關(guān)于擴大法律援助范圍的若干問題研究
——以杭州市為例

董紅民 唐曄旎（浙江省杭州市法律援助中心）

關(guān)于擴大法律援助范圍的若干問題研究
——以杭州市為例

董紅民 唐曄旎（浙江省杭州市法律援助中心）

黨的十八屆四中全會提出，要擴大法律援助范圍。中辦、國辦《關(guān)于完善法律援助制度的意見》（以下簡稱兩辦《意見》）也將擴大法律援助范圍作為首要任務(wù)。兩辦《意見》就擴大法律援助范圍提出了指導(dǎo)性的框架要求，至于各地究竟將法律援助范圍擴到多大，各地做法不一。本文擬通過實證研究和比較研究等方式，對目前如何擴大法律援助范圍問題作一個探討。

一、存在的問題

法律援助的范圍，是指根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，確定法律援助可以向具有什么條件的、因什么事項的哪類主體提供。簡單的說，就是什么樣的主體在哪些事項范圍內(nèi)享有法律援助的權(quán)利，概括起來包括經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)和事項范圍兩個問題。應(yīng)該說，從法律援助機構(gòu)成立以來，各地都逐步放寬經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)，增加可援助事項，法律援助范圍不斷擴大，直觀的體現(xiàn)在法律援助案件（人）的數(shù)量上，以杭州為例，從1997年的337件法律援助案件到2015年16927件，案件數(shù)量增加了近50倍。

雖然法律援助范圍不斷擴大，但是人民群眾的需求還有不少差距，達不到讓所有“普通群眾打得起官司”的要求。在實踐中，法律援助范圍還存在以下幾個問題：

（一）法律援助覆蓋面有待進一步擴大

2010年，杭州市常住人口為87 0萬，當(dāng)年共辦理法律援助案件7 141件，受援人合計7 168人，受援人占全市人口的0.08%；2015年全市常住人口為901萬，2015年共辦理法律援助案件16927件，受援人共計16991人，受援人占全市人口的0.19%。雖然從縱向的受援人數(shù)上看，2015年比2010年的受援人數(shù)有了大幅的增加，增加了137%。但是，從受援人占全市人口比例上看，實際獲得法律援助的人數(shù)是很低的。究其原因，主要在于經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)偏低。在杭州市兩辦《意見》出臺前，杭州的經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ系膬杀?，還有大量低收入人群沒有被納入法律援助的覆蓋范圍。

（二）經(jīng)濟困難審查運行不佳

雖然相關(guān)規(guī)定對經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)做了明確的規(guī)定，但是在實踐中經(jīng)濟困難審查運行不佳。我國目前尚未建立起全國統(tǒng)一的個人征信系統(tǒng)和完善的納稅申報制度，在評估收入水平上依賴有關(guān)部門出具的證明。在實踐中，這些證明主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦和民政部門出具的關(guān)于申請人經(jīng)濟條件困難的證明，普遍的做法是先由村（社區(qū)）完成初步審查。雖然從理論上講，村（社區(qū)）有貼近轄區(qū)群眾的特點，對本居住區(qū)域內(nèi)的公民的經(jīng)濟狀況更容易掌握。但事實上，由于個人財產(chǎn)登記制度的不健全，村（社區(qū)）不可能對轄區(qū)內(nèi)所有公民或家庭的經(jīng)濟狀況一清二楚，這就導(dǎo)致實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦出具的經(jīng)濟困難證明并不能如實反映申請人的經(jīng)濟狀況。一些持有經(jīng)濟困難證明的申請人，其收入很有可能遠遠超過本地區(qū)經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)，實踐中也發(fā)生過開好車前來申請法律援助的申請人。經(jīng)濟困難一方面決定著申請人能否得到相應(yīng)的法律援助權(quán)力，另一方面決定著政府責(zé)任的大小，影響著政府對法律援助資源的投入。政府資源的投入是有限的，對不符合條件的申請人給予法律援助，就意味著擠占了本應(yīng)給予符合條件的申請人的資源，這也是一種不公。因此，在個人征信體系和納稅申報制度健全之前，如何完善經(jīng)濟困難審查模式，需要我們研究解決。

