整合設(shè)立國家公園為何如此難“整”？

蘇 楊

整合設(shè)立國家公園為何如此難“整”？

蘇 楊

蘇楊，環(huán)境科學(xué)博士?，F(xiàn)任國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，《管理世界》雜志社副總編輯。主要專注于人口、資源、環(huán)境政策的研究。

對國家公園體制建設(shè)具有頂層指導(dǎo)意義的中央文件和領(lǐng)導(dǎo)指示中，有下面這些語句：①《生態(tài)文明體制改革總體方案》中指出：“改革各部門分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，對上述保護(hù)地進(jìn)行功能重組”；②習(xí)近平同志在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議上的講話是“要著力建設(shè)國家公園，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，給子孫后代留下一些自然遺產(chǎn)。要整合設(shè)立國家公園，更好保護(hù)珍稀瀕危動物”……“解決好跨地區(qū)、跨部門的體制性問題”；③《“十三五”規(guī)劃綱要》中提出“建立國家公園體制，整合設(shè)立一批國家公園”。而2016年6月對自然保護(hù)區(qū)工作情況的總結(jié)性文件《國務(wù)院關(guān)于自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理工作情況的報告》中也提到“積極推進(jìn)三江源等國家公園體制試點，形成符合我國國情的自然保護(hù)地分類體系和管理體制，逐步解決多頭管理、碎片化等問題”。所有這些，里面有個共同的關(guān)鍵詞——整合?！罢稀痹趪夜珗@體制試點工作中已得到了全面體現(xiàn)，已經(jīng)批復(fù)的9個試點區(qū)的實施方案都強(qiáng)調(diào)了整合。

這個“整合”，實際包括兩方面：空間整合、體制整合（機(jī)構(gòu)和職能）。將這兩方面整合作為整個國家公園體制試點工作的基礎(chǔ)，許多人可能不好理解，因為這與大家平常提的解決中國保護(hù)地管理問題“執(zhí)法不嚴(yán)、保障不夠”等方面的對策似乎有點距離。而且，目前的整合除了三江源都進(jìn)展較慢，整合相當(dāng)難“整”。整合真的如此重要，再難也要“整”？所以，必須首先探討為何“合”。

為何“合”——統(tǒng)一是首要目標(biāo)

許多人不理解為何“統(tǒng)一”是國家公園體制試點首要目標(biāo)，這個改革首要目標(biāo)源自問題導(dǎo)向。對目前保護(hù)地存在的管理問題，可從作為中國自然保護(hù)區(qū)事業(yè)60周年工作總結(jié)的《國務(wù)院關(guān)于自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理工作情況的報告》中管窺：“有的風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園與自然保護(hù)區(qū)交叉重疊，存在多頭管理等問題。一些自然保護(hù)區(qū)按照行政區(qū)界劃建，導(dǎo)致同一生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)分設(shè)不同的自然保護(hù)區(qū)，影響了生態(tài)系統(tǒng)的完整性。部門間的協(xié)作配合還需進(jìn)一步加強(qiáng)。多數(shù)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)集行政、事業(yè)和企業(yè)職能于一身，政企不分、事企不分?！倍督夜珗@體制試點方案》中也專門說明“保護(hù)地交叉重疊、多頭管理，自然生態(tài)系統(tǒng)被人為切割、碎片化比較嚴(yán)重……按照設(shè)立層級、保護(hù)目標(biāo)等，對試點區(qū)內(nèi)各類保護(hù)地的交叉重疊和碎片化區(qū)域進(jìn)行清理規(guī)范和歸并管理……實現(xiàn)一個保護(hù)地一塊牌子、一個管理機(jī)構(gòu)，由省級政府垂直管理……探索將試點區(qū)內(nèi)的全民所有的自然資源資產(chǎn)委托由已經(jīng)明確的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保護(hù)和運營管理”。

