資源型城市轉(zhuǎn)型“辭舊迎新”

本刊記者 張菀航

資源型城市轉(zhuǎn)型“辭舊迎新”

本刊記者 張菀航

“成也蕭何，敗也蕭何”，資源產(chǎn)業(yè)成就了資源型城市的輝煌，而資源枯竭也羈絆了它們的發(fā)展步伐。

綜觀國(guó)內(nèi)外資源型城市的發(fā)展軌跡，大多未能跳脫“建設(shè)—興盛—衰退—消亡”的固定范式，如何轉(zhuǎn)型成為世界難題。當(dāng)前，我國(guó)資源型城市傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)日漸式微已是不爭(zhēng)的事實(shí)，但將落寞歸咎于這宿命式的范式未免過于消極。

對(duì)于資源型城市的轉(zhuǎn)型探索，我們從未停止。今年1月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)分類引導(dǎo)培育資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新動(dòng)能的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）。國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)土資源部也于近日印發(fā)《關(guān)于落實(shí)資源稅改革優(yōu)惠政策若干事項(xiàng)的公告》。諸多政策紅利會(huì)為我國(guó)資源型城市發(fā)展帶來哪些新思路和新希望？未來，資源型城市的命運(yùn)可否尋得新生？

辭舊：告別對(duì)舊動(dòng)能的慣性依賴

“資源型城市往往因礦而建、因礦而興，也因礦而衰。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員程會(huì)強(qiáng)在接受《中國(guó)發(fā)展觀察》采訪時(shí)表示，資源型城市面臨的共同瓶頸主要表現(xiàn)為：

礦竭城衰趨勢(shì)。城市經(jīng)濟(jì)過度依賴資源和資源型主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐，隨著資源總量減少，產(chǎn)業(yè)效益呈下降趨勢(shì)。資源一旦枯竭，則礦竭城衰。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。在三大產(chǎn)業(yè)中，第二產(chǎn)業(yè)比重較大，多數(shù)在60%-70%，甚至80%以上。產(chǎn)品的科技含量和附加值普遍較低。資源型產(chǎn)業(yè)萎縮，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)能力不足。

就業(yè)問題突出。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，對(duì)勞動(dòng)力吸納能力有限，就業(yè)渠道單一，職工收入下降。

環(huán)境問題嚴(yán)重。礦業(yè)生產(chǎn)過程中所產(chǎn)生的三廢（廢水、廢氣、廢渣）對(duì)土地、水體和大氣等生態(tài)環(huán)境破壞力強(qiáng)，環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題嚴(yán)重。

綜合競(jìng)爭(zhēng)力弱。資源型城市由于后備資源不足，整體技術(shù)落后，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，經(jīng)營(yíng)管理粗放等諸多問題，綜合競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)較弱。

鎖定效應(yīng)明顯。鎖定效應(yīng)主要體現(xiàn)在資源產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)難以伴隨著政策、技術(shù)、市場(chǎng)的發(fā)展而升級(jí)，包括技術(shù)鎖定、結(jié)構(gòu)鎖定、功能鎖定、認(rèn)知鎖定等，轉(zhuǎn)型發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足。

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所綜合研究室主任賈若祥對(duì)《中國(guó)發(fā)展觀察》記者表示，當(dāng)前我國(guó)資源型城市陷入了“自身缺乏魅力，轉(zhuǎn)型缺乏能力，產(chǎn)業(yè)缺乏活力，發(fā)展缺乏動(dòng)力”的困境中。他將我國(guó)資源型城市的發(fā)展問題歸因于三個(gè)“單一”：一是發(fā)展模式單一，主要表現(xiàn)在呈現(xiàn)資源型產(chǎn)業(yè)“一業(yè)獨(dú)大”的現(xiàn)象，主要資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)資源型城市發(fā)展起著主導(dǎo)性作用。二是發(fā)展動(dòng)力單一，資源型城市發(fā)展的動(dòng)力主要來自資源性產(chǎn)業(yè)，缺乏接續(xù)產(chǎn)業(yè)或替代產(chǎn)業(yè)的多元支撐。三是發(fā)展路徑單一，主要依靠資源來做文章，依礦建城，因企建市，城礦割裂比較嚴(yán)重。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉云中在接受《中國(guó)發(fā)展觀察》采訪時(shí)分析，我國(guó)資源型城市面臨著資源單一、利用方式單一的問題，這種情形在我國(guó)很多煤炭城市較為常見，例如山西大同、陽泉及河南平頂山等，導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)與資源價(jià)格密切相連，波動(dòng)大、風(fēng)險(xiǎn)大。另外，資源開采歷史長(zhǎng)、開采方式粗放，資源面臨枯竭，例如我國(guó)東北的部分資源型城市，如遼寧阜新、黑龍江雞西等，還有甘肅玉門、云南個(gè)舊等，這些城市未能較好地發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為困難。并且，這些城市的歷史包袱重，過去在資源型行業(yè)就業(yè)的人員多為教育水平偏低、技能較為單一的礦產(chǎn)工人，流動(dòng)性較差、再就業(yè)難度高，地方財(cái)力也較為薄弱，積累較少，主動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的能力不夠。