（三）事項范圍偏窄

1.刑事法律援助范圍有限。刑事法律援助是“最低限度的也是最重要的法律援助，在現(xiàn)代法律援助制度中處于最基礎(chǔ)的地位”①賈午光主編：《國外境外法律援助制度新編》，中國方正出版社2008年版，第6頁。。從法律援助制度產(chǎn)生發(fā)展歷史來看，最初很多國家的法律援助僅限于刑事法律援助。如西班牙1771年創(chuàng)設(shè)的“窮人律師”輪換制度和美國19世紀(jì)末各州律師協(xié)會的道德行為規(guī)范，都只要求律師為刑事訴訟中貧窮的囚犯辯護。從目前大多數(shù)國家通行做法看，基于保障人權(quán)和促進司法公正的制度目標(biāo)，刑事法律援助也是被置于優(yōu)先的位置，刑事法律援助不斷得以加強②浙江省法律援助中心課題組：《淺談英國德國西班牙的法律援助制度》，《浙江法律援助》，2014年第2期。。而在我國，雖然新《刑事訴訟法》擴大了刑事法律援助范圍，但是總體上來說，刑事法律援助的范圍偏窄。

從不同援助案件類型比較看，2014年、2015年，杭州市刑事法律援助案件分別為4434件、4932件，分別占全部案件的27.8%和29.1%，民事法律援助案件分別為11512件、11964件，分別占全部案件的72.1%、70.7%，相比民事案件，刑事法援案件數(shù)量明顯偏少。

與全市刑事案件數(shù)量比較看，2014年全市刑事案件數(shù)13411件，刑事法律援助案件4434件，占33%；自行委托辯護（不含法院通知指定辯護）3892件，占29%，刑事案件沒有辯護人的5065件，占38%。也就是說還有近四成的刑事案件的被告人沒有辯護人，刑事法律援助的范圍還可以進一步擴大。

從刑事案件類型看，新《刑事訴訟法》擴大的范圍極為有限。新《刑事訴訟法》在通知辯護案件類型中，除了原有的未成年人、盲聾啞人和可能判處死刑的人的案件外，新增加了“尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人”和“可能判處無期徒刑的人”的案件。但是從實踐情況看，增加這兩類案件，實際擴大的范圍非常有限，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任的精神病人和可能被判處無期徒刑而適用法律援助的案件比例僅占很小一部分。2014年，杭州市精神病人的刑事法律援助案件為87件，占全年刑事法律援助案件的2%，占全年法律援助案件的0.5%；2014年杭州市可能判處無期徒刑、死刑的法律援助案件為347件，占全年刑事法律援助案件的7.8%，占全年法律援助案件的2%。因此，實際上，因刑訴法條文修訂而受益的人群比例很低。

2.民事、行政法律援助事項范圍較窄。在市兩辦《意見》和新條例出臺之前，杭州市關(guān)于民事、行政法律援助范圍雖然比國務(wù)院《法律援助條例》擴大了離婚、繼承訴訟等七類事項范圍，并設(shè)立了“政府指定”的事項，其他地方性法規(guī)、行政規(guī)章也增加了16個具體事項，但具體實踐中，還有很多經(jīng)濟困難但由于事項不在法定范圍內(nèi)而不能獲得法律援助。如：與“請求給予社會保險待遇或者給予最低生活保障待遇”相關(guān)資格及事實認(rèn)定的事項；除殘疾人或未成年人、婦女、老年人以外其他經(jīng)濟困難的公民的侵權(quán)案件；因參與民間借貸導(dǎo)致經(jīng)濟困難的案件等。由于事項范圍的限制過大，導(dǎo)致目前法律援助覆蓋面偏小，不能滿足困難群眾的實際需求。

（四）公共財政投入不足對擴大法律援助范圍的制約

雖然，市兩級政府財政部門已經(jīng)將法律援助機構(gòu)工作經(jīng)費納入本級財政預(yù)算，并實現(xiàn)了逐年增長，2011年-2015年全市法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費預(yù)算分別為635.31萬元、869.6萬元、1027.15萬元、1185.06萬元、1214.49萬元。

但是，從法律援助占財政支出比例，以及與其他國家比較看，公共財政在法律援助的投入還需進一步加大。

城市（2015年）人均法律援助支出（元）杭州 0.9 1205.48 1214.49 1.3人口（百萬）財政支出（億元人民幣）法律援助預(yù)算（萬元）

2012年，不同國家公共財政在法律援助的投入③相關(guān)國家的數(shù)據(jù)來源于2016年中歐法律援助立法研討會會議材料。如下：

國家（2012年）人均法律援助支出（歐元）英格蘭 53.7 822040 3020.1 56.24德國 82.4 697 211 557.0 6.7 5荷蘭 16.3 408647 344.6 21.14人口（百萬）公共財政支出（百萬歐元）法律援助預(yù)算（百萬歐元）

