減刑假釋新規(guī)定視角下監(jiān)獄工作的新問題和對策

蔣 瑋（廣西壯族自治區(qū)監(jiān)獄管理局副局長）

減刑假釋新規(guī)定視角下監(jiān)獄工作的新問題和對策

蔣 瑋（廣西壯族自治區(qū)監(jiān)獄管理局副局長）

最高人民法院《關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）已于2017年1月1日起施行，這一規(guī)定實施后，監(jiān)獄工作將面臨新的問題，只有積極應(yīng)對，才能做好銜接、平穩(wěn)過渡，確保依法公正辦理減刑、假釋案件。

一、《規(guī)定》的特點

《規(guī)定》的出臺，是落實黨的十八屆三中、四中全會精神和中央政法委關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行工作的重要部署，是落實和細(xì)化《刑法修正案（九）》的相關(guān)規(guī)定，回應(yīng)司法實踐中的強(qiáng)烈呼聲，解決減刑、假釋工作中遇到的突出問題，通過修改完善2012年7月實施的《最高人民法院關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》而來的。從對監(jiān)獄工作的影響分析，《規(guī)定》具有以下特點。

（一）首次明確減刑假釋性質(zhì)。如何界定減刑、假釋性質(zhì)問題，多年來，在理論界、實務(wù)界一直有二種觀點，一為獎勵說，二為權(quán)利說，《規(guī)定》第一條規(guī)定“減刑、假釋是激勵罪犯改造的刑罰制度”，在司法解釋上第一次以條文的形式明確了減刑、假釋的性質(zhì)，澄清了司法實踐中對減刑、假釋性質(zhì)的認(rèn)識偏差。

（二）落實寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策?！兑?guī)定》充分貫徹了寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，明確了應(yīng)當(dāng)要從嚴(yán)掌握減刑幅度的對象和標(biāo)準(zhǔn)，“職務(wù)犯罪等十八類罪犯的減刑幅度應(yīng)當(dāng)比照本規(guī)定第八條從嚴(yán)掌握”；明確了不得假釋、不予假釋的對象。同時進(jìn)一步明確了減刑可以適當(dāng)放寬的對象和標(biāo)準(zhǔn)，“基本喪失勞動能力，生活難以自理的老年罪犯、患嚴(yán)重疾病罪犯或者身體殘疾罪犯在減刑時，減刑幅度可以適當(dāng)放寬，或者減刑起始時間、間隔時間可以適當(dāng)縮短?！?；另外還明確了適用假釋時可以從寬掌握的對象。

（三）科學(xué)地調(diào)整減刑結(jié)構(gòu)?！兑?guī)定》進(jìn)一步從實體上統(tǒng)一減刑假釋的條件、裁判尺度和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。一是進(jìn)一步明確減刑條件，辦理時應(yīng)當(dāng)綜合考察罪犯犯罪的性質(zhì)和具體情節(jié)、社會危害程度、原判刑罰及生效裁判中財產(chǎn)性判項的履行情況、交付執(zhí)行后的一貫表現(xiàn)等因素。二是針對實踐中一些罪犯減刑過快過多，實際執(zhí)行刑期偏短，特別是對一些重刑犯的刑罰執(zhí)行存在生刑過輕、死刑過重等問題，《規(guī)定》通過科學(xué)測算，對有期徒刑、無期徒刑、死刑緩期執(zhí)行、死刑緩期執(zhí)行限制減刑罪犯，在減刑起始時間、間隔時間、減刑幅度上均作了相應(yīng)調(diào)整，特別是大幅縮短了有期徒刑一次減刑幅度，如有期徒刑罪犯“確有悔改表現(xiàn)或者有立功表現(xiàn)的，一次減刑不超過九個月”。三是內(nèi)容更加全面，在此前29個條文的基礎(chǔ)上，修改條文17條，新增條文20條，總條文達(dá)42條。從實體上對過去不規(guī)范的、需要規(guī)范的、社會普遍關(guān)注的熱點問題，以及過去實踐中標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題予以明確。