迎新：培育新動(dòng)能迫在眉睫

“資源型城市轉(zhuǎn)型主要有兩種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換，一種是全線退出傳統(tǒng)領(lǐng)域，開辟新的產(chǎn)業(yè)；另一種是產(chǎn)業(yè)鏈延伸推進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)?！背虝?huì)強(qiáng)進(jìn)而強(qiáng)調(diào)，“無論哪種轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，都需要培育新動(dòng)能?！?/p>

資源型城市培育新動(dòng)能，需要全面深刻地認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，從根本上形成轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。對(duì)此，程會(huì)強(qiáng)表示，“首先要明確資源型城市轉(zhuǎn)型是以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)的轉(zhuǎn)型?！苯?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不是單純地從一個(gè)產(chǎn)業(yè)過渡到另一個(gè)產(chǎn)業(yè)，而是從單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展到多元化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，多種產(chǎn)業(yè)共生發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。這是資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新動(dòng)能的動(dòng)力基礎(chǔ)。在此方面，德國(guó)魯爾工業(yè)區(qū)經(jīng)過40多年的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，已經(jīng)從煤炭和鋼鐵制造中心發(fā)展成為以煤炭和鋼鐵為基礎(chǔ)，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為龍頭，多種產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合新經(jīng)濟(jì)區(qū)，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本性變革。

“此外，要認(rèn)識(shí)到資源型城市轉(zhuǎn)型不僅是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，而且是城市發(fā)展的整體轉(zhuǎn)型?！背虝?huì)強(qiáng)指出，這是資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新動(dòng)能的本質(zhì)所在。一是城市轉(zhuǎn)型。把原來礦城合一的城市形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ芫C合的城市形態(tài)。二是社會(huì)轉(zhuǎn)型。解決城市凋敝、下崗和再就業(yè)問題、城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)緩慢等社會(huì)問題。三是生態(tài)轉(zhuǎn)型。通過生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理，建設(shè)生態(tài)城市。在此方面，安徽銅陵市以工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以企業(yè)為載體、園區(qū)為平臺(tái)，科技創(chuàng)新為手段，建設(shè)一二三產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)，形成產(chǎn)業(yè)與社會(huì)發(fā)展大循環(huán)，著力實(shí)現(xiàn)觀念轉(zhuǎn)新、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、環(huán)境轉(zhuǎn)優(yōu)，走出了具有銅陵特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)支撐新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城市生態(tài)文明建設(shè)之路，形成了“循環(huán)引領(lǐng)、產(chǎn)城融合、三生共贏”的生態(tài)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展模式。

賈若祥建議，一方面要依靠國(guó)家政策扶持，通過結(jié)構(gòu)性減稅、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償、項(xiàng)目支持等措施，為資源枯竭型城市注入外部動(dòng)力；另一方面要依靠資源枯竭型城市自身結(jié)構(gòu)調(diào)整增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，資源枯竭型城市要按照國(guó)家推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，積極推進(jìn)自身結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)自身發(fā)展動(dòng)能。

劉云中認(rèn)為，資源枯竭型城市要善于“取長(zhǎng)補(bǔ)短”，利用資源型枯竭城市擁有的人力、土地資源，發(fā)展有規(guī)模、高效和科技含量高的農(nóng)業(yè)；發(fā)揮礦產(chǎn)資源開采利用歷史悠久的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開采利用企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)輸出。同樣，也要充分利用國(guó)家的政策和資金扶持，發(fā)展多元金融手段，如設(shè)立轉(zhuǎn)型發(fā)展基金，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域外部的投資，獲得多元化的資金。特別是要加強(qiáng)礦城結(jié)合，將礦區(qū)經(jīng)濟(jì)更好地融合到城市多元化的經(jīng)濟(jì)中，保持礦區(qū)和城區(qū)經(jīng)濟(jì)的相對(duì)穩(wěn)定發(fā)展。

契機(jī)：政策紅利助力轉(zhuǎn)型升級(jí)