這些文字，傳遞出的信息是保護(hù)地的空間和管理的碎片化以及機(jī)構(gòu)的多頭化是突出問題，在國家公園體制試點中應(yīng)通過整合著力解決。整合從空間上看是連通，從機(jī)構(gòu)上看是合并，從職能上看是集權(quán)。要整合的，從空間而言不僅是現(xiàn)有的保護(hù)地，也包括同屬于一個生態(tài)系統(tǒng)的其他區(qū)域（如武夷山的九曲溪上游部分地帶未被劃入現(xiàn)有的保護(hù)地）；從體制而言不僅是現(xiàn)有的保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，也包括這片區(qū)域內(nèi)的地方政府的某些職能乃至機(jī)構(gòu)（如執(zhí)法隊伍）。通過整合，將完整的生態(tài)系統(tǒng)由一個機(jī)構(gòu)整體統(tǒng)一保護(hù)管理。事實上，只有通過整合實現(xiàn)了體制統(tǒng)一和空間統(tǒng)一，才可能確保國家公園的“保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先”，這個邏輯關(guān)系是：保護(hù)不力的重要原因是現(xiàn)有的各類保護(hù)地不以完整的生態(tài)系統(tǒng)作為管理目標(biāo)，而僅關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)的某個片段或要素，導(dǎo)致其建設(shè)不成體系，一地多牌多主、交叉重疊、權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象普遍存在，與地方政府的關(guān)系也不清不順，以致保護(hù)難以形成合力反而會給不當(dāng)開發(fā)留下漏洞。所謂的“執(zhí)法不嚴(yán)、保障不夠”，其實背后的制度成因在相當(dāng)程度上就是管理單位體制導(dǎo)致的主體責(zé)任不明確和資金機(jī)制不合理，就是沒有一個有權(quán)有錢的機(jī)構(gòu)對保護(hù)地統(tǒng)一管理。國家公園體制建設(shè)要實現(xiàn)保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先，就必須抓住碎片化和多頭管理這一基礎(chǔ)性問題，打破部門和地域的限制，強(qiáng)調(diào)以一個生態(tài)系統(tǒng)的視角來整合各類保護(hù)地，使日常管理、綜合執(zhí)法、經(jīng)營監(jiān)管等都政出一門。如果不能在一個完整的生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)一地一牌（需要注意的是，這個牌并非世界自然遺產(chǎn)那樣的價值品牌，而指有獨立管理規(guī)則和約束力并實際涵蓋日常管理任務(wù)的管理體系）、一地一主且整體用公益性的體制保障，國家公園就只是原有保護(hù)地機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上再掛一塊牌子。同時，“整合”涉及既有利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，直接影響到“權(quán)、錢”，所以也是建立國家公園體制的難點所在。這種情況下，中央文件和領(lǐng)導(dǎo)講話提出的解決保護(hù)地問題的對策中強(qiáng)調(diào)這個關(guān)鍵詞自然是切中肯綮。

其實，回溯一下很多保護(hù)地的歷史，其“分”乃是不得已，大多是因為歷史問題或過去政府財力不夠才零散地建立了很多保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)。例如，北京長城國家公園試點區(qū)形成現(xiàn)在這樣復(fù)雜的管理局面，核心還是因為過去中央財力不支持、各地分散開發(fā)又動不了既得利益結(jié)構(gòu)所致。形勢變了，“合”是大趨勢，且對國家公園體制試點區(qū)這樣的重要區(qū)域來說，這時的“合”在“錢、權(quán)”等方面都會有中央空前的支持。

當(dāng)然，并非“合”就是大一統(tǒng)越大越好，其前提是“整”，即本來從保護(hù)管理來看就需要作為一個整體，而非重慶規(guī)劃的長江三峽國家公園（如圖1，包括渝東北的大巴山自然保護(hù)區(qū)、渝東南武陵山脈、江津四面山的丹霞地貌等）那樣亂“整”。不是把行政轄區(qū)內(nèi)的零散保護(hù)地打包起來就叫國家公園，這些資源本身應(yīng)具有整體性，要么是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，如錢江源（圖2）；要么具有資源相伴相生的不可分隔性，如九曲溪不僅串起了武夷山自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)，還是朱子理學(xué)繁衍發(fā)展的大本營，文化和自然遺產(chǎn)交相輝映。不能籠統(tǒng)用一個缺少資源整體性而只具有行政管理整體性的三峽庫區(qū)來打包。

