“保護優(yōu)先、有序開發(fā)”迫在眉睫
——關于浙江省六大灣區(qū)保護與開發(fā)的調(diào)研報告

□浙江省政協(xié)經(jīng)濟委綜合調(diào)研組

“保護優(yōu)先、有序開發(fā)”迫在眉睫
——關于浙江省六大灣區(qū)保護與開發(fā)的調(diào)研報告

□浙江省政協(xié)經(jīng)濟委綜合調(diào)研組

持之以恒地加強灣區(qū)保護是推動灣區(qū)高水平、可持續(xù)發(fā)展的關鍵所在。必須要以“功成不必在我”的胸襟，克難攻堅的膽識，只爭朝夕、久久為功的拼勁韌勁，補齊短板，加強灣區(qū)保護與開發(fā)。堅持在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護，保護優(yōu)先，開發(fā)有序，提升灣區(qū)發(fā)展水平

浙江省委省政府在“十三五”規(guī)劃建議和綱要中提出，今后一個時期要把大力發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟作為推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，重點要以港口發(fā)展帶動灣區(qū)開發(fā)，推進杭州灣、象山港、三門灣、臺州灣、樂清灣、甌江口等重點灣區(qū)保護和開發(fā)，實施藍色海灣整治行動，打造陸海統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略支點、港產(chǎn)城融合的戰(zhàn)略基地和海洋經(jīng)濟發(fā)展新增長極。針對這一重大命題，在省政協(xié)主要領導指導下，省政協(xié)經(jīng)濟委組成專題調(diào)研組，赴省內(nèi)外深入開展調(diào)研考察，掌握第一手情況，查找短板，發(fā)現(xiàn)問題，研討對策。

正確處理保護與開發(fā)關系是灣區(qū)高水平、可持續(xù)發(fā)展的關鍵

灣區(qū)是指一個海灣或相連的若干海灣、港灣、鄰近島嶼共同組成的區(qū)域。綜觀世界，各國灣區(qū)都是濱海城市和臨海產(chǎn)業(yè)布局的重要空間?；仡櫴澜绨l(fā)達灣區(qū)開發(fā)歷程，大致都經(jīng)歷了靠港而生、依灣而興的港口經(jīng)濟時期，以臨港工業(yè)為主導的工業(yè)經(jīng)濟時期，以港灣城市服務業(yè)為主導的服務經(jīng)濟時期和以信息產(chǎn)業(yè)為主導的創(chuàng)新經(jīng)濟四個發(fā)展階段。從歷史經(jīng)驗看，成功開發(fā)的灣區(qū)都具有開放性、引領性和可持續(xù)性三大典型特征，這三大特征的形成與是否能持之以恒地加強灣區(qū)保護、推動灣區(qū)生態(tài)文明建設有著不可分割的聯(lián)系。

一是良好的生態(tài)環(huán)境是灣區(qū)發(fā)展的前提和基本依托。國際經(jīng)驗表明，保持深水良港優(yōu)勢和美麗海岸線是灣區(qū)經(jīng)濟形成的基礎。灣區(qū)之所以能在國民經(jīng)濟社會發(fā)展中具有重要地位，就是因為灣區(qū)是陸海、河海交匯的關鍵節(jié)點，依灣靠港，具有天然的開放性和經(jīng)濟地理優(yōu)勢，有著豐富的海洋、生物、環(huán)境資源和獨特地理。在灣區(qū)開發(fā)中，這些優(yōu)勢和特色一旦遭到破壞，灣區(qū)將失去發(fā)展基礎。

二是良好的生態(tài)環(huán)境是灣區(qū)高水平發(fā)展的根本保證。從國內(nèi)外灣區(qū)開發(fā)歷程看，在開發(fā)中不斷提升灣區(qū)生態(tài)保護的能力和水平，走創(chuàng)新引領的道路是灣區(qū)高水平發(fā)展的必然選擇。創(chuàng)新引領發(fā)展必須要集聚大量創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新要素，其核心是能吸引大量人才匯集。實踐表明，保持灣區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境和美麗海岸帶，充分利用濱海美麗自然生態(tài)優(yōu)勢打造宜居宜業(yè)環(huán)境，是世界各地灣區(qū)吸引人才的重要法寶。

三是良好的生態(tài)環(huán)境是灣區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關鍵所在。好的環(huán)境質(zhì)量與好的經(jīng)濟質(zhì)量是一致的。改革開放以來，灣區(qū)已經(jīng)成為浙江經(jīng)濟社會發(fā)展的主要支撐和重要戰(zhàn)略空間。浙江六大重點灣區(qū)涉及杭甬溫三大都市區(qū)，擁有杭州灣新區(qū)、大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、甌江口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、臺州灣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等引領經(jīng)濟增長的重大產(chǎn)業(yè)平臺。沿海沿灣的杭州、寧波、嘉興、紹興、溫州、臺州六市經(jīng)濟總量占全省79.8%，其中灣區(qū)核心區(qū)生產(chǎn)總值占全省57.7%，工業(yè)增加值占全省54.3%、固定資產(chǎn)投資額占全省35.8%。同時，灣區(qū)還儲備了全省主要的土地儲備空間。