從上面兩個圖表比較可以看出，與國外一些國家比較，我國的人均法律援助支出偏低。由于公共財政對法律援助投入相對不足，導(dǎo)致法律援助的范圍擴大受到一定的限制。

二、杭州市在擴大法律援助范圍上的實踐

針對上述問題，杭州市通過下發(fā)《關(guān)于進一步加強法律援助工作的意見》和修訂《杭州市法律援助條例》，降低經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)和放寬事項范圍，在擴大法律援助的范圍上邁出了一大步，使更多的弱勢、困難群眾可以享受到公共法律服務(wù)，切實幫助其維護合法權(quán)益。

（一）進一步放寬經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)

《杭州市法律援助條例》（2008年）第13條第二款規(guī)定：“經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)參照當(dāng)?shù)厝嗣裾_定的城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的兩倍執(zhí)行”。因此，在2008年~2015年，杭州市經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)都是根據(jù)低保標(biāo)準(zhǔn)的兩倍執(zhí)行。根據(jù)每年低保標(biāo)準(zhǔn)不同，經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)每年有所不同，2015年經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)為1488元。為貫徹落實十八屆四中全會關(guān)于“擴大法律援助范圍”的精神以及中央兩辦《意見》，2016年，杭州市兩辦下發(fā)《關(guān)于進一步加強法律援助工作的意見》，同時修訂原《條例》，“逐步將經(jīng)濟困難認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)從最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的兩倍調(diào)整為低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”。市兩辦《意見》及新修訂的《杭州市法律援助條例》規(guī)定：“經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)按照申請人住所地或者受理申請的法律援助機構(gòu)所在地人民政府確定的低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！币虼耍壳昂贾菔袌?zhí)行的法律援助經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)是低收入家庭人均收入標(biāo)準(zhǔn)即2415元/月④根據(jù)2016年5月24日市政府發(fā)布的《2016年杭州市城市低收入家庭收入認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的通知（征求意見稿）》，杭州市城市低收入家庭人均年收入限額為28990元（月均2415元）；家庭成員人均擁有的金融財產(chǎn)限額為48316元；家庭自有住房建筑面積3人以下（含3人）戶按60平方米為上限，3人以上（不含3人）戶按家庭人均住房建筑面積20平方米為上限，其中高層、小高層自有住房，單套住房建筑面積上限均增加10平方米，富陽區(qū)和各縣（市）參照該標(biāo)準(zhǔn)確定。2015年11月1日起杭州市區(qū)（不含富陽區(qū)）城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月744元，富陽區(qū)及各縣（市）參照該標(biāo)準(zhǔn)確定。。從最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的兩倍到低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，杭州的經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)門檻大幅降低，降低幅度達63%。從應(yīng)然角度講，這意味著有很大一批低收入人士可以據(jù)此獲得申請法律援助的權(quán)利。

2016年各類標(biāo)準(zhǔn)金額最低生活保障7 44 1488 2415 2415 63%原經(jīng)濟困難標(biāo)注（最低生活保障2倍）低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)門檻降低幅度

（二）增加免予審查經(jīng)濟困難狀況的規(guī)定

2014年9月國務(wù)院、中央軍委《關(guān)于進一步加強軍人軍屬法律援助工作的意見》，浙江省委辦、省府辦《關(guān)于進一步完善法律援助制度的實施意見》等文件中規(guī)定了申請法律援助時免予審查經(jīng)濟困難狀況的一些情形，實踐中杭州市法律援助機構(gòu)也執(zhí)行了相關(guān)規(guī)定，新修訂《條例》對相關(guān)規(guī)定予以吸納，規(guī)定了六種情形申請法律援助免予審查經(jīng)濟狀況。