圖1

圖2

這種意義上的“整合”，就不僅受到完整的生態(tài)系統(tǒng)的上限制約，也仍然受到原來形成“分”局面的因素的制約。正如《國家級自然保護(hù)區(qū)管理工作評估指南》中的評分指標(biāo)的這一項：“面積及功能區(qū)適宜性 （3）1、從保護(hù)對象完整性、適度性和兼顧當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)、生活需要看，保護(hù)區(qū)面積是適宜的；從管理目標(biāo)看分區(qū)合理”。即“合”也需要有理有利有節(jié)，最終目的，是在利益相關(guān)者的支持下加強(qiáng)保護(hù)和體現(xiàn)全民公益性，而多數(shù)利益相關(guān)者應(yīng)該在整合過程中合“肥”——得利。從這個角度而言，國家公園的整合與央企、高校的合并相似，他們是強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、意圖通過做大來做強(qiáng)；國家公園的整合是把被打散的整體復(fù)原，只能通過做大來加強(qiáng)（保護(hù)）。

“合”什么——統(tǒng)一是利益結(jié)構(gòu)調(diào)整

分久必合且是“合肥”。但“合”首先就意味著“一地一牌、一地一主”，即管理關(guān)系要調(diào)整（多數(shù)國家公園試點區(qū)還涉及合并原基層地方政府的轄區(qū)和職能），相關(guān)的利益結(jié)構(gòu)自然也要調(diào)整，上下左右里外（即不同層級政府間、相關(guān)職能部門間、要合并的幾個管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部）的關(guān)系都要調(diào)整。就以相對簡單的里外關(guān)系而言，往往是幾個級別差不多的管理單位要合并，誰并誰？這就是大問題。十多年前風(fēng)行一時的高校合并，整合資源本是好事，但合的過程卻很艱辛，甚至出現(xiàn)貌“合”神離結(jié)果傷了大學(xué)元氣的現(xiàn)象。現(xiàn)在保護(hù)地的管理機(jī)構(gòu)要整合，涉及上下左右里外的關(guān)系，這就使這種合并有時候很像“火并”——何??？無他，惟利移耳。

從大的方面來說，要合的就是空間、機(jī)構(gòu)、職能三方面。從操作角度看空間、機(jī)構(gòu)、職能的整合，最少有四方面必須合：①地，且還要在土地權(quán)屬不統(tǒng)一于一個主體的情況下實現(xiàn)統(tǒng)一管理；②廟，即國家公園范圍內(nèi)只能由一個機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理；③章，這個管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使全面的日常管理權(quán)（通常可細(xì)化為統(tǒng)一的規(guī)劃權(quán)、完整的人事權(quán)、作為一級預(yù)算單位的獨立資金權(quán)、經(jīng)營監(jiān)管權(quán)、綜合執(zhí)法權(quán)等）；④人，即所有的管理人員都是該機(jī)構(gòu)的員工，且人力資源管理機(jī)制統(tǒng)一。