但是，灣區(qū)地區(qū)由于地理條件特殊，長期大規(guī)模圍涂、高強度的開發(fā)導致灣區(qū)生態(tài)系統(tǒng)不可逆、難以修復的問題也日益突出。如果不正視灣區(qū)開發(fā)中保護的問題，不把灣區(qū)保護擺在更加突出位置，造成灣區(qū)生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化，不可修復，不僅將導致浙江主要地區(qū)和重要平臺開發(fā)鎖定在粗放型、低質(zhì)化的不歸路，也將浪費不可再生的寶貴資源，拖累全省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進程。因此，加強灣區(qū)生態(tài)保護不僅不是發(fā)展障礙、財政負累、政績包袱，反而是推動灣區(qū)加快轉(zhuǎn)型實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關鍵所在。

當前浙江灣區(qū)保護與開發(fā)中的突出問題

灣區(qū)保護優(yōu)先的思想認識亟需加強。堅持保護優(yōu)先，有利于緩解環(huán)境壓力、解決環(huán)境問題、推動發(fā)展轉(zhuǎn)型。近年來，浙江以“五水共治”為重點的一攬子戰(zhàn)略舉措，在全省各地取得了明顯成效。但是，灣區(qū)各地在處理保護與開發(fā)的關系上，還沒有真正體現(xiàn)保護優(yōu)先的理念，思想認識上“三重三輕”的問題較為突出：一是重開發(fā)輕保護。在實踐中先污染后治理的狀況仍然存在，生態(tài)舊賬未還，又添新賬，導致生態(tài)環(huán)境不斷惡化。二是重治標輕治本。雖然有的灣區(qū)已經(jīng)意識到要把灣區(qū)生態(tài)環(huán)保擺在更加突出的位置上，但在行動上卻沒下決心改變，多是修修補補的治標舉措，源頭控制的治本謀劃不夠。三是重務虛輕執(zhí)行。在生態(tài)保護上，說得多、做得少，務虛的多、落實的少，就事說事的多，陸海聯(lián)動、區(qū)域統(tǒng)籌的辦法不多。

跨區(qū)域統(tǒng)籌的規(guī)劃體系和管理機制嚴重缺失。調(diào)研中各地各部門普遍反映，由于六大灣區(qū)多分屬不同行政區(qū)劃，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導致跨區(qū)域灣區(qū)往往面臨開發(fā)無序、疏于保護的突出問題。一方面，規(guī)劃體系不健全，導致目標難一致、資源難共享、發(fā)展難協(xié)同。目前浙江尚缺乏站在全省層面針對六大重點灣區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃，各灣區(qū)現(xiàn)有規(guī)劃編制多以屬地政府城市總規(guī)為基礎，導致同一灣區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護等方面低水平重復建設，保護不同步、資源不共享。規(guī)劃執(zhí)行上，由于跨區(qū)域灣區(qū)缺乏高層次統(tǒng)一領導，行政壁壘突出，保護與開發(fā)難以采取聯(lián)合一致的行動，一些重大生態(tài)保護問題懸而不決，一些關系灣區(qū)發(fā)展的重大設施布局與建設時序難以匹配銜接。另一方面，管理體制機制上競爭大于合作，政出多門、多頭管理，跨區(qū)域、跨部門保護尚未形成合力?？缧姓^(qū)域的灣區(qū)保護上，自掃門前雪、地方利益思想占據(jù)主導，過于注重所有權控制，不能擱置爭議從保護好整個灣區(qū)生態(tài)大局出發(fā)共同開發(fā)。跨部門管理“政出多門”問題突出，海洋、環(huán)保、海事等部門職能交叉、多頭執(zhí)法、越位缺位并存，設施等資源難以共享、管理監(jiān)督各自為戰(zhàn)。

