完善創(chuàng)新體制機制，統(tǒng)籌推進農(nóng)村各項改革

趙 陽 王 賓

完善創(chuàng)新體制機制，統(tǒng)籌推進農(nóng)村各項改革

趙 陽 王 賓

2017年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年。加大農(nóng)村改革力度，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力，充分調(diào)動農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性，是推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最根本的力量源泉。今年中央一號文件從深化糧食價格形成機制和收儲制度改革、完善農(nóng)業(yè)補貼和財政支農(nóng)投入制度、加快農(nóng)村金融創(chuàng)新、推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革、建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機制、健全農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新體制等方面對統(tǒng)籌推進農(nóng)村各項改革作出了全面部署。

深化農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度改革，分類完善改革方案

最近幾年，國內(nèi)糧價持續(xù)高于國際糧價，對我國的糧食市場造成很大沖擊。在農(nóng)業(yè)主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾的新形勢下，改革農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品收儲制度勢在必行。要堅持市場化改革取向與保護農(nóng)民利益并重，這是收儲制度改革的大方向，具體步驟上要采取“分品種施策、漸進式推進”的辦法，逐步理順糧食價格形成機制，還原市場經(jīng)濟下的糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和價格水平，讓農(nóng)民解除對托市政策的過度依賴，扭轉(zhuǎn)種糧“不看市場看政策”的局面。近三年來，我們先后取消了油菜籽臨時收儲，開展了新疆棉花、東北大豆目標價格改革試點。去年，我們又按照“市場定價、價補分離”的原則，取消了東北地區(qū)玉米臨時收儲政策，確立了“市場化收購”加“補貼”的新機制。實施玉米收儲制度改革，建立玉米生產(chǎn)者補貼制度，保持東北優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)玉米種植收益基本穩(wěn)定，讓種糧農(nóng)民基本不吃虧、種糧積極性不減弱、地方抓糧積極性不松勁。從長遠看，引導農(nóng)民根據(jù)市場需求調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，以及通過改革帶來的市場和價格變化，促進下游養(yǎng)殖業(yè)和糧食加工業(yè)發(fā)展，同時吸納更多就業(yè)，可以進一步拓寬農(nóng)民增收的新途徑。目前，東北地區(qū)玉米收購工作取得積極進展，改革產(chǎn)生的積極效應(yīng)正在顯現(xiàn)，多元市場主體入市收購日益活躍，價格隨行就市、逐步企穩(wěn)，國產(chǎn)玉米競爭力大幅提高，上下游產(chǎn)業(yè)鏈得到激活，種植結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化調(diào)整，農(nóng)民賣糧收入加上直接補貼，種糧基本收益得到保障。下一步，要在確保口糧安全的前提下，完善稻谷、小麥最低收購價政策，增強價格政策的調(diào)節(jié)彈性，讓價格真正釋放出反映市場供求關(guān)系的信號。

完善農(nóng)業(yè)補貼制度，提高農(nóng)業(yè)補貼政策的指向性和精準性

這些年我國糧食連年增產(chǎn)，夯實了糧食安全基礎(chǔ)，為全局工作贏得了主動，糧食主產(chǎn)區(qū)功不可沒。但是，由于糧食生產(chǎn)成本攀升、比較效益偏低等因素，許多糧食主產(chǎn)區(qū)的財政狀況并不樂觀，有的產(chǎn)糧大縣還是國家重點貧困縣。加之這幾年糧食價格持續(xù)下滑，導致一些糧食主產(chǎn)區(qū)的日子越來越不好過，甚至陷入了“產(chǎn)糧越多，財政包袱越重”的怪圈。不能讓糧食主產(chǎn)區(qū)背著財政包袱抓糧食生產(chǎn)，一號文件明確提出要完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，通過政策扶持讓主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民安心種好糧、多種糧。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是優(yōu)化農(nóng)業(yè)供給體系的重要舉措，也是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求。一號文件要求繼續(xù)加大對適度規(guī)模經(jīng)營的支持力度，沿著“誰種地誰種糧給誰補貼”的方向，將農(nóng)業(yè)補貼重心從以農(nóng)民個體為主轉(zhuǎn)向種糧大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體并重。按照我國加入世貿(mào)組織時的承諾，對農(nóng)業(yè)補貼不能超過農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的8.5%，這些年隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷升高，目前的補貼水平已逼近“黃箱”頂部，一定程度上導致了農(nóng)產(chǎn)品市場價格扭曲，農(nóng)業(yè)補貼政策確實到了由“黃箱”轉(zhuǎn)“綠箱”的新節(jié)點。另外，許多地方為追求高產(chǎn)存在過度依賴物質(zhì)要素投入、過多使用化肥農(nóng)藥的現(xiàn)象，既推升了成本還污染了環(huán)境，這種粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式使我們付出了沉重的資源環(huán)境代價，確實到了必須轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、推進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新階段。一號文件強調(diào)，要大力推進以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革，在確保國家糧食安全的同時，將政策目標從促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向生產(chǎn)與生態(tài)兼顧轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)補貼要把與產(chǎn)量掛鉤的補貼項目轉(zhuǎn)向綜合性農(nóng)業(yè)支持保護補貼，推動農(nóng)業(yè)補貼由補流通、補價格轉(zhuǎn)向補生態(tài)、補收入，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由過度依賴資源消耗向追求綠色生態(tài)可持續(xù)轉(zhuǎn)變，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。