這四方面的合，操作時難度很大，且人越多的試點區(qū)越難，真是“有人的地方就有江湖”。以人口密度較大的武夷山為例，目前982平方公里的試點區(qū)，若全部統(tǒng)一管理，涉及龐大的既得利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，統(tǒng)一統(tǒng)到哪個“一”上自然明爭暗斗。但是，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，一條九曲溪，從源頭到下游，既是自然流，也是文化流，讓山水人文源遠(yuǎn)流長，不統(tǒng)一能有完整的山水鄉(xiāng)愁嗎？在這個復(fù)雜的管理關(guān)系上統(tǒng)一，不同政府層級、不同部門的管理機(jī)構(gòu)要整合。原來主要由武夷山市政府管理且是武夷山市重要的財政收入來源和地方吸引力之本以及事實上主要的游客目的地（95%以上的游客）的風(fēng)景名勝區(qū)，以及九曲溪上游兩岸，都會脫離基層地方政府。武夷山市如果不能在整合中獲得相應(yīng)的話語權(quán)和體現(xiàn)這塊資源的管理需求，則不僅地方政府很難支持這種改革、整合后也可能降低管理水平。而且，由福建省林業(yè)廳垂直管理的武夷山自然保護(hù)區(qū)管理局要和武夷山市政府的派出機(jī)構(gòu)武夷山風(fēng)景名勝區(qū)管委會整合，這就直接產(chǎn)生了機(jī)構(gòu)整合中的矛盾——誰牽頭整合？這兩個機(jī)構(gòu)，從體量上看半斤八兩，從職能上看各有所長，且資金機(jī)制、編制來源不同，難以像三江源國家公園管理局合并省里直管的相關(guān)自然保護(hù)區(qū)一樣操作。另外，武夷山國家公園試點區(qū)的四個區(qū)域（特別保護(hù)區(qū)、嚴(yán)格控制區(qū)、生態(tài)恢復(fù)區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)）均突破了目前形成的管理關(guān)系，嚴(yán)格控制區(qū)內(nèi)存在較大規(guī)模原住民生產(chǎn)生活活動（原自然保護(hù)區(qū)的實驗區(qū)，為星村鎮(zhèn)桐木村），九曲溪上游地帶的大部分面積為原保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)沒有覆蓋的區(qū)域，管理較為薄弱，原住民的生產(chǎn)生活活動影響較大，整合時還需要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分權(quán)。在整合中還不得不考慮，這種合并對不同區(qū)域的居民利益結(jié)構(gòu)的影響差異顯著：各區(qū)域，人口密度差別較大，原住民的收入渠道和收入水平差別較大，被統(tǒng)一的國家公園體制試點區(qū)納入后對既得利益結(jié)構(gòu)的影響差別較大。尤其原來保護(hù)強(qiáng)度不高由地方政府管理的九曲溪上游區(qū)域（屬于世界遺產(chǎn)范圍），要按照國家公園的要求實行更嚴(yán)格保護(hù)，且要統(tǒng)一到國家公園管理局，但有大量（超過4/5）的森林使用權(quán)屬于村集體。這些方面的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，就武夷山市政府和市民而言，一定程度上是利益損失，是合“瘦”，通常應(yīng)在官員安排、補(bǔ)償資金等方面“安撫或彌補(bǔ)”，但這方面的權(quán)力都在省級以上政府，目前尚無任何說法?？傮w來看，武夷山的這種整合對地方政府來說相當(dāng)于“自治區(qū)”變成“直轄市”，卻不給“位子”“票子”的補(bǔ)償，還得在保護(hù)的同時實現(xiàn)綠色發(fā)展（《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》中要求建成“生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的先行區(qū)”）。這恐怕是武夷山國家公園試點區(qū)價值重大但體制試點工作進(jìn)展緩慢的基礎(chǔ)性原因。

從武夷山的例子可以看出，整合不只是誰并誰，想真正實現(xiàn)國家公園體制試點和建設(shè)的初衷，必須對“錢、權(quán)”相關(guān)問題有各方支持能得“利”的解決方案。否則，整合過程中的機(jī)構(gòu)編制怎么解決、資金從何而來（包括原有的資金渠道如何保持）、與地方政府相關(guān)職能部門之間的權(quán)責(zé)如何劃分及劃分的依據(jù)是什么、如何形成綠色發(fā)展方式？均是橫亙在整合中的大山。

目前，9個試點區(qū)中只有三江源的整合進(jìn)展較快，其有兩個方面的唯一：①中央編辦批復(fù)的國家公園管理局的“三定”方案已經(jīng)開始實施；②青海省委常委會提出力爭于5年內(nèi)建成中國三江源國家公園。這兩個唯一后面都有中央的支持。各地的國家公園體制建設(shè)要愚公移山顯然時不我待，統(tǒng)籌解決這些問題的基礎(chǔ)可能是靠“天公開山”——中央層面統(tǒng)籌解決。在這種統(tǒng)籌中，如果將相關(guān)行政資源的盤子做大，即整合后提供更多的“票子”“位子”，利益調(diào)整中就容易處理上下左右內(nèi)外的關(guān)系。正因為整合如此難整，中央給予更多的支持也是必需的甚至必須的。某個國家公園管理局不在行政級別和權(quán)力上有較大調(diào)整，就很難完成理清與省相關(guān)職能部門、整合地方政府的部分權(quán)責(zé)、形成有效的跨省管理等體制整合工作，也很難在原有的各保護(hù)地機(jī)構(gòu)中解決誰并誰的問題。而像武夷山國家公園管理局，若能成為正廳級機(jī)構(gòu)，就沒有原來的機(jī)構(gòu)中誰并誰的問題，大家都是推倒重來。在此基礎(chǔ)上，若其干部職位由福建省相關(guān)廳局、武夷山市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及江西共享，則各種矛盾會舒緩許多、利益相關(guān)者（尤其是受損的利益相關(guān)者）的支持熱情會高許多，國家公園體制建設(shè)“整”起來自然也會快許多。三江源的整合最快，這方面中央的支持應(yīng)該是經(jīng)驗之一。如果沒有中央的統(tǒng)籌，地方的整合很可能只是整而不合。當(dāng)然，這樣大的突破只能由中央來統(tǒng)籌，且不能成為個案，而要在《建立國家公園體制總體方案》中作出具體規(guī)定、給出面上的分類解決方案和適用標(biāo)準(zhǔn)，最終的整合改革愿景應(yīng)該是“改之有利”和“改之有據(jù)”。