（一）患有重大疾病的7 0周歲以上老年人；

（二）軍人、軍屬；

（三）見義勇為人員及其近親屬因見義勇為行為權(quán)益受損需要維權(quán)的；

（四）農(nóng)村進城務(wù)工人員請求支付勞動報酬、工傷賠償以及解決勞動保障、社會保障、勞動合同糾紛等事項的；

（五）婦女、老年人、殘疾人、未成年人、患有重大疾病的人員因家庭暴力、虐待、遺棄和其他嚴(yán)重侵權(quán)行為主張權(quán)利的；

（六）請求給付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費的。

符合下列條件的人員或者情形之一的，申請法律援助免予審查經(jīng)濟狀況：（一）患有重大疾病的7 0周歲以上老年人；（二）軍人、軍屬；(三)見義勇為人員及其近親屬因見義勇為行為權(quán)益受損需要維權(quán)的；（四）農(nóng)村進城務(wù)工人員請求支付勞動報酬、工傷賠償以及解決勞動保障、社會保障、勞動合同糾紛等事項的；（五）婦女、老年人、殘疾人、未成年人、患有重大疾病的人員因家庭暴力、虐待、遺棄和其他嚴(yán)重侵權(quán)行為主張權(quán)利的；（六）請求給付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費的。

（三）增加視為經(jīng)濟困難的規(guī)定

為增強經(jīng)濟困難認(rèn)定的可操作性，進一步放寬法律援助申請的材料要求，參照2012年4月司法部《辦理法律援助案件程序規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，新修訂《條例》規(guī)定具有九種證件、證明材料之一的申請人申請法律援助時無需提供經(jīng)濟狀況證明。

申請人具有下列證件、證明材料之一的，無需提交本條例第二十二條第一款第二項規(guī)定的資料：

（一）城鄉(xiāng)居民最低生活保障證；

（二）困難家庭救助證；

（三）特困人員證明；

（四）人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、司法行政部門給予申請人司法救助的決定；

（五）在社會福利機構(gòu)中由政府出資供養(yǎng)或者由慈善機構(gòu)出資供養(yǎng)的證明材料；

（六）殘疾證及申請人住所地的村民委員會、居民委員會出具的無固定生活來源的證明材料，或者殘疾人基本生活保障證；

（七）依靠政府或者單位給付撫恤金生活的證明材料；

（八）因自然災(zāi)害等原因?qū)е律畛霈F(xiàn)暫時困難，正在接受政府臨時救濟的證明材料；

（九）法律、法規(guī)及省人民政府規(guī)定的能夠證明法律援助申請人經(jīng)濟困難的其他證件、證明材料。

符合下列條件的人員或者情形之一的，申請法律援助免予審查經(jīng)濟狀況：(一)城鄉(xiāng)居民最低生活保障證；(二)困難家庭救助證；(三)特困人員證明；(四)人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、司法行政部門給予申請人司法救助的決定；(五)在社會福利機構(gòu)中由政府出資供養(yǎng)或者由慈善機構(gòu)出資供養(yǎng)的證明材料；(六)殘疾證及申請人住所地的村民委員會、居民委員會出具的無固定生活來源的證明材料，或者殘疾人基本生活保障證；(七)依靠政府或者單位給付撫恤金生活的證明材料；(八)因自然災(zāi)害等原因?qū)е律畛霈F(xiàn)暫時困難，正在接受政府臨時救濟的證明材料；(九)法律、法規(guī)及省人民政府規(guī)定的能夠證明法律援助申請人經(jīng)濟困難的其他證件、證明材料。

（四）取消法律援助事項范圍限制

為確實做到應(yīng)援盡援，參照廣東省的做法，刪除原《條例》第十四條關(guān)于法律援助事項范圍的列舉性規(guī)定。

（五）進一步擴大刑事法律援助范圍

為與《刑事訴訟法》以及最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》相銜接，杭州進一步擴大通知辯護對象，擴大申請刑事法律援助的情形，增加強制醫(yī)療通知代理的規(guī)定。