改革完善財政支農(nóng)投入機制，提升支農(nóng)效能

提高財政支農(nóng)資金使用效率，優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，管好用好財政支農(nóng)資金，是一項重要而緊迫的工作。首先，發(fā)揮財政支農(nóng)資金的合力效應(yīng)，好鋼要用在刀刃上，整合起來干大事、啃硬骨頭。整合資金必須規(guī)劃先行，謀定后動。要把每個職能部門應(yīng)承擔什么任務(wù)、資金怎么使用都統(tǒng)一規(guī)劃得清清楚楚，這樣統(tǒng)籌各部門支農(nóng)資金使用就有據(jù)可依，齊心協(xié)力共唱一臺戲。當然，還要明確各部門職責分工，各負其責、各表其功，充分調(diào)動各方積極性。今年，要在試點基礎(chǔ)上繼續(xù)探索“大專項+任務(wù)清單”資金管理方式，加快推進專項轉(zhuǎn)移支付預算編制環(huán)節(jié)源頭整合改革。其次，發(fā)揮好財政支農(nóng)資金的杠桿效應(yīng)，“四兩撥千斤”，撬動金融和社會資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。目前，財政支持建立全國政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保體系已經(jīng)取得實質(zhì)性進展，建立了國家級的農(nóng)業(yè)信貸擔保聯(lián)盟。下一步要加快健全機制，推進省級信貸擔保機構(gòu)向市縣延伸，支持有條件的市縣盡快建立機構(gòu)并實現(xiàn)實質(zhì)性運營。支持通過推廣政府和社會資本合作、鼓勵地方建立風險補償基金等方式靈活運用財政支農(nóng)資金，放大資金使用效果。再次，發(fā)揮好財政支農(nóng)資金的引導效應(yīng)，允許地方政府依照有關(guān)法律和政策規(guī)定探索市場化融資方式，引導社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。包括支持社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等方式參與農(nóng)林水利、農(nóng)墾等項目建設(shè)運營，鼓勵地方政府和社會資本設(shè)立各類農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展投資基金以及地方政府發(fā)行專項債等，這些有利于拓寬農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)投融資渠道的資金方式都可以依法依規(guī)大膽嘗試。

加快農(nóng)村金融創(chuàng)新，健全農(nóng)村金融服務(wù)體系，全面提升農(nóng)村金融服務(wù)水平

長期以來，我國金融結(jié)構(gòu)失衡，金融資源更多流向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、城市和大中企業(yè)，而一些農(nóng)村地區(qū)、小微企業(yè)和低收入者群體得到的金融服務(wù)則比較有限。據(jù)統(tǒng)計，2016年1-9月份，全國農(nóng)村貸款增加1.51萬億，同比少增1993億元。為確?！叭r(nóng)”貸款投放持續(xù)增長，要進一步強化激勵約束機制，引導金融機構(gòu)加大縣域信貸投放力度，加大服務(wù)“三農(nóng)”力度。農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村中小金融機構(gòu)是縣域金融發(fā)展的主力軍，各地區(qū)應(yīng)采取措施支持這些機構(gòu)立足縣域謀發(fā)展。對于其他商業(yè)金融機構(gòu)，也要通過完善差別化考核辦法、落實涉農(nóng)貸款增量獎勵政策等激勵機制，支持其增加縣域網(wǎng)點，適當下放縣域分支機構(gòu)的業(yè)務(wù)審批權(quán)限，擴大涉農(nóng)業(yè)務(wù)規(guī)模，提升農(nóng)村金融服務(wù)的覆蓋面和可得性。今年要繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)銀行三農(nóng)金融事業(yè)部改革，加快完善郵儲銀行三農(nóng)金融事業(yè)部運作機制，盡快把各項優(yōu)惠政策落實到位。同時，要在嚴格監(jiān)管基礎(chǔ)上，支持農(nóng)村資金互助組織、農(nóng)業(yè)互助保險規(guī)范發(fā)展，開展農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作試點。金融機構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”，除了要有責任心和熱心腸，還要針對農(nóng)村金融需求不斷開拓創(chuàng)新，提升服務(wù)能力。一號文件提出，支持金融機構(gòu)開展訂單融資和應(yīng)收賬款融資業(yè)務(wù)、開展“兩權(quán)”抵押貸款試點以及大型農(nóng)機具、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施抵押貸款業(yè)務(wù)，這些都是符合農(nóng)村小微企業(yè)和農(nóng)戶生產(chǎn)、消費信貸需求的金融業(yè)務(wù)。響應(yīng)農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險日益增長的需求，一號文件指出，要持續(xù)推進農(nóng)業(yè)保險擴面、增品、提標，開發(fā)滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求的保險產(chǎn)品，采取以獎代補方式支持地方開展特色農(nóng)產(chǎn)品保險、擴大農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)保險試點，探索建立農(nóng)產(chǎn)品收入保險制度。為拓寬金融支農(nóng)新渠道，一號文件指出，支持符合條件的涉農(nóng)企業(yè)上市融資、發(fā)行債券、兼并重組，鼓勵金融機構(gòu)發(fā)行“三農(nóng)”專項金融債。