怎么“合”——只能和生態(tài)文明體制建設(shè)、大部制改革等結(jié)合

對國家公園體制建設(shè)，中央文件最新的要求是“形成突出生態(tài)保護(hù)、統(tǒng)一規(guī)范管理、明晰資源權(quán)屬、創(chuàng)新經(jīng)營方式的國家公園保護(hù)管理模式”。具體到各國家公園試點區(qū)，以東北虎豹國家公園為例，也要求“以保護(hù)與恢復(fù)東北虎豹野生種群和棲息地為核心，以天然林全面禁伐和國有林區(qū)林場改革為契機(jī)，以生態(tài)保護(hù)管理體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口，系統(tǒng)修復(fù)、整體保護(hù)、共建共享”。

按這樣的要求，在國家公園的整合中，大規(guī)模的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整都不夠，還要求轉(zhuǎn)變發(fā)展模式（明晰資源權(quán)屬和創(chuàng)新經(jīng)營方式等屬于生態(tài)文明制度建設(shè)和綠色發(fā)展），這使國家公園對保護(hù)地的空間整合和對管理的體制整合都殊為不易。中央的統(tǒng)籌解決，不僅在于提供可能的“票子”“位子”支持使整合可能變?yōu)榕晾弁懈倪M(jìn)，還在于建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國家公園體制需要基礎(chǔ)制度配合。這方面，目前整合的大背景空前的好——中央決心明確、措施給力地在基礎(chǔ)制度建設(shè)和發(fā)展的大環(huán)境上給出了全面的支持。如中央的自然資源管理體制改革方向，在十八屆三中全會上，習(xí)近平總書記就《決定》向全會作說明時指出，“由一個部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的”，還就長江生態(tài)保護(hù)提出了“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的新思想。但總書記所說的“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”，現(xiàn)實中讓諸多干部感覺為難：長期的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”已經(jīng)形成了成龍配套的制度體系，幾乎所有政府部門都形成了搞大開發(fā)的合力，而搞保護(hù)的動力局限于為數(shù)有限、權(quán)力有限的幾個部門（多半是直接獲得了保護(hù)專項資金和相關(guān)執(zhí)法權(quán)的，如林業(yè)、環(huán)保、文物等）?？傮w來看，對各級政府和多數(shù)職能部門而言，其激勵導(dǎo)向還是“大開發(fā)、小保護(hù)”。

顯然，沒有基礎(chǔ)性、背景性的制度改革環(huán)境，大幅調(diào)整利益結(jié)構(gòu)、突出保護(hù)和公益的國家公園體制試點是難以得到多個利益相關(guān)者配合的，是難以帶動當(dāng)?shù)匕l(fā)展方式轉(zhuǎn)型的。大的體制改革，實際上換了一個方式整體性地調(diào)整既得利益結(jié)構(gòu)，這樣才會使得國家公園體制試點中的相關(guān)調(diào)整的負(fù)面影響被顯著減小了，地方政府和相關(guān)部門能夠從與位子、票子相關(guān)的機(jī)構(gòu)編制、政績考核、生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展條件等多方面受益，整合設(shè)立的國家公園才可能在要錢（獲得轉(zhuǎn)移支付）、掙錢（實現(xiàn)綠色發(fā)展）并舉中既強(qiáng)化保護(hù)也強(qiáng)化公益性。從綠色發(fā)展與生態(tài)文明基礎(chǔ)制度的關(guān)系來看，頂層設(shè)計制度要成龍配套，改革落實機(jī)制也要全程高效。生態(tài)文明八項基礎(chǔ)制度全過程、全方位發(fā)揮作用，必須成龍配套，難以單打獨斗也難以齊頭并進(jìn)，各項制度相互之間有銜接也有構(gòu)建順序。