灣區(qū)產(chǎn)業(yè)結構同質(zhì)化和不可持續(xù)問題突出。從調(diào)研情況來看，浙江灣區(qū)產(chǎn)業(yè)結構和層次有待提升，一些灣區(qū)還處在層次較低、發(fā)展粗放的階段，即使是經(jīng)濟密度和開發(fā)強度相對較大的灣區(qū)也存在“低小散弱”不可持續(xù)的問題。一是產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、產(chǎn)業(yè)布局雷同。各大灣區(qū)依托岸線和港口優(yōu)勢，都競相建設大型港口，港區(qū)高標準重復建設，往往造成大港功能閑置；各灣區(qū)產(chǎn)能過剩和低質(zhì)化并存，以資源開發(fā)和初級產(chǎn)品生產(chǎn)為主，缺乏核心競爭力，也缺乏大空間范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同思維。二是新興特色產(chǎn)業(yè)和引領性項目缺乏。除了大江東、杭州灣新區(qū)等少數(shù)平臺外，大多數(shù)灣區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈長、帶動能力強、具有重大影響力的大項目引進力度不大，新興產(chǎn)業(yè)總量較小，高端“龍頭”項目不多，高新技術產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重不高。海洋科技自主創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化能力也不能滿足灣區(qū)海洋經(jīng)濟發(fā)展需求。三是資源利用效率偏低和要素保障不足的矛盾并存。一些灣區(qū)開發(fā)建設方式粗放，部分岸線資源沒有按照相關規(guī)劃進行合理利用，部分縣（市）、區(qū)業(yè)主碼頭岸線所占比例過高，總體利用效率不高；一些灣區(qū)部分園區(qū)土地利用率、畝均稅收、投資強度偏低，灘涂圍墾存在圍而不能用、用而未批的問題。與此同時，一些灣區(qū)要素保障日益緊張，部分重點區(qū)塊、重大項目融資難、開發(fā)進度放緩，一些重大項目無法落地。

灣區(qū)發(fā)展支撐存在明顯的交通和設施短板。從調(diào)研情況來看，交通等基礎設施是制約各大灣區(qū)高水平發(fā)展的突出短板。一是灣區(qū)對外綜合立體化交通尚未形成，沿海大通道存在短板。杭州灣杭甬連接主要通道通行能力有限，鐵路僅有杭甬客專和蕭甬鐵路，高速僅有杭甬高速和杭州灣跨海大橋，已不能滿足寧波與杭州、上海等主要城市的溝通聯(lián)系。樂清灣、甌江口、三門灣等區(qū)域?qū)ν饨煌ńㄔO滯后，對內(nèi)連通性不足，呈現(xiàn)末端式交通格局。二是灣區(qū)綜合樞紐港和集疏運體系建設存在短板。臺州頭門港、溫州狀元岙港和樂清港等主要綜合樞紐港建設滯后，港口集疏運條件不佳，海上與寧波舟山港的聯(lián)接，陸上與浙西南、贛東、閩北、皖南等腹地的集疏運通道不暢。杭州灣等重點灣區(qū)聯(lián)接海港的各種運輸方式之間尚未實現(xiàn)有效銜接，海河江聯(lián)接存在突出瓶頸，關鍵綜合樞紐建設短板明顯，江海聯(lián)運、空鐵聯(lián)運的集疏運體系不完善。三是灣區(qū)內(nèi)重要基礎設施建設尚存在短板。杭州灣等灣區(qū)核心區(qū)域排澇條件先天不足，防災體系薄弱；三門灣、象山港等灣區(qū)在開發(fā)和新城建設中對于水資源、能源配套、地下綜合管廊和環(huán)境容量等問題考慮不足。

圖1 2014年和2015年重點海灣海水水質(zhì)等級分布示意圖

灣區(qū)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀堪憂。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，擁有美麗生態(tài)和豐富自然資源的灣區(qū)不僅沒有成為引領“兩美浙江”的標桿地區(qū)，反而成為了浙江生態(tài)文明建設落后區(qū)域。一是陸海統(tǒng)籌乏力，導致海灣水質(zhì)變差。根據(jù)2015年海洋環(huán)境質(zhì)量公報，浙江六大灣區(qū)四季均出現(xiàn)劣四類水質(zhì)，在我國44個重點監(jiān)測的海灣中屬于污染較為嚴重的區(qū)域（見圖1）。分析原因，海水污染的問題，根子在岸上。水質(zhì)變差主要是灣區(qū)入?？谏现杏魏椭苓呹懙禺a(chǎn)業(yè)的問題。根據(jù)監(jiān)測結果，灣區(qū)近海污染的主要污染源，70%以上來自于近岸陸源污染物，且總體入海污染物總量呈現(xiàn)逐年上升趨勢。二是圍墾方式落后，導致沿灣景觀不美。一些灣區(qū)為片面追求圍涂投資效益，圍填海堤往往是直來直去，一些自然海灣、美麗的海岸線基本消失。圍填海后，海岸線景觀多樣性遭到破壞，人工景觀取代自然景觀，很多有價值的海岸景觀資源和海島資源逐漸消失。三是開發(fā)強度過大，導致生態(tài)系統(tǒng)破壞。隨著近些年沿灣開發(fā)加速，尤其是大規(guī)模不合理的圍海造地，造成灣區(qū)濱海濕地減少、濕地生態(tài)服務功能下降。海洋生物環(huán)境不斷萎縮，底棲生物多樣性降低；鳥類棲息地和覓食地消失，一些重要鳥類、許多珍稀瀕危野生生物瀕臨絕跡；魚類生態(tài)環(huán)境遭到破壞，漁業(yè)難以延續(xù)。更值得關注的是，圍涂造地等活動，也已改變部分近岸海域自然地形地貌、底質(zhì)分布和潮流動力條件，一些半封閉型灣區(qū)水體凈化功能明顯降低，灣面有縮小趨勢，也導致附近海域環(huán)境污染加劇，并造成不少港灣發(fā)生程度不同的淤積、海岸侵蝕現(xiàn)象。

