(lè)清區(qū)域性集體土地征收政策執(zhí)行難點(diǎn)及對(duì)策

□黃曉忠

（一）

隨著城市化進(jìn)程的加快，舊城的改造和新城的建設(shè)也進(jìn)入了快車道。在城鎮(zhèn)化改造的過(guò)程中，既要保證城市建設(shè)順利進(jìn)行，又要化解各方矛盾，協(xié)調(diào)各方利益，國(guó)有、集體土地及地上房屋的征收工作便成為城市化進(jìn)程中的矛盾焦點(diǎn)和難點(diǎn)。以樂(lè)清市為例，征收工作雖然取得了一定的成績(jī)，但也滋生出諸多矛盾和問(wèn)題，政策落實(shí)和執(zhí)行困難、“釘子戶”拔釘難、安置房建設(shè)問(wèn)題等尤為突出，改造進(jìn)程面臨重重困難。

立法不完善，配套法律法規(guī)缺失導(dǎo)致征收工作推進(jìn)困難。目前我國(guó)有關(guān)集體土地上房屋征收的法規(guī)，主要分散在《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》中，都是很原則的表述，并無(wú)具體可操作性。部分城市根據(jù)自身的情況制定了一些征收補(bǔ)償安置的文件，但溫州市、樂(lè)清市均未頒布統(tǒng)一的集體土地征收補(bǔ)償政策性文件，而是通過(guò)一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)辦法一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的方式執(zhí)行。對(duì)具體的征收政策執(zhí)行問(wèn)題、監(jiān)管問(wèn)題、信息公開(kāi)問(wèn)題、法律救濟(jì)問(wèn)題等未做規(guī)定。立法及配套規(guī)定的缺失引發(fā)的有失公平合理的爭(zhēng)議更是無(wú)法平息。一直以來(lái)，樂(lè)清市的征地征收都以協(xié)議征收為主，但目前各片區(qū)都存在未簽協(xié)議的重點(diǎn)戶，且還存在個(gè)別“釘子戶”擾亂征收秩序的現(xiàn)象，由于缺乏相關(guān)法律、法規(guī)、政策對(duì)“拔釘”工作的保障，對(duì)“釘子戶”依法強(qiáng)制征收程序尚未啟動(dòng)，征收效果不明顯。

政策執(zhí)行難，不以公共利益作為征收前提導(dǎo)致執(zhí)行受阻?！段餀?quán)法》第四十二條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但實(shí)際操作中，各地在制定征收政策時(shí)并未全部由于公共利益的需要，相反大部分都是因?yàn)樯虡I(yè)利益的需要而進(jìn)行的，自然缺失了政府威信，在政策執(zhí)行層面上受到質(zhì)疑和反對(duì)，導(dǎo)致征收政策執(zhí)行困難。

違法建筑歷史遺留問(wèn)題，嚴(yán)重影響征收政策執(zhí)行效率。以樂(lè)清市城區(qū)為例，改造前的“城中村”違章建筑比較普遍。分析其原因，是政府長(zhǎng)期對(duì)違法占地建房等行為管理不到位，導(dǎo)致農(nóng)民的房屋大量存在少批多建、未批先建、違法翻建擴(kuò)建等違法現(xiàn)象。特別是處于近郊的群眾，依靠地理優(yōu)勢(shì)，搭建違法房屋出租，房租成為大部分城郊結(jié)合部農(nóng)民的重要收入來(lái)源。政府的長(zhǎng)期管理缺位，導(dǎo)致百姓已將違法建筑的占有、使用、收益權(quán)視為理所當(dāng)然，而一旦征收時(shí)違法建筑不能獲得相應(yīng)補(bǔ)償，不但影響甚至清零了原有的房租收入，而且違法建筑不能給予補(bǔ)償，導(dǎo)致被征收人的經(jīng)濟(jì)損失很大，從而拒不配合征收，出現(xiàn)所謂的“釘子戶”，影響了征收工作的推進(jìn)效率。