目前，國家公園試點區(qū)大多明確了國家公園體制試點要和生態(tài)文明制度建設(shè)同步開展。如《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》中明確：“整合試點示范。將已經(jīng)部署開展的福建省生態(tài)文明先行示范區(qū)……武夷山國家公園體制試點……等各類專項生態(tài)文明試點示范，統(tǒng)一納入國家生態(tài)文明試驗區(qū)平臺集中推進(jìn)，各部門按照職責(zé)分工繼續(xù)指導(dǎo)推動?！鼻嗪Ｊ∥Ｎ瘯t明確“將于5年內(nèi)將園區(qū)打造成經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧相處的生態(tài)文明先行區(qū)，為全國同類地區(qū)提供示范”。

當(dāng)然，即便有了生態(tài)文明八項基礎(chǔ)制度作為國家公園整合的基礎(chǔ)性制度，也仍然有漏洞，畢竟國家公園體制相對現(xiàn)有管理體制來說是創(chuàng)新，原來的機(jī)構(gòu)怎么整合、人員怎么安排、地方政府相關(guān)職能部門的人如何兼具國家公園管理機(jī)構(gòu)人員的身份？這些都是現(xiàn)實問題。而且，在國家公園試點區(qū)，由于要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，這種改革還要與地方政府機(jī)構(gòu)的大部制改革結(jié)合起來，才可能使國家公園試點區(qū)的機(jī)構(gòu)和職能整合更易于操作——畢竟?fàn)砍兜牟块T少了、要集的權(quán)簡單了，里外的關(guān)系才更容易厘清。三江源試點區(qū)和錢江源試點區(qū)的體制建設(shè)都和地方政府的大部制改革配套或同步了，這兩個試點區(qū)體制改革進(jìn)展較快就說明了大部制配合的重要性。

從操作層面來看，要使這種整合落地，還必須使相關(guān)基礎(chǔ)制度改革都“改之有據(jù)”，即生態(tài)文明的每項基礎(chǔ)制度如何建立都要有文件依據(jù)。例如，自然資源資產(chǎn)管理體制改革，就有中央編辦的文件明確在福建開展省級試點（福建又確定了在晉江市和武夷山國家公園試點）和在三江源國家公園開展專項試點。還有，有些制度需要優(yōu)先建立，這樣利于在改革中實現(xiàn)前置協(xié)調(diào)。國家公園的整合如果通過另一種“合”助力，則在空間整合上就容易多了——多規(guī)合一。統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一土地利用、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)布局、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)一社會政策，這既是生態(tài)文明八項基礎(chǔ)制度之一，也是國家公園整合在操作層面的基礎(chǔ)。從實踐來看，同時作為多規(guī)合一試點的浙江開化縣，在用多規(guī)合一這個手段推動國家公園試點上進(jìn)展就較快（全國28個多規(guī)合一試點縣市，開化是唯一的向中央?yún)R報的代表）。

總之，國家公園要真正實現(xiàn)整合，必須依托生態(tài)文明制度建設(shè)，從前端的規(guī)劃和土地使用權(quán)開始，到中端的綠色產(chǎn)品價值實現(xiàn)（實際就是怎么要錢和掙錢），再到末端的綠色發(fā)展評價導(dǎo)向（實際就是體現(xiàn)權(quán)為綠所用），這個過程中還要通過環(huán)境治理確保綠水青山，這樣，權(quán)、錢的制度都容易為“綠水青山保護(hù)”以及在保護(hù)的基礎(chǔ)上由綠青向金銀合理轉(zhuǎn)化提供合力——這才合理，這才可能真正合起來。

將國家公園專欄這些文章合起來，讀者可發(fā)現(xiàn)從國家公園體制與生態(tài)文明制度的關(guān)系，到公園比體制重要、保護(hù)為主但不止于保護(hù)（還有全民公益性優(yōu)先），再到如何和為何“實行更嚴(yán)格保護(hù)”，然后是具體實施層面上的國家公園歸誰管和如何整合，十篇文章將概念、理論、方法、方案的問題都基本覆蓋了。這些問題都能解決的話，真正的中國國家公園就指年可待了。因此，下一篇將討論《第一批國家公園可能是哪些？》。