加強灣區(qū)保護與開發(fā)的若干意見建議

加強灣區(qū)保護與開發(fā)是省委作出的重大決策，必須要以“功成不必在我”的胸襟，克難攻堅的膽識，只爭朝夕、久久為功的拼勁韌勁，補齊短板，加強灣區(qū)保護與開發(fā)?？傮w思路上要正確處理好六大關系：一是要正確處理發(fā)揚成績與正視問題的關系。實事求是，總結經(jīng)驗教訓，不過譽成績，不回避問題，不推諉矛盾，正視不足，補齊短板。二是要正確處理灣區(qū)生態(tài)保護與開發(fā)建設的關系。堅持在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護，牢固樹立綠色發(fā)展理念，對歷史負責，對人民負責，保護優(yōu)先，開發(fā)有序，為發(fā)展提供綠色新動力。三是要正確處理著力當前與著眼長遠的關系。讓群眾有可持續(xù)獲得感，給歷史留下不竭財富，加快恢復自然和諧灣區(qū)、建設生態(tài)品質(zhì)灣區(qū)、打造富裕美麗灣區(qū)。四是要正確處理海洋經(jīng)濟與陸域經(jīng)濟的關系。陸海統(tǒng)籌，通盤謀劃，科學定位，促進良性互動。五是要正確處理規(guī)劃編制與監(jiān)督實施的關系。堅持高起點、高質(zhì)量、高品位、高標準、高要求，狠抓規(guī)劃科學編制、落地實施和嚴格監(jiān)督。六是要正確處理地方與部門關系。相向而行、雙向到位、合心合力，協(xié)同提升灣區(qū)發(fā)展水平。按照這一思路，建議重點抓好七方面工作：

完善灣區(qū)保護與開發(fā)規(guī)劃。規(guī)劃是統(tǒng)領灣區(qū)保護與開發(fā)的行動綱領，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益的重要依據(jù)，必須有高標準的定位和長遠的謀劃。一是凸顯“保護優(yōu)先、開發(fā)有序”的規(guī)劃理念。各灣區(qū)要堅持走綠色發(fā)展道路，規(guī)劃上把灣區(qū)“宜居、宜業(yè)、宜學、宜游”等綠色開發(fā)理念和目標凸顯出來，宜保則保、宜建則建，堅決摒棄產(chǎn)能過剩行業(yè)、社會效益差的產(chǎn)業(yè)和生態(tài)影響看不準的項目，維護海灣生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。對于杭州灣、臺州灣、甌江口等開敞型灣區(qū)，水體交換較好，環(huán)境承載力較大，可依托中心城市配套設施，在生態(tài)優(yōu)先的前提下，有序推進港口開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新城建設。對于樂清灣、三門灣、象山港等半封閉型灣區(qū)，生態(tài)環(huán)境更為脆弱，環(huán)境承載力有限，保護要求更高，應進一步強化生態(tài)環(huán)境保護，并結合資源特色和產(chǎn)業(yè)基礎發(fā)展綠色經(jīng)濟。二是制定浙江省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，發(fā)揮頂層規(guī)劃引領作用。在摸清底數(shù)的前提下，加緊制定《浙江省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，嚴格根據(jù)海灣主體功能定位明確空間安排，研究起草環(huán)保生態(tài)建設規(guī)劃、近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃和重點海域區(qū)域性環(huán)境保護規(guī)劃等相應配套制度，明確優(yōu)先保護區(qū)域，加強對海岸帶、海灣生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)和生態(tài)安全節(jié)點規(guī)劃保護。三是制定和落實若干重點規(guī)劃，明確各灣區(qū)的戰(zhàn)略定位。按照全省“一盤棋”的思路，以重點規(guī)劃引領灣區(qū)發(fā)展，建議加快研究謀劃《環(huán)杭州灣高新技術產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展規(guī)劃》等重點灣區(qū)規(guī)劃，整合灣區(qū)現(xiàn)有沿灣、環(huán)灣產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向、開發(fā)強度、空間導向和配套要求，改變產(chǎn)業(yè)布局雷同、缺乏合作、低水平重復建設的問題。近期抓好《浙江海洋港口發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的落實執(zhí)行，引導市、縣規(guī)劃與省級有關規(guī)劃有效銜接。四是推進灣區(qū)重點規(guī)劃“多規(guī)合一”。積極做好海洋功能區(qū)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接，推動港灣、港口、產(chǎn)業(yè)和城市融合聯(lián)合發(fā)展，形成灣區(qū)規(guī)劃“一張圖”。建議省政府根據(jù)灣區(qū)保護與開發(fā)需要，對全省涉及六大灣區(qū)的港口、城市、土地規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃進行一次修編，創(chuàng)新規(guī)劃管理體制機制，真正實現(xiàn)“多規(guī)合一”。