房地產(chǎn)行情低迷，征收戶利益縮水，導(dǎo)致征收安置難。房地產(chǎn)行情的持續(xù)低迷，導(dǎo)致樂(lè)清市“四策合一”政策落實(shí)在改造進(jìn)程中遇到瓶頸。《樂(lè)清市域總體規(guī)劃》（2005-2025）中明確提出要加快推進(jìn)城中村和舊村改造。為了推進(jìn)城中村改造工作，樂(lè)清市政府還出臺(tái)《樂(lè)清市城中村改造、一般村改造、農(nóng)房改造集聚建設(shè)、城市建設(shè)房屋征收補(bǔ)償暫行辦法》，實(shí)行“四策合一”政策。在實(shí)施過(guò)程中，“四策合一”政策的落實(shí)受到房地產(chǎn)市場(chǎng)的牽制，在2013年，整體房地產(chǎn)形勢(shì)良好的條件下，“四策合一”政策因其產(chǎn)權(quán)安置的優(yōu)越性，受到廣大被征收人的歡迎，但面對(duì)現(xiàn)今低迷的房地產(chǎn)市場(chǎng)，房?jī)r(jià)持續(xù)走低的現(xiàn)狀，安置補(bǔ)償?shù)拿娣e越多，對(duì)于被征收人來(lái)講并不意味著利益獲取越大，相反，個(gè)別被征收人過(guò)大的安置補(bǔ)償面積因市場(chǎng)低迷無(wú)法銷售，反而增加了更大的資金壓力。另外，原各城中村改造指揮部獨(dú)立運(yùn)行，分區(qū)推進(jìn)，對(duì)“四策合一”政策的理解和執(zhí)行有所不同，雖然“一村一策”在政策上具有很大的靈活性，但更多的是不確定性，相鄰區(qū)域政策的相互攀比，更是增加了政策落實(shí)和征地征收的難度。

“離心”安置問(wèn)題突出，導(dǎo)致群眾信任度下降增加征收難度。所謂“離心”安置是指：離開(kāi)原地安置。由于城市征收、被征用地塊多處于核心區(qū)或近郊，又加上居民存在“原地安置”的思想，不想離開(kāi)祖輩衍生的“本土”，安置工作難以推進(jìn)。當(dāng)前，征收安置難、投訴多已是不爭(zhēng)的事實(shí)，造成該問(wèn)題的因素很多，而安置用房建設(shè)問(wèn)題首當(dāng)其沖。一是審批速度慢。缺乏統(tǒng)一建設(shè)模式，造成被征收人對(duì)安置房建設(shè)方案意見(jiàn)不一，且在較短的時(shí)間內(nèi)難以統(tǒng)一意見(jiàn)；村集體基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，對(duì)于安置房審批程序不了解，“冤枉路”繞的多，耗時(shí)長(zhǎng)；安置房建設(shè)資金難以籌集，工程斷斷續(xù)續(xù)，問(wèn)題突出。二是期房安置的風(fēng)險(xiǎn)隱患加劇了被征收人的不信任感。三是當(dāng)前城中村改造因部分業(yè)主外出經(jīng)商，分散在全國(guó)各地，給征收工作帶來(lái)更大的難度。

（二）

當(dāng)前，樂(lè)清市征收主管部門正在努力尋找良好的對(duì)策。堅(jiān)決做到陽(yáng)光征收、和諧征收、依法征收，讓征收的全過(guò)程公開(kāi)透明、晾曬于陽(yáng)光之下，形成一套接受輿論監(jiān)督、行政監(jiān)督、百姓監(jiān)督和法律監(jiān)督的征收體系，最終在保證所有被征收人權(quán)益的基礎(chǔ)之上，最大程度地實(shí)現(xiàn)公平和正義。