二、《規(guī)定》實施后監(jiān)獄刑罰執(zhí)行工作遇到的問題

（一）減刑幅度的縮減將使監(jiān)獄押犯數(shù)上升。罪犯減刑幅度縮減后，罪犯在監(jiān)獄服刑時間延長，釋放時間延后，監(jiān)獄的押犯數(shù)將增加，特別是重刑犯監(jiān)獄，死刑緩期二年執(zhí)行、無期徒刑罪犯減刑間隔時間的延長，減刑幅度的縮減，押犯數(shù)會增加更快，給監(jiān)獄造成收押困難。如果擴(kuò)建、新建監(jiān)獄，將增加行刑成本，給國家增加財政負(fù)擔(dān)。

（二）“適用舊刑法”的罪犯波動較大。于2011年4月30日以前犯罪，適用《刑法修正案八》之前《刑法》判決的罪犯，因適用“97減刑、假釋司法解釋”減刑，獲得的減刑幅度較大、頻率較快?，F(xiàn)將上述罪犯的減刑適用《規(guī)定》，“減刑幅度由大變小，由快變慢”，因此，這類罪犯一時難以接受，改造積極性下降，思想波動較大。

（三）監(jiān)獄教育改造難度增加?，F(xiàn)有的監(jiān)獄教育改造模式，是經(jīng)過多年來摸索出來證明是行之有效的，一貫堅持“給出路”政策，讓罪犯在希望中改造，組織罪犯進(jìn)行思想、文化、職業(yè)技術(shù)教育，強(qiáng)化社會幫教，強(qiáng)化心理疏導(dǎo)，等等。隨著《規(guī)定》的實施，罪犯減刑幅度縮短，減刑機(jī)會減少，“刑期長過命”罪犯會越來越多；加上終身監(jiān)禁、判處死緩限制減刑罪犯的逐步增多，現(xiàn)有教育改造模式，將面臨很大沖擊，監(jiān)獄的教育改造工作面臨很大的挑戰(zhàn)。

（四）監(jiān)獄醫(yī)療衛(wèi)生負(fù)荷增加。隨著《規(guī)定》的實施，罪犯減刑幅度縮短，減刑機(jī)會減少，罪犯普遍服刑時間延長，監(jiān)獄罪犯“老年化”會越來越嚴(yán)重，病犯會越來越多，醫(yī)療衛(wèi)生工作負(fù)荷會越來越重，監(jiān)獄現(xiàn)在都超負(fù)荷運轉(zhuǎn)的醫(yī)療設(shè)施，負(fù)荷會更重；如果依賴社會醫(yī)院，勢必造成看押警力緊張、監(jiān)管風(fēng)險增大、醫(yī)療費用增加等問題。

（五）監(jiān)獄辦理減刑案難度增大。由于《規(guī)定》對符合“可以減刑”條件的案件，在辦理時應(yīng)當(dāng)綜合考察罪犯犯罪的性質(zhì)和具體情節(jié)、社會危害程度、原判刑罰及生效裁判中財產(chǎn)性判項的履行情況、交付執(zhí)行后的一貫表現(xiàn)等因素，比以前要考察的因素增多，而且考察的因素要的證據(jù)材料要求比較多，收集證據(jù)要花費一定時間、精力，辨別證據(jù)更需時間、精力；要對18類罪犯從嚴(yán)把握，對幾類罪犯從寬把握，把握準(zhǔn)、把握全、把握正的難度前所未有。因此，辦理減刑案件的難度比以前大。

三、《規(guī)定》實施后監(jiān)獄刑罰執(zhí)行工作的對策

在全面依法治國的大格局下，《規(guī)定》的出臺，是落實國家司法改革的一個重要舉措，面對國家刑罰結(jié)構(gòu)和減刑、假釋刑罰制度的重大調(diào)整，監(jiān)獄要從強(qiáng)化法治監(jiān)獄建設(shè)的高度采取措施積極應(yīng)對，做好實施《規(guī)定》的準(zhǔn)備工作，注意銜接轉(zhuǎn)換，注意解決衍生問題，做到平穩(wěn)過渡，防止出現(xiàn)差錯。