推動海陸聯(lián)動發(fā)展。堅持海陸統(tǒng)籌聯(lián)動發(fā)展，聯(lián)合開發(fā)和保護，統(tǒng)一配置各類要素和公共資源，避免重復建設、資源浪費，清理保護盲區(qū)。一是統(tǒng)籌陸域與海洋資源，提升灣區(qū)在區(qū)域發(fā)展全局中的戰(zhàn)略地位和資源綜合利用效率。各大灣區(qū)要統(tǒng)籌濱海土地、圍填海造地和海島開發(fā)，緩解沿海地區(qū)土地資源瓶頸；控制圍填海規(guī)模，盡可能保護灘涂、濕地和自然岸線。積極探索通過海域農(nóng)牧化使用置換陸上土地資源的制度創(chuàng)新。充分發(fā)揮灣區(qū)資源綜合優(yōu)勢，強化組織、機制和服務創(chuàng)新，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，拉長產(chǎn)業(yè)鏈，重點發(fā)展帶動力強、產(chǎn)業(yè)鏈長、高科技引領的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)；制訂產(chǎn)業(yè)準入標準，明確環(huán)境保護、土地和海域利用、海岸帶整治修復等要求，限制或者禁止不符合港灣發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)項目。對現(xiàn)有不符合規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)準入要求的項目，要采取整治等嚴格措施。二是統(tǒng)籌陸海國土開發(fā)空間布局。在進一步優(yōu)化提升陸域國土開發(fā)的基礎上，構建陸海開放型國土開發(fā)綜合格局，實施沿海地帶發(fā)展空間布局調(diào)整，推動灣區(qū)開發(fā)空間布局優(yōu)化。充分發(fā)揮灣區(qū)在資源環(huán)境保障、經(jīng)濟發(fā)展中的作用，通過海陸資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局等領域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進海陸兩大系統(tǒng)的優(yōu)勢互補、良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展，增強對海洋的管控與利用能力。三是統(tǒng)籌灣區(qū)產(chǎn)城一體化發(fā)展。以灣區(qū)現(xiàn)有城市為依托，按照區(qū)域定位和發(fā)展優(yōu)勢，實現(xiàn)錯位發(fā)展，加速產(chǎn)城融合，加強重大產(chǎn)業(yè)鏈集聚，推進一大批高精尖項目在重點灣區(qū)落地生根，引進培育新型高端服務業(yè)態(tài)，提升城市品位和檔次，實現(xiàn)新型工業(yè)化、城市化深度融合發(fā)展。杭州灣等重點灣區(qū)要改變過去“攤大餅”式城市化發(fā)展模式，對標國際，立足長三角，按照灣區(qū)經(jīng)濟和灣區(qū)城市發(fā)展規(guī)律，以超前戰(zhàn)略眼光和全球化視野，重新審視和修訂城市總體規(guī)劃功能定位，拓展濱海空間資源，優(yōu)化城市空間布局，全面推進與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相配套、相融合、相銜接、相關聯(lián)的城市發(fā)展，打造更加宜居宜業(yè)的生態(tài)空間。四是建立海陸資源開發(fā)和生態(tài)保護的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。各大灣區(qū)要實施陸源污染物入海總量控制，建立海域入海污染物總量控制制度。重點海域要以海定陸，統(tǒng)籌海洋功能區(qū)與上游水功能區(qū)的環(huán)境要求，削減河流入海的總氮總磷等污染物總量。強化沿海工業(yè)企業(yè)管理與污染控制，推行節(jié)能減排，加強污染防控，劃定禁排區(qū)和禁倒區(qū)，及時取締和調(diào)整不合理排污口，制止各類污染源超標排海。對于污染較為突出的杭州灣，建議從省級層面建立杭州灣生態(tài)保護聯(lián)防聯(lián)控工作機制，加大跨行政區(qū)域污染治理和執(zhí)法力度，按照環(huán)保部的要求，積極協(xié)調(diào)上海市、杭州市、寧波市等有關政府，限期要求污染嚴重的化工企業(yè)搬遷，讓灣區(qū)生態(tài)得到休養(yǎng)生息。改革環(huán)保管理體制，建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制，促進海洋環(huán)境保護與流域污染防治有效銜接。