積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，增強農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展活力，拓寬農(nóng)民增收新渠道

穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，對于深化農(nóng)村改革、保障農(nóng)民利益、形成農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新動能具有重大意義。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，要適應(yīng)健全社會主義市場集體制新要求，不斷深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，構(gòu)建集體經(jīng)濟治理體系。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，要適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新趨勢，全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，針對不同類型的集體資產(chǎn)分類施策。

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，重點是要聚焦經(jīng)營性資產(chǎn)，穩(wěn)妥有序、由點及面推進農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，抓好確認成員身份、量化經(jīng)營性資產(chǎn)、保障農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)利等各項具體工作。對于資源性資產(chǎn)，重點是加快推進農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，全面落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法。

對于公益性資產(chǎn)，重點是探索集體統(tǒng)一運營管理的有效機制，更好地為集體經(jīng)濟組織成員及社區(qū)居民提供公益性服務(wù)。一號文件指出，要全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作。同時，認真總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點經(jīng)驗，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權(quán)，維護農(nóng)戶依法取得的宅基地占有權(quán)和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。鼓勵地方開展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等改革，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力和實力。

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，必須堅守法律政策底線。堅持農(nóng)村集體所有制不動搖，不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產(chǎn)流失；堅持農(nóng)民權(quán)利不受損，不能把農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占。

探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機制，合理安排農(nóng)業(yè)農(nóng)村各業(yè)用地

近年來，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，給農(nóng)村帶來了無限生機。但是，許多地方也遇到了項目落不了“地”的難題，特別是一些附屬設(shè)施和輔助設(shè)施用地常常因拿不到用地指標而擱置下來。甚至有的農(nóng)民抱怨，自己在本村發(fā)展產(chǎn)業(yè)，蓋個冷藏倉庫、搞個農(nóng)家樂，還得花錢去買集體建設(shè)用地指標，這道理說不通。針對這些問題，今年的一號文件都給出了說法，明確提出要完善新增建設(shè)用地保障機制，將年度新增建設(shè)用地計劃指標確定一定比例用于支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展；允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，但嚴禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會所；還要完善農(nóng)業(yè)用地政策，積極支持農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲等設(shè)施建設(shè)。當前，亂占濫用農(nóng)村建設(shè)用地的現(xiàn)象還比較普遍，為了促進農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約使用，一號文件指出，在控制農(nóng)村建設(shè)用地總量、不占用永久基本農(nóng)田前提下，要加大盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地力度。

健全農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新體制，積極培育農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新亮點和新增長點

農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)不僅事關(guān)全局，而且是千家萬戶的福祉所在。去年，在我國經(jīng)濟發(fā)展“三期疊加”的背景下，農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的步子有所放緩。為促進農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，今年一號文件強調(diào)要完善城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度，健全就業(yè)服務(wù)體系，鼓勵農(nóng)業(yè)勞動力多渠道就業(yè)。那些患職業(yè)病的、年老返鄉(xiāng)無社保的農(nóng)民工等農(nóng)民工特殊群體面臨的實際困難更為突出，文件指出，針對這部分特殊群體，有關(guān)部門要提出切實可行的保障措施。

近年來，許多進城農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，積極領(lǐng)辦的家庭農(nóng)場、合作社，帶領(lǐng)村民發(fā)展高效種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)村電商、休閑觀光農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入了新要素、新動力，成為推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要力量。一號文件指出，不但要支持進城農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，還要鼓勵高校畢業(yè)生、企業(yè)主、農(nóng)業(yè)科技人員、留學歸國人員等各類人才回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，將現(xiàn)代科技、生產(chǎn)方式和經(jīng)營模式引入農(nóng)村，帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。各地區(qū)要把財政、金融、工商、稅務(wù)、土地管理、社會保障等各相關(guān)部門的優(yōu)惠政策、優(yōu)勢資源整合起來，像當年支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展一樣支持回鄉(xiāng)返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，把農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的星星之火發(fā)展成各類人才回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的燎原之勢。

作者單位：中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室