三、進一步擴大法律援助范圍的若干思考和建議

（一）現(xiàn)階段法律援助范圍界定應(yīng)遵循的理念和原則——權(quán)衡好兩種利益

國外一些發(fā)達國家法律援助范圍經(jīng)歷了由小到大再到縮小的過程，那么現(xiàn)階段我國法律援助范圍應(yīng)遵循何種理念和原則？這就需要權(quán)衡好兩種利益，即人權(quán)保障的利益和公共財政支出的利益。但是任何一個國家在權(quán)衡這兩種利益時都是受這個國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平和相關(guān)因素的制約，換句話說會因歷史發(fā)展階段和國家國情不同的而變化。以英格蘭為例，1950年，有80%的人口通過經(jīng)濟困難條件審查獲得法律援助，后由于不堪財政負(fù)擔(dān)，197 3年降至40%，2008年，占人口的29%，到2009年，由于經(jīng)濟環(huán)境的變化，比例又上升到36%⑤參見2016年中歐法律援助立法研討會會議材料。?？梢钥吹?，隨著經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，不同時期的英格蘭，其法律援助范圍不斷調(diào)整。我國的法律援助范圍從法律援助制度誕生以來，呈逐年擴大的趨勢，這與我國所處階段有關(guān)，在法律援助制度建立發(fā)展的這十幾年，是我國經(jīng)濟不斷增長、法治日益健全、人權(quán)保障意識逐漸濃厚的一個時期。對照世界法律援助發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)，我們目前尚處于發(fā)達國家曾走過的第二階段，即法律援助發(fā)展階段，“保障公民訴訟權(quán)利、促進公民在法律面前人人平等”是我國現(xiàn)階段建設(shè)法治國家的一個重要目標(biāo)。為此，我們在權(quán)衡兩者利益時，應(yīng)更加注重人權(quán)的保障。這就奠定了現(xiàn)階段法律援助范圍界定時應(yīng)遵循的理念和原則，即在當(dāng)?shù)卣斦试S的情況下，盡可能的擴大法律援助的范圍 。

（二）無償化觀念的轉(zhuǎn)變——權(quán)衡上述兩種利益的出路

根據(jù)國務(wù)院2003年《法律援助條例》規(guī)定，目前，我國受援人享受法律援助是無償、免費的。當(dāng)時的立法者主要是考慮在法律援助制度建立之初，一些法律援助機構(gòu)由于經(jīng)費不足而辦理有償案件，借機收取當(dāng)事人財物，影響了法律援助的聲譽，為杜絕此類現(xiàn)象，遂規(guī)定取消了減收費用的法律援助方式，要求法律援助案件全部免費辦理⑥洪篤凱：《我國法律援助范圍研究》，中山大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009年。。但是目前我國法律援助現(xiàn)狀已與建立之初的情況有所不同。既然現(xiàn)階段，我國法律援助范圍界定時應(yīng)遵循的理念和原則是盡可能的擴大法律援助的范圍，但同時公共財政支出的增長不是一蹴而就的，也不是能一步到位的，是個逐步增長的過程。目前我國在法律援助上的財政投入遠低于國外很多國家，2012年，我國為公民提供代理和辯護服務(wù)的法律援助案件超過了100萬件，是英國年平均提供代理服務(wù)數(shù)量的10倍，但我國政府對法律援助的財政投入不足英國的十分之一⑦桑寧：《論中國法律援助的創(chuàng)新與發(fā)展》，《中國司法》，2013年第10期。。因此，在財政投入有限的前提下，我們就應(yīng)尋找權(quán)衡兩種利益的出路，這個出路在于無償化觀念的轉(zhuǎn)變。綜觀部分國家和地區(qū)的法律援助實踐，我們發(fā)現(xiàn)，一些國家通過建立受援人分擔(dān)法律援助辦案費用的制度，一方面可以補充增加法律援助資金，另一方面又達到了擴大法律援助范圍的目的，在實踐中取得了較好的社會效果，這一做法值得我國參考借鑒。如法國在其法律援助制度中，根據(jù)申請人的資產(chǎn)狀況規(guī)定了七個不同檔次的情況，并明確每一個檔次政府和受援當(dāng)事人各自應(yīng)承擔(dān)費用的比例。如果申請人每月凈收入在4400—4600法朗之問，則政府負(fù)擔(dān)法律援助費用的比例為85%；如果申請人每月凈收入在4601—4850法朗之間，則政府負(fù)擔(dān)法律援助費用的比例為7 0%；如果申請人每月凈收入在485l—5200法朗之間，則政府負(fù)擔(dān)法律援助費用的比例為55%；如果申請人每月凈收入在5201—5600法朗之間，則政府負(fù)擔(dān)法律援助費用的比例為40%；如果申請人每月凈收入在5601—6100法朗之間，則政府負(fù)擔(dān)法律援助費用的比例為25%；如果申請人每月凈收入在6101—6599法朗之間，則政府負(fù)擔(dān)法律援助費用的比例為15%；如果申請人每月凈收入超過6600法朗，則政府不負(fù)擔(dān)任何法律服務(wù)費用。如果申請人有供養(yǎng)者，則應(yīng)在各基數(shù)上加500法朗，并由此確定政府應(yīng)負(fù)擔(dān)的比例。法國在其法律援助制度中，根據(jù)申請人的資產(chǎn)狀況規(guī)定了七個不同檔次的情況，并明確每一個檔次政府和受援當(dāng)事人各自應(yīng)承擔(dān)費用的比例⑧賈午光主編、王軍益、桑寧等副主編：《國外境外法律援助制度新編》中國方正出版社2008年第1版。。我國可以借鑒這種分類付費的方式，規(guī)定收入額在某一標(biāo)準(zhǔn)線以下的，全免費；收入在某一標(biāo)準(zhǔn)線以上，而又未超過一定限定的，承擔(dān)一定比例的費用。這種分類援助的另一個好處在于，要求受援人支付合理的費用，可以鼓勵受援人權(quán)衡利弊，避免毫無價值的案件。這樣既能兼顧公共財政有限的利益又能進一步擴大法律援助范圍，真正實現(xiàn)“決不讓普通群眾打不起官司”目標(biāo)。