建立灣區(qū)生態(tài)保護體系。樹立“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，把生態(tài)保護放在優(yōu)先位置，構建完善灣區(qū)生態(tài)保護體系。一是加快建立灣區(qū)海洋生態(tài)紅線制度，確立灣區(qū)生態(tài)保護紅線，嚴守灣區(qū)生態(tài)保護底線。編制浙江灣區(qū)海洋生態(tài)紅線劃定工作方案，確定海洋生態(tài)紅線劃定落圖，將重要濱海濕地、重要河口、特殊保護海島和沙源保護海域、重要砂質(zhì)岸線、自然景觀與文化歷史遺跡、重要旅游區(qū)和重要漁業(yè)海域等區(qū)域劃定為海洋生態(tài)紅線區(qū)，并進一步細分為禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，依據(jù)生態(tài)特點和管理需求，分區(qū)分類制定紅線管控措施。二是實施灣區(qū)清潔行動計劃，強化各灣區(qū)腹地重點水域治理。深入推進“五水共治”，開展入海河流水環(huán)境綜合整治，加強錢塘江、曹娥江、甬江、椒江、甌江、飛云江、鰲江等七大流域水污染防治，加大對污染較重的支流、溝渠的環(huán)境綜合治理，加強流域農(nóng)業(yè)面源污染防治，建設沿河生態(tài)帶，恢復河流生態(tài)功能，保護和恢復河口濕地，維護河道正常生態(tài)流量以及對污染物稀釋和自凈能力，逐步改善河流入海水質(zhì)，削減河流入海污染負荷。三是開展半封閉灣區(qū)和生態(tài)脆弱灣區(qū)的風險評估，完善灣區(qū)環(huán)境管理制度。建立全省海洋生態(tài)紅線制度無縫監(jiān)管制度，將全部海洋開發(fā)利用活動全方位、全覆蓋納入紅線監(jiān)管，落實常態(tài)化監(jiān)督機制。近期建議著重對象山港、三門灣、樂清灣三個半封閉灣區(qū)和杭州灣的海洋生態(tài)系統(tǒng)影響進行一次摸底評估，研究明確紅線制度控制。四是加強生態(tài)修復，持續(xù)優(yōu)化灣區(qū)生態(tài)體系，建設美麗海岸帶。加強圍墾區(qū)生態(tài)保育建設，結合圍區(qū)地形，保留部分灘涂，創(chuàng)建人工濕地，確保圍墾區(qū)水面率達到12%以上。針對樂清灣漩門港工程，進一步科學論證，加快將影響海域水動力的圍堤海堤破堤開口，恢復海域水動力和海水自凈能力。組織開展三門灣、樂清灣等重點灣區(qū)水產(chǎn)養(yǎng)殖清退整治、濱海濕地退養(yǎng)還灘，有效改善海域水環(huán)境。建議加快研究并實施《浙江省美麗海岸帶保護與建設行動計劃》。

補齊灣區(qū)重大交通等基礎設施短板。按照規(guī)劃同圖、建設同步、運輸銜接、管理協(xié)同要求，打通一批斷頭路、瓶頸路，補齊設施短板，解決灣區(qū)外聯(lián)、內(nèi)通的問題，盡早形成通達、快捷、經(jīng)濟、安全的綜合立體交通體系，推動六大灣區(qū)基礎設施共享發(fā)展。一是謀劃濱海干線和沿海大通道。強化灣區(qū)與內(nèi)陸城市的互聯(lián)互通，提升對外聯(lián)通能力，盡快形成聯(lián)接東西、縱貫南北的大交通格局。加快規(guī)劃北向大通道和沿海大通道，以甬舟鐵路、高速公路沿海復線、杭州灣跨海鐵路大橋、甬臺溫沿海貨運鐵路等重點項目為支撐，打造覆蓋長三角、輻射長江經(jīng)濟帶、服務“一帶一路”的沿海經(jīng)濟帶。二是加強疏港路網(wǎng)建設，推動鐵路、公路、水路互聯(lián)互通。以寧波舟山港為核心，推進相關灣區(qū)港口資源整合和轉(zhuǎn)型升級，提升江海、海鐵等現(xiàn)代化多式聯(lián)運樞紐功能。加快與內(nèi)河港、無水港聯(lián)動發(fā)展，構建層次分明、結構合理、功能完善、安全高效的現(xiàn)代化港口體系。加快打通各大灣區(qū)聯(lián)接線，構建“一帶多聯(lián)”集疏運體系，以長江經(jīng)濟帶為軸，高水平建設舟山江海聯(lián)運中心，統(tǒng)籌鐵路、公路、管道、航空、內(nèi)河等各種運輸方式，構建江海、海河、海鐵、海陸等多式聯(lián)運體系。三是完善灣區(qū)內(nèi)城市綜合交通建設，發(fā)展重點城市軌道交通。加強杭甬溫等都市區(qū)集聚輻射能力，加強灣區(qū)與都市區(qū)核心區(qū)聯(lián)接，重點加快杭州大江東綜合交通樞紐、七號地鐵機場線、灣區(qū)內(nèi)聯(lián)系緊密的區(qū)域等內(nèi)部軌道交通和綜合交通樞紐謀劃建設。加強甌江口、樂清灣、洞頭列島之間高速公路、市域鐵路、城市快速道等大通道的規(guī)劃建設；協(xié)同溫州和臺州，加強樂清灣、甌江口區(qū)域?qū)ν馔ǖ澜ㄔO，加快打造樂清—玉環(huán)海上走廊。四是補齊灣區(qū)通訊、水利、地下綜合管廊等設施短板。加大灣區(qū)水利建設保障力度，規(guī)?；茝V海水綜合利用；支持發(fā)展海洋可再生能源，加快天然氣工程建設；完善灣區(qū)海洋防災減災體系，增強安全環(huán)保能力；堅持“廠網(wǎng)并舉，管網(wǎng)先行”，與灣區(qū)城市道路、舊城改造、小區(qū)建設等工程統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)實施，加快生活污水處理廠以及配套地下綜合管廊建設。