（一）迅速形成按新《規(guī)定》辦案的能力。從近期來看，監(jiān)獄組織學(xué)習(xí)、理解《規(guī)定》的任務(wù)很重，監(jiān)獄參與提請罪犯減刑假釋的警察多，特別是基層警察多，而基層警察大多身兼多項崗位職責(zé)，在短時間內(nèi)全面掌握《規(guī)定》，并熟練運用辦案，難度確實很大。但是，辦案職責(zé)不容人，辦案時限不等人，嚴(yán)格執(zhí)法不饒人，唯有加大學(xué)習(xí)、培訓(xùn)力度，盡快熟悉掌握《規(guī)定》，迅速形成按新《規(guī)定》辦案能力，才能完成辦案任務(wù)。一是熟悉、理解《規(guī)定》條文，了解《規(guī)定》出臺的背景，了解立法精神、原意，加深對《規(guī)定》的理解；結(jié)合監(jiān)獄押犯構(gòu)成學(xué)，結(jié)合案例學(xué)，提高學(xué)習(xí)效果；新舊《規(guī)定》對比學(xué)，調(diào)整辦案標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)防出現(xiàn)“腦亂”。 二是強(qiáng)化培訓(xùn)力度，對監(jiān)獄所有辦理減刑假釋案件的警察進(jìn)行全員培訓(xùn)；對分監(jiān)區(qū)、監(jiān)區(qū)承辦警察，分監(jiān)區(qū)、監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，刑罰執(zhí)行承辦警察，監(jiān)獄減刑假釋評審委員會成員，監(jiān)獄長辦公會成員進(jìn)行重點培訓(xùn)，重點解決疑難問題和辦案實戰(zhàn)訓(xùn)練；嚴(yán)把培訓(xùn)質(zhì)量關(guān)，對培訓(xùn)不合格者不放過，切實提高培訓(xùn)質(zhì)量。改進(jìn)培訓(xùn)模式，由監(jiān)獄管理局統(tǒng)一辦班，邀請高級法院資深法官授課，將監(jiān)區(qū)承辦警察納入培訓(xùn)范圍，或者由監(jiān)獄管理局派員到各監(jiān)獄進(jìn)行培訓(xùn)，對辦案警察進(jìn)行全員培訓(xùn)，這樣既統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)、做法，又交流了經(jīng)驗，解決監(jiān)獄辦案做法不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一致問題，提高了培訓(xùn)效果、效率。三是主動加強(qiáng)與管轄法院、相關(guān)檢察院的溝通、協(xié)調(diào)，明確、統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地縮短適用新《規(guī)定》磨合期，防止不必要的摩擦和延誤，最大限度地減少監(jiān)獄提請意見與檢察意見、裁定意見的不一致。

（二）盡快制定《實施細(xì)則》。我國《刑法》《刑事訴訟法》對減刑假釋的規(guī)定過于原則，實際操作問題目前主要靠司法解釋細(xì)化和明確，《規(guī)定》雖然比“97減刑、假釋司法解釋” “2012減刑、假釋司法解釋”規(guī)定得詳細(xì)，操作性比較強(qiáng)，共有42條，但仍有“一次減刑不超過九個月有期徒刑”“執(zhí)行一年以上方可減刑”等等規(guī)定，仍需制定減刑假釋實施細(xì)則加以明確，以便準(zhǔn)確執(zhí)行，以便統(tǒng)一規(guī)范。一是把難以操作的“一次減刑不超過九個月有期徒刑”、“執(zhí)行一年以上方可減刑”等規(guī)定加以明確。二是將辦理減刑案件時應(yīng)當(dāng)綜合考察的各種因素與減刑幅度關(guān)聯(lián)關(guān)系加以明確，進(jìn)一步明確提請減刑的操作標(biāo)準(zhǔn)。三是明確從嚴(yán)從寬的操作標(biāo)準(zhǔn)，防止寬嚴(yán)失當(dāng)。