針對(duì)資源型城市的轉(zhuǎn)型問題，我國(guó)已相繼出臺(tái)了多項(xiàng)重要文件和政策。2001年，遼寧省阜新市被確定為全國(guó)首個(gè)資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市。2007年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》發(fā)布，并于2008年確定首批12個(gè)資源枯竭型城市，此后又分別于2009年和2012年確定第二批32個(gè)、第三批25個(gè)資源枯竭型城市。2013年出臺(tái)的《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》，首次在全國(guó)界定了262個(gè)資源型城市。

從先前對(duì)資源枯竭型城市的重點(diǎn)扶持到面向資源型城市的整體轉(zhuǎn)型，我國(guó)進(jìn)一步完善了相關(guān)政策體系和工作機(jī)制?！蛾P(guān)于加強(qiáng)分類引導(dǎo)培育資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新動(dòng)能的指導(dǎo)意見》相較于以往，又將為資源型城市的新生帶來哪些新機(jī)遇？

在賈若祥看來，此次《指導(dǎo)意見》的“新”主要體現(xiàn)在探索新模式、激發(fā)新活力、拓展新路徑、聚集新要素、健全新機(jī)制等方面。比如在探索新模式方面，主要提出要在三個(gè)方面進(jìn)行積極探索。一是強(qiáng)化綠色高效的資源開發(fā)方式，這也是貫徹落實(shí)生態(tài)文明理念的重要舉措。二是發(fā)展高水平的資源精深加工產(chǎn)業(yè)，這是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)下推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有機(jī)組成部分。三是促進(jìn)資源開發(fā)和城市發(fā)展相協(xié)調(diào)，這是國(guó)家在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化背景下產(chǎn)城融合發(fā)展、礦城融合發(fā)展的重要舉措。

劉云中特別談到了《指導(dǎo)意見》中的諸多亮點(diǎn)，例如為了支持資源枯竭城市承接發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，建立發(fā)達(dá)地區(qū)與資源枯竭城市的干部交流機(jī)制。“這就是一個(gè)很好的機(jī)制設(shè)計(jì)，通過干部交流，帶動(dòng)資本、人員和產(chǎn)業(yè)的對(duì)接，支持資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展?！庇秩玑槍?duì)地處偏遠(yuǎn)、資源枯竭、已不適人居的礦區(qū)，參照易地扶貧搬遷的做法，穩(wěn)妥實(shí)施搬遷安置，引導(dǎo)人口向發(fā)展條件相對(duì)較好的地區(qū)轉(zhuǎn)移，由此明確了資源枯竭型礦區(qū)的處理辦法。再如在構(gòu)建新型營(yíng)商環(huán)境方面，提出建立公開透明的探礦權(quán)、采礦權(quán)交易市場(chǎng)，嚴(yán)格執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)性出讓制度；破除部分資源類行業(yè)的行政壟斷，引入行業(yè)外投資者?！斑@些都是建立良好競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化發(fā)展，增強(qiáng)城市抗風(fēng)險(xiǎn)能力的有力措施?！眲⒃浦姓f。

程會(huì)強(qiáng)認(rèn)為，《指導(dǎo)意見》更加務(wù)實(shí)鮮明地體現(xiàn)了“分類指導(dǎo)，特色發(fā)展”的基本原則。針對(duì)成長(zhǎng)型、成熟型、衰退型、再生型城市的特點(diǎn)，具體準(zhǔn)確地指出了其發(fā)展思路和發(fā)展目標(biāo)，為培育其轉(zhuǎn)型升級(jí)新動(dòng)能提供了指導(dǎo)方向。

他進(jìn)而表示，以在262個(gè)資源型城市中所占比例最大的成熟型城市為例（141個(gè)），該《指導(dǎo)意見》提出了三條有力措施：深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，構(gòu)建多元化產(chǎn)業(yè)體系，構(gòu)建新型營(yíng)商環(huán)境。這些均是形成資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新動(dòng)能的有效方式。

深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)資源型城市持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在活力。

積極穩(wěn)妥化解鋼鐵、煤炭等資源依賴型行業(yè)的過剩產(chǎn)能，依法依規(guī)全面淘汰落后產(chǎn)能，支持資源開采、深加工優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能“走出去”，參加“一帶一路”產(chǎn)能合作等。既可減輕資源型企業(yè)負(fù)擔(dān)，又能釋放傳統(tǒng)型產(chǎn)業(yè)的活力。

構(gòu)建多元化產(chǎn)業(yè)體系，形成資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的支撐基礎(chǔ)。做大做強(qiáng)資源深加工、礦山冶金大型成套裝備、化工裝備和工程機(jī)械等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；加快發(fā)展新材料、新能源、生物、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；培育壯大旅游、養(yǎng)老等特色服務(wù)業(yè)。打造若干特色優(yōu)勢(shì)明顯、技術(shù)水平先進(jìn)、具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)集群。這種因地制宜、因城施策的產(chǎn)業(yè)發(fā)展符合成熟型城市產(chǎn)業(yè)接續(xù)規(guī)律。