實施“科技興灣”戰(zhàn)略。“科技興灣”是灣區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動、綠色發(fā)展的必然選擇。浙江灣區(qū)要努力在集聚創(chuàng)新資源、轉(zhuǎn)化創(chuàng)新成果、激活科技創(chuàng)新活力上下功夫，努力走出一條具有浙江特色的“科技興灣”之路。一是構建海洋科技創(chuàng)新支撐體系，加強灣區(qū)企業(yè)與高校院所、科研機構的合作。組織協(xié)調(diào)省內(nèi)和部屬海洋科技資源，加強科技成果轉(zhuǎn)化和科技示范工程及基地建設，攻克產(chǎn)業(yè)短板技術和產(chǎn)業(yè)鏈延伸的瓶頸技術，大力推進海洋高新技術集成創(chuàng)新和成果產(chǎn)業(yè)化推廣工作。立足國內(nèi)，面向世界，吸引中科院、中國工程院、清華大學、中國海洋大學以及長三角地區(qū)的一批大院大所與浙江聯(lián)合建立創(chuàng)新載體，開展多形式交流合作。二是創(chuàng)新灣區(qū)開發(fā)模式，鼓勵“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”。要善于營造綜合環(huán)境優(yōu)勢，結合原有基礎，堅持以新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新技術和新模式為發(fā)展方向，謀劃新平臺、新載體，吸引人才集聚，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，尤其是環(huán)杭州灣、臺州灣、甌江口、樂清灣等灣區(qū)要借助國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國家金融改革試驗區(qū)、小微企業(yè)金融服務創(chuàng)新和民間投資創(chuàng)新試驗區(qū)建設，建立“小資本對接大項目，大資本服務小企業(yè)”機制，推動民間資金轉(zhuǎn)化創(chuàng)投資本、創(chuàng)投資本對接新興產(chǎn)業(yè)、民營企業(yè)對接資本市場。加強創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才服務體系建設，以“千人計劃”等為載體，探索構建“人才+項目”“創(chuàng)新+孵化”“資金+基金”等創(chuàng)業(yè)模式，打造創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新灣區(qū)。三是對標國際灣區(qū)標桿，鼓勵引進世界500強，推動形成具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)鏈。抓住“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略機遇，針對當前跨國企業(yè)大項目引進領域發(fā)生的新變化和新特點，創(chuàng)新招商方式，做好專業(yè)化招商、完善投資合作平臺、優(yōu)化營商環(huán)境等工作，以世界500強、全球最具創(chuàng)新力企業(yè)50強及行業(yè)領軍企業(yè)、機構為重點，以藍色、高端、新興產(chǎn)業(yè)為導向，組織編制重點行業(yè)和重點招商企業(yè)定向招商計劃，精準針對目標產(chǎn)業(yè)、目標機構定向招商，打造產(chǎn)業(yè)鏈長、帶動力強、效益好的灣區(qū)產(chǎn)業(yè)集群。四是推進海洋共性技術的標準化應用。以市場需求為導向，引導灣區(qū)在灣區(qū)污染處理、綜合管廊建設以及海洋防腐等方面的共性技術標準化應用的推廣；積極開展岸線沙灘修復、紅樹林重構、海域增殖放流等海洋生態(tài)修復工程，大力扶持環(huán)境友好型、資源節(jié)約型、節(jié)能減排型海洋保護產(chǎn)業(yè)。