（三）完善教育改造模式。一是制定對罪犯宣傳、教育方案，做到宣傳、教育到位。編寫罪犯法治教育新教材，對罪犯進(jìn)行全面依法治國方略教育，使罪犯知曉嚴(yán)格把握減刑假釋適用條件，加強(qiáng)對刑罰變更的監(jiān)督是一種新常態(tài)；特別要加強(qiáng)對適用《刑法修正案》之前《刑法》的罪犯教育，促使罪犯認(rèn)清形勢，理解國家減刑假釋刑罰制度調(diào)整的背景、原因、具體內(nèi)容等。要對罪犯進(jìn)行集體、分類、個別教育，講清出臺《規(guī)定》的背景、原因，講清出臺《規(guī)定》必要性，講清減刑幅度、減刑間隔是法律規(guī)定的，要求罪犯只有嚴(yán)格執(zhí)行，只能適應(yīng)環(huán)境，適應(yīng)新的司法解釋，正確處理服刑與減刑的關(guān)系，不能因為減刑幅度小而消極改造，不能講價錢，不能打折扣，不能消極應(yīng)付；要求罪犯轉(zhuǎn)變減刑觀念，認(rèn)識減刑的性質(zhì)，是獎勵不是權(quán)利。二是積極探索，完善教育改造模式，特別完善終身監(jiān)禁、限制減刑罪犯的教育模式，編寫前途教育新教材，講清罪犯如何看待前途，前途在哪里等問題，緩解罪犯悲觀情緒，增強(qiáng)罪犯改造信心。編寫分類教育新教材，如終身監(jiān)禁罪犯教材，死刑緩期二年執(zhí)行罪犯教材等，針對不同類型罪犯的思想、行為特點進(jìn)行教育。三是加強(qiáng)罪犯心理咨詢、心理疾病治療工作，加強(qiáng)心理健康教育，促進(jìn)罪犯心理健康。

（四）完善監(jiān)獄維護(hù)安全穩(wěn)定機(jī)制。一是要全面排查、分析、評估新《規(guī)定》的出臺對監(jiān)獄監(jiān)管安全的影響，可能出現(xiàn)哪些新問題、新風(fēng)險，采取相應(yīng)的防控措施，對不適應(yīng)新《規(guī)定》的抗改行為，堅決進(jìn)行處理，防止蔓延擴(kuò)大。二是要加大投入，加快高戒備監(jiān)獄、監(jiān)區(qū)建設(shè)，完善監(jiān)管設(shè)施，配備相應(yīng)的警力，盡快形成關(guān)押能力，落實分類關(guān)押制度。三是科學(xué)設(shè)置重刑犯監(jiān)獄、監(jiān)區(qū)關(guān)押規(guī)模，監(jiān)獄關(guān)押規(guī)模在2000名左右，監(jiān)區(qū)在200名左右，在監(jiān)舍樓、勞動場所設(shè)計上與關(guān)押規(guī)模配套，便于維護(hù)監(jiān)管安全。四是將監(jiān)獄納入所在地應(yīng)急處置范圍，由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政法委協(xié)調(diào)，將監(jiān)獄納入所在地應(yīng)急處置范圍，共享應(yīng)急處置資源，特別特警隊資源，防止條快分割、低水平重復(fù)建設(shè)。五是強(qiáng)化罪犯戶籍地或居住地政府的幫教責(zé)任，完善監(jiān)地銜接聯(lián)動機(jī)制，切實解決具體問題，幫助監(jiān)獄化解監(jiān)管安全風(fēng)險。