盡快完善集體土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性文件。樂(lè)清市城中村的土地性質(zhì)較為復(fù)雜，往往同一村落中部分土地已征為國(guó)有，而另一部分土地仍屬集體，呈現(xiàn)“插花式”布局。2011年樂(lè)清市人民政府印發(fā)了關(guān)于《樂(lè)清市征收農(nóng)民集體所有土地管理辦法》的通知，2016年印發(fā)了關(guān)于《樂(lè)清市征收集體土地涉及房屋拆遷實(shí)施程序規(guī)定》的通知，相關(guān)文件相繼推出，一定程度上對(duì)集體土地征收作出規(guī)定，各地對(duì)集體土地上房屋征收實(shí)施主體、征收程序作出了明確規(guī)定，但是對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等根本性問(wèn)題尚不明確一致，特別是對(duì)“插花式”布局的城中村，啟動(dòng)兩種征收補(bǔ)償程序時(shí)，很可能導(dǎo)致城中村改造進(jìn)度混亂或相關(guān)征收補(bǔ)償行為違法等。因此，建議：統(tǒng)一全市范圍內(nèi)集體土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)范，市政府及時(shí)提請(qǐng)市人大審議出臺(tái)《集體土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》，市住建局同步制定配套工作流程圖及協(xié)議、文書(shū)等范本。目前，杭州市、寧波市均出臺(tái)了《集體土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，較好地解決了城中村集體土地上房屋征收補(bǔ)償相關(guān)問(wèn)題，取得了明顯成效，可參考借鑒。

統(tǒng)一征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。近來(lái)征地中暴露出的問(wèn)題，集中表現(xiàn)為政府與被征收人之間在補(bǔ)償問(wèn)題上的沖突。目前各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要是通過(guò)各地政府制定，有的采取政府指導(dǎo)價(jià)的方式。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市的地價(jià)和房?jī)r(jià)都在不斷攀升，政府指導(dǎo)價(jià)如果不能及時(shí)調(diào)整，集體土地上房屋征收的補(bǔ)償款很難重建或購(gòu)置到同等質(zhì)量和同等生活條件的房屋，這將明顯損壞被征收戶的實(shí)際利益。集體土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可引入國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)評(píng)估的方法，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化，在估算被征收房屋的價(jià)值時(shí)，請(qǐng)專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)房屋的成本和成新進(jìn)行估算。

轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，堅(jiān)持讓利于民。一個(gè)地區(qū)、部門或者一個(gè)單位的經(jīng)濟(jì)發(fā)展決不能以損害被征收人的利益為代價(jià)，應(yīng)在政策允許的范圍內(nèi)盡可能地考慮被征收人的利益，同時(shí)要想法設(shè)法確保被征收人安置后的實(shí)際生活水平有所提高。對(duì)有困難的被征收人要采取一些特殊的優(yōu)惠政策，使被征收人親身感受到政府的溫暖，全面推進(jìn)以人為本的合法友情征收。

打造專業(yè)征收隊(duì)伍，致力規(guī)范征收工作。征收是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、專業(yè)素質(zhì)要求高的工作。一方面，房屋征收主管部門的工作人員要加強(qiáng)對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)、政策的學(xué)習(xí)和理解，使自己成為精于征收的專家和能手；另一方面，征收管理部門可采取政府采購(gòu)方式向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，讓專業(yè)從事征收工作的律師事務(wù)所、咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助和承辦具體的征收工作。這樣不僅可以將政府征收工作人員打造成“政策精通、業(yè)務(wù)熟練、方法眾多”的專業(yè)化城市房屋征收隊(duì)伍，還能最大程度地發(fā)揮專業(yè)力量，“讓專業(yè)的人干專業(yè)的事”，提高征收工作效率，減少征收工作產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)和法律責(zé)任。

及時(shí)設(shè)立城中村改造行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)委員會(huì)。為協(xié)調(diào)化解城中村改造中出現(xiàn)的群體性行政爭(zhēng)議案件，深入研究城中村改造過(guò)程中的法律適用疑難問(wèn)題，防止重大決策和重點(diǎn)項(xiàng)目“帶病”啟動(dòng)和運(yùn)行，建議及時(shí)成立城中村改造行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)委員會(huì)，由市府辦、市法制辦、信訪局、發(fā)改局、國(guó)土局、住建局、綜合行政執(zhí)法局作為成員單位。主要職責(zé)包括：解讀城中村改造法律政策、規(guī)范城中村改造行政程序、協(xié)調(diào)城中村改造重大案件、指導(dǎo)解決城中村改造爭(zhēng)議事項(xiàng)等。法院審理重大城中村改造行政案件和政府相關(guān)部門遇到重大城中村改造行政爭(zhēng)議需要妥善化解的，可提交行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)委員會(huì)，由委員會(huì)辦公室主任召集相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，充分利用行政資源，妥善化解糾紛。

作者為樂(lè)清市發(fā)展和改革局局長(zhǎng)