完善灣區(qū)跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展機制。創(chuàng)新管理模式，建立跨區(qū)域、跨部門的利益決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行機制，探索一套適合灣區(qū)可持續(xù)發(fā)展的管理協(xié)調(diào)體制。一是完善跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)機制，及時解決資源保護、跨區(qū)域基礎設施建設和開發(fā)中出現(xiàn)的問題。省、市級政府兩個層面都要建立跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)機制，對于涉及到一些海洋資源、海島等權屬爭端問題，建議省里加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和對接，通過編制跨區(qū)域規(guī)劃，統(tǒng)籌重大基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)布局、招商引資等有關重大問題，減少重復建設與惡性競爭。加大各灣區(qū)資源整合和協(xié)調(diào)開發(fā)的力度，建議省海港委牽頭協(xié)調(diào)解決樂清灣港區(qū)、大麥嶼港區(qū)、狀元岙港區(qū)和大小門島港區(qū)共用航道建設管理分工不明確、重復建設等問題。對權屬有爭議的開發(fā)問題，建議省里牽頭，按照擱置爭議、共同開發(fā)的原則，研究符合全局利益、互利共贏的開發(fā)建設方案。二是建立聯(lián)合執(zhí)法機制，加大灣區(qū)跨區(qū)域、多部門協(xié)調(diào)保護力度。針對灣區(qū)跨行政區(qū)域的現(xiàn)狀特點和不同海洋生態(tài)環(huán)境問題，建立海洋、港航、海事、水利、環(huán)保、林業(yè)等多部門密切配合的跨區(qū)域環(huán)保協(xié)作、聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機制。建議由省環(huán)保廳或海洋與漁業(yè)局牽頭，建立以灣區(qū)各地政府為主體的灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作工作機制，重點在海洋污染源分布與聯(lián)合監(jiān)控、海洋污染原因調(diào)研分析、污染物入海總量控制研究、海洋污染聯(lián)合同步治理、重大海洋污損事件防范應對、海洋生態(tài)修復建設、涉海環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法、環(huán)保設施共建共享、定量化責任分配與費用成本分擔等領域展開有效合作，共同解決跨行政區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境問題。三是構建灣區(qū)發(fā)展利益共享機制。實施海洋生態(tài)補償制度，建立海洋生態(tài)補償相關標準，明確補償范圍，加大對保護區(qū)、紅線區(qū)等重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。探索建立流域?qū)Ｓ?、受益地區(qū)對保護地區(qū)的海洋生態(tài)補償機制和海洋工程建設項目生態(tài)補償制度。四是健全灣區(qū)法制保障機制，強化灣區(qū)依法綜合管理。推進海洋環(huán)保、海域管理、海島保護與開發(fā)等法規(guī)的制定、修訂和完善，形成完善的環(huán)境法規(guī)體系。根據(jù)國家有關海域、土地、港口、森林等使用管理以及城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋環(huán)境保護方面的有關法律法規(guī)規(guī)定，盡快制定《浙江省海岸帶保護與利用管理辦法》。在深入貫徹落實《浙江海洋環(huán)境保護條例》基礎上，探索研究出臺三門灣、樂清灣等重點灣區(qū)保護條例。大力支持灣區(qū)所在地在全國率先進行海域綜合管理創(chuàng)新試點。

加強灣區(qū)保護與開發(fā)的監(jiān)管。實現(xiàn)灣區(qū)永續(xù)發(fā)展的關鍵是要建立完善灣區(qū)保護與開發(fā)的監(jiān)督管理體制機制。一是加強對規(guī)劃實施的監(jiān)督。強化對灣區(qū)發(fā)展相關規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督，建議由省海港委、省發(fā)改委牽頭，建立定期聯(lián)系會議制度，協(xié)同相關部門機構，協(xié)調(diào)推進灣區(qū)開發(fā)、權益保護、環(huán)境和資源保護、交通安全等事務，切實推進各灣區(qū)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、有序開發(fā)。二是探索灣區(qū)保護評價機制。加快建立動態(tài)海灣環(huán)評監(jiān)測管理機制，督促區(qū)域內(nèi)各片區(qū)實時做好環(huán)境監(jiān)測。建立覆蓋海洋生態(tài)紅線區(qū)的綜合監(jiān)視監(jiān)測體系，對海洋生態(tài)紅線區(qū)實行實時、動態(tài)、立體化監(jiān)測預警。全面跟蹤監(jiān)測和評估已有海洋傾廢區(qū)，控制、調(diào)整、優(yōu)化海域傾倒區(qū)區(qū)域布局。開展重大涉海突發(fā)性污染事故預案摸底排查，盤清可能出現(xiàn)的重大涉海突發(fā)性污染事故源頭。開展灣區(qū)和港口污染風險評估，建立應急響應機制和支持信息系統(tǒng)。三是建立灣區(qū)保護責任追究制度。加快建立各灣區(qū)入海河流上游轄區(qū)的環(huán)境保護責任制度，開展入海河流水環(huán)境綜合整治；將近岸海域整治指標納入沿灣地區(qū)黨政領導班子綜合考評范圍，對重點灣區(qū)地區(qū)進行海洋環(huán)保責任目標落實情況考核；對灣區(qū)地方黨委政府開展生態(tài)保護專項跟蹤考核，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的地方黨委政府實施生態(tài)問責制度。對在灣區(qū)經(jīng)濟開發(fā)、環(huán)境保護中造成重大損失的，要依法給予當事人以行政或其他處罰。四是發(fā)揮多種形式的監(jiān)督作用。完善灣區(qū)保護與開發(fā)規(guī)劃執(zhí)行的人大法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種機制。建議近期對《浙江省海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》開展一次詳規(guī)制定和配套措施落實情況的執(zhí)法檢查。

調(diào)研組成員：湯黎路陳正興黃勇余健爾高乙梁李世中王春曉廖明潘毅剛（執(zhí)筆）徐明