（五）完善監(jiān)獄辦理減刑、假釋案件機(jī)制。一是加強(qiáng)監(jiān)獄減刑、假釋承辦警察隊伍建設(shè)，保持辦案警察相對穩(wěn)定，廣西監(jiān)獄系統(tǒng)規(guī)定將監(jiān)獄刑罰執(zhí)行科科長的變動納入監(jiān)獄管理局審批范圍，有效地解決頻繁調(diào)換業(yè)務(wù)不熟問題；加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，實行上崗證制度，崗前必訓(xùn)，對新上崗承辦警察至少培訓(xùn)二個月以上，在“減刑假釋規(guī)定”變化時必訓(xùn)；建立辦案津貼制度，做到責(zé)酬相配，調(diào)動辦案人員積極性。二是對減刑案件進(jìn)行分類辦理。新《規(guī)定》明確了各種犯罪類型、刑種的減刑標(biāo)準(zhǔn)，明確了從寬從嚴(yán)減刑假釋的對象和標(biāo)準(zhǔn)等，監(jiān)獄辦理減刑、假釋案時，要將案件進(jìn)行分類管理，將一般案件和特殊案件分開；將原判有期徒刑減刑案件和死緩、無期徒刑減為有期徒刑后的減刑案件分開；將從嚴(yán)、從寬辦理的案件分開，防止錯誤適用法律條文，防止錯案出現(xiàn)。三是要不斷完善監(jiān)獄減刑假釋工作標(biāo)準(zhǔn)，從分監(jiān)區(qū)提請到監(jiān)區(qū)長辦公會審核、刑罰執(zhí)行部門審查、監(jiān)獄減刑假釋評審委員會評審、監(jiān)獄長辦公會審議等各個環(huán)節(jié)，明確工作責(zé)任和標(biāo)準(zhǔn)，明確分工，責(zé)任到崗，制定各級辦理環(huán)節(jié)的議事規(guī)則，進(jìn)一步規(guī)范辦理案件的文書、名冊內(nèi)容、表格內(nèi)容、會議記錄等，嚴(yán)格執(zhí)行工作標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格進(jìn)行考核，狠抓質(zhì)量管理，提高工作質(zhì)量。近年來，廣西監(jiān)獄系統(tǒng)以標(biāo)準(zhǔn)化為抓手，完善減刑假釋工作標(biāo)準(zhǔn)，狠抓標(biāo)準(zhǔn)落實，提高辦案質(zhì)量，取得顯著效果。

（六）加強(qiáng)監(jiān)獄關(guān)押人數(shù)的調(diào)控。一是完善省級監(jiān)獄管理局監(jiān)獄關(guān)押人數(shù)調(diào)控平臺，加強(qiáng)對看守所的聯(lián)系，做好預(yù)測、分析工作，適時調(diào)控監(jiān)獄收押范圍。二是增加關(guān)押重刑犯監(jiān)獄數(shù)量，從地域上的合理布局重刑犯監(jiān)獄，盡量考慮罪犯屬地的政府、親屬進(jìn)行幫教，保證重刑犯收得下、管得住。三是完善社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的建設(shè)，加大其接收能力；監(jiān)獄加強(qiáng)與相關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)聯(lián)系，暢通假釋渠道，只要符合假釋條件的就辦理假釋，落實好“既符合法定減刑條件，又符合法定假釋條件的，可以優(yōu)先適用假釋”的規(guī)定；對基本喪失勞動能力，生活難以自理的老年、患嚴(yán)重疾病或者身體殘疾罪犯，落實好從寬減刑條款，降低監(jiān)獄行刑成本。

（七）完善監(jiān)獄罪犯社會保險機(jī)制。一是完善醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險機(jī)制，從罪犯釋放安置的角度考慮，從醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險的連續(xù)性考慮，由罪犯原戶籍地來管轄醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險比較適合，罪犯按醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險應(yīng)交費用履行義務(wù)，所交費用由監(jiān)獄交一部分，罪犯獲得勞動報酬交一部分，減輕監(jiān)獄對“老年犯”的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，也為刑釋人員融入社會創(chuàng)造條件。二是完善監(jiān)獄勞動報酬機(jī)制，從實際出發(fā)，針對各刑種罪犯，完善罪犯勞動效益與勞動報酬聯(lián)動機(jī)制，調(diào)動改造積極性。勞動報酬的用途主要用于補(bǔ)償受害者，交納醫(yī)療、養(yǎng)老保險，履行贍養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)等。三是完善老病殘監(jiān)獄、監(jiān)區(qū)建設(shè)，建設(shè)此類監(jiān)獄、監(jiān)區(qū)時，充分考慮醫(yī)院設(shè)施配置，達(dá)到相應(yīng)的診療水平，最大限度地減少外診罪犯數(shù)量。設(shè)置社會和監(jiān)獄共用醫(yī)院，門診共用，住院部分為社會、罪犯用兩部分，罪犯的住院部按監(jiān)獄的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置減少醫(yī)療資源的浪費，為醫(yī)院可持續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)。

（責(zé)任編輯 朱騰飛）