（三）加強大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟困難審查上的運用

如前所述，經(jīng)濟困難證明一般由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）出具，但由于沒有建立個人財產(chǎn)登記制等制度，實踐中審查難度大，難免會出現(xiàn)審查不規(guī)范、不嚴(yán)肅的問題。杭州市新的《條例》把低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的人均年收入作為經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)，一方面擴大了法律援助的范圍，另一方面也能在一定程度上解決經(jīng)濟困難審查不規(guī)范的問題。因為在社會救助類的證明材料中，低收入認(rèn)定證明有嚴(yán)格、規(guī)范的程序，可以避免上述問題。在嚴(yán)格程序的同時，要強化大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟困難審查上的運用，要通過信息化手段，把法律援助機構(gòu)的管理系統(tǒng)與民政部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)對接，從而方便法律援助申請人，法律援助機構(gòu)只要通過識別申請人的二代身份證，就能判別是否符合經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)。在國外，經(jīng)濟困難條件的核查已經(jīng)實現(xiàn)大數(shù)據(jù)的應(yīng)運，例如荷蘭在2006年與稅務(wù)部門進行電子聯(lián)網(wǎng)，以便核查法律援助經(jīng)濟困難條件⑨參見2016年中歐法律援助立法研討會會議材料。。

（四）加強法律援助咨詢服務(wù)

擴大法律援助范圍，不僅包括擴大法律援助的訴訟范圍，也包括非訴訟的范圍。我國目前處于法治社會建設(shè)的初期階段，對法律服務(wù)的訴求很大，很大一部分群眾缺乏法律知識和法律意識，因此人們遇到日常法律問題，更需要專業(yè)人士來幫助解答相關(guān)的法律問題，為其提供法律信息，培養(yǎng)公民自助解決爭議的能力，而并非首選訴訟這種高成本的方式解決問題。“過去三十年的實證研究告訴我們，當(dāng)今西方社會的普通公民會遇到范圍相當(dāng)廣泛的法律問題，而只有一小部分付諸于訴訟?！@些研究啟示我們理想的法律援助政策應(yīng)由兩種服務(wù)組成——一種為進行訴訟的人提供幫助，另一種為法庭之外的人們遇到的日常法律問題提供幫助。⑩司法部法律援助中心組織編譯：《國外法律援助資料匯編》（第一輯），2010年。”例如荷蘭，建立了以法律援助服務(wù)窗口（柜臺）為一線基礎(chǔ)咨詢服務(wù)接待主體，以律師和其他法律工作者為二線服務(wù)（即深入服務(wù)）主體的法律援助服務(wù)模式。在荷蘭，只有在當(dāng)事人自己不能解決問題，亦不能選擇采用其他方式來解決爭端，且法律服務(wù)柜臺接待員不能提供解決方案時，才可以申請律師提供深入服務(wù)?同⑩。。因此，我們可以借鑒荷蘭法律援助的模式，進一步加強法律援助咨詢服務(wù)，強化法律咨詢服務(wù)人員的專業(yè)性和針對性，針對一些常見的法律問題提供多種援助方式，對于法律咨詢服務(wù)不能解決的，才能申請律師提供訴訟服務(wù)，這樣一方面可以培養(yǎng)民眾自主解決爭議的能力，另一方面，也可以把有限的資源用在最有需要的人身上。

（責(zé)任編輯 朱騰飛）