構(gòu)建新型營(yíng)商環(huán)境，創(chuàng)造資源型城市升級(jí)發(fā)展的良好市場(chǎng)環(huán)境。

轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)“三管齊下”。深化行政審批制度改革，深化商事制度改革，放寬企業(yè)準(zhǔn)入，放開放活市場(chǎng)，進(jìn)一步激活市場(chǎng)主體的活力，為資源型城市動(dòng)力轉(zhuǎn)換創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境。

另外，國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)土資源部近日印發(fā)《關(guān)于落實(shí)資源稅改革優(yōu)惠政策若干事項(xiàng)的公告》（下稱《公告》）。《公告》提出，對(duì)符合條件的充填開采和衰竭期礦山減征資源稅，實(shí)行備案管理制度。對(duì)實(shí)際開采年限在15年（含）以上的衰竭期礦山開采的礦產(chǎn)資源，資源稅減征3 0%。在賈若祥看來，“此舉可視為國(guó)家通過結(jié)構(gòu)性減稅助推資源型城市轉(zhuǎn)型的具體舉措。”

劉云中進(jìn)一步指出，這一措施有利于減輕資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的成本和負(fù)擔(dān)，促進(jìn)資源的高效利用。資源枯竭型城市要用好這一政策，“首先是開展礦山綜合治理，對(duì)于采空區(qū)能夠做回填的，盡量做回填，更好地利用國(guó)家的資金扶持和稅收優(yōu)惠；其次，對(duì)于尚有開采儲(chǔ)量的礦區(qū)，盡可能地精打細(xì)算，延長(zhǎng)礦區(qū)壽命，為轉(zhuǎn)型爭(zhēng)取時(shí)間?！?/p>

“該《公告》立足于落實(shí)資源稅改革的具體可操作性和科學(xué)性，對(duì)資源型城市發(fā)展利好?！背虝?huì)強(qiáng)詳細(xì)分析道：

對(duì)符合條件的充填開采和衰竭期礦山減征資源稅，實(shí)行備案管理制度。納稅人在首次享受減稅的申報(bào)階段，附送相關(guān)材料進(jìn)行備案即可享受減免。在符合減免稅資質(zhì)條件期間，備案材料只需一次性報(bào)備，在政策存續(xù)期可一直享受。這種手續(xù)簡(jiǎn)化，無疑將減少了資源型企業(yè)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也提高了稅收征管效率。

對(duì)實(shí)際開采年限在15年（含）以上的衰竭期礦山開采的礦產(chǎn)資源，資源稅減征30%。衰竭期礦山是指剩余可采儲(chǔ)量下降到原設(shè)計(jì)可采儲(chǔ)量的20%（含）以下或剩余服務(wù)年限不超過5年的礦山。但由于許多礦山開采歷史較長(zhǎng)，歷經(jīng)多次擴(kuò)能改造、資源整合或兼并重組等，原設(shè)計(jì)可采儲(chǔ)量可能不明確?！豆妗访鞔_規(guī)定，在原設(shè)計(jì)可采儲(chǔ)量不明確的情況下，衰竭期以剩余服務(wù)年限為準(zhǔn)。衰竭期礦山以開采企業(yè)下屬的單個(gè)礦山為單位確定。而且剩余服務(wù)年限的計(jì)算方法，可參照煤炭資源稅的做法確定。這些具體界定標(biāo)準(zhǔn)，為資源型城市依法獲得稅收優(yōu)惠提供了極大便利。

對(duì)依法在建筑物下、鐵路下、水體下（以下簡(jiǎn)稱“三下”）通過充填開采方式采出的礦產(chǎn)資源，資源稅減征50%。因?yàn)椤叭隆背涮铋_采技術(shù)性較強(qiáng)，安全和環(huán)保要求更高?！豆妗访鞔_由省稅務(wù)機(jī)關(guān)商同級(jí)國(guó)土資源主管部門確定，并進(jìn)一步明確了更為嚴(yán)格的充填開采“三下”礦產(chǎn)資源的減稅條件，即：采用先進(jìn)適用的膠結(jié)或膏體等充填方式；對(duì)采空區(qū)實(shí)行全覆蓋充填；對(duì)地下含水層和地表生態(tài)進(jìn)行必要的保護(hù)?！斑@種要求雖然嚴(yán)格，但操作科學(xué)、可行，為資源型城市獲得更大稅收優(yōu)惠提供了契機(jī)。”