河南省生態(tài)文明建設(shè)體制機制問題研究

郭志遠

（河南省社會科學院 城市與環(huán)境研究所，河南 鄭州 450002）

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的收官階段和決定性時期。生態(tài)文明建設(shè)是與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)并列納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局的重要內(nèi)容，對于全面建成小康社會至關(guān)重要。改革開放以來，河南省經(jīng)濟社會發(fā)展取得了巨大成就，經(jīng)濟總量連續(xù)多年位居全國第五、中西部之首，人民生活水平大幅提高，但生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)依然艱巨，如何順利推進生態(tài)文明建設(shè)、打造美麗河南，是“十三五”時期需要著力解決的重大課題?！蛾P(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確提出要把健全生態(tài)文明制度體系作為今后推進生態(tài)文明建設(shè)的重點，國務(wù)院出臺的《生態(tài)文明體制改革總體方案》更加凸顯了體制機制在生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用。

一、河南省推進生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略意義

生態(tài)文明是工業(yè)文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是超越工業(yè)文明的新型文明形態(tài)，體現(xiàn)了人類文明發(fā)展理念的重大進步，其核心思想是實現(xiàn)人與自然和諧相處。當前，河南省正處于中原崛起、河南振興、富民強省的關(guān)鍵時期，正處于爬坡過坎、轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵階段，正處于全面建成小康社會的決勝階段，實施生態(tài)文明建設(shè)，關(guān)系到億萬中原人民的福祉，關(guān)乎河南省長遠發(fā)展大計，具有重要的戰(zhàn)略意義。

1.是實現(xiàn)中原崛起、河南振興、富民強省戰(zhàn)略目標的根本保障。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，區(qū)域經(jīng)濟新格局正在形成，各地區(qū)之間的競爭將會愈發(fā)激烈，生態(tài)環(huán)境日益成為影響區(qū)域競爭力的重要因素。牢固樹立并遵循生態(tài)文明發(fā)展理念，通過大力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，持續(xù)探索科學發(fā)展路經(jīng)，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，努力建設(shè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源高效利用、生態(tài)環(huán)境良好、城鄉(xiāng)和諧宜居的美麗河南，將有利于河南省增強發(fā)展后勁、提升綜合實力，為加快實現(xiàn)中原崛起、河南振興、富民強省提供有力保障。

2.是促進河南省經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的必然選擇。當前，河南省經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、資源約束趨緊、環(huán)境壓力增大等矛盾仍然突出，經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展受到嚴重威脅。尤其是在河南省現(xiàn)代化建設(shè)進程中，能源、水資源和環(huán)境容量是影響經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的最為突出的三大制約因素。同時，在今后較長時期內(nèi)，河南省可利用的水、土地等資源總量和環(huán)境容量約束不可能有明顯緩解，資源和環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展的硬約束問題將愈加突出。這就要求河南省必須堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，牢固樹立生態(tài)文明發(fā)展理念，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)的各方面和全過程，加大自然生態(tài)系統(tǒng)的保護和建設(shè)力度，構(gòu)建科學合理的生態(tài)補償機制，推進綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展，加快形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，提高生態(tài)環(huán)境承載能力，促進河南省經(jīng)濟社會健康持續(xù)發(fā)展［1］。

3.是順應(yīng)全省人民群眾新期待的迫切需要。習近平總書記提出，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。隨著人們收入水平的不斷提升，人民群眾不僅期待安居、樂業(yè)、增收，更期待天藍、地綠、水凈；不僅期待殷實富庶的幸福生活，更期待山清水秀的美好家園［2］?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確提出，綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)。生態(tài)文明發(fā)展理念，強調(diào)尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然；生態(tài)文明發(fā)展模式注重綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。推進河南省生態(tài)文明建設(shè)，有利于人與自然和諧相處，有利于建設(shè)經(jīng)濟繁榮、環(huán)境友好、社會和諧、人民富裕的美好家園。大力推進生態(tài)文明建設(shè)正是為了滿足中原人民新生活期待而作出的戰(zhàn)略決策，順應(yīng)時代潮流，契合人民期待［3］。

4.是全面建成小康社會的重要內(nèi)容。黨的十八大報告提出，到2020年我國將全面建成小康社會。這是一個全面發(fā)展的目標，不僅要解決溫飽問題，而且要從經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)等方面滿足城鄉(xiāng)發(fā)展需要。近年來，河南省經(jīng)濟社會取得巨大成就，但河南人口多、底子薄、基礎(chǔ)弱、發(fā)展不平衡的基本省情沒有變，人均收入水平和公共服務(wù)水平低的狀況沒有變，很多經(jīng)濟社會指標仍然低于全國平均水平。到2020年河南省要全面建成小康社會，任務(wù)還很艱巨，必須堅決貫徹落實新發(fā)展理念，保持全省經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)文明建設(shè)提倡將生態(tài)文明理念融入經(jīng)濟社會發(fā)展各方面和全過程，共建美好家園，與全面建成小康社會的目標和要求完全契合，是河南全面建成小康社會的重要內(nèi)容。

二、當前河南省生態(tài)文明建設(shè)存在的突出問題

1.大氣污染問題依然嚴重。近年來，細顆粒物成為最突出的大氣污染問題，霧霾天氣大面積連續(xù)出現(xiàn)，呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特征。包括河南省在內(nèi)的中部地區(qū)經(jīng)歷了連續(xù)多次的大氣重污染過程，強霧霾天氣污染影響加劇且范圍廣，對空氣質(zhì)量、大氣能見度、居民健康等造成了嚴重影響。鄭州、安陽、新鄉(xiāng)等曾上榜“全國十大空氣污染城市”。長期以來人們對粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式帶來的環(huán)境問題認識不足，“重經(jīng)濟增長、輕環(huán)境保護”的錯誤觀念依然存在，以“資源換增長”的資源消耗型發(fā)展模式仍然存在，“先污染后治理”現(xiàn)象依然可見。2016年原煤占河南省能源生產(chǎn)總量的比重仍高達89.8%，煤炭在能源消耗總量中的比重仍高達77.5%。

2.復(fù)合型水污染問題嚴峻。地表水質(zhì)惡化現(xiàn)象依然嚴重，根據(jù)2015年全省39條重要河流和209個水功能區(qū)檢測數(shù)據(jù)來看，全省水質(zhì)達到和優(yōu)于III類標準的河長達到2146.6km，占評價總河長44.4%；水質(zhì)為IV類標準的河長609.2km，占評價總河長12.6%；水質(zhì)為V類的河長為418.3km，占總河長的8.6%；水質(zhì)為劣V類的河長為1597.2km，占總河長的33.3%。根據(jù)2015年全省10座大中型水庫水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)，全省沒有一座水庫水質(zhì)達到I類標準，水質(zhì)達到II類標準的水庫也僅有5座。地下水污染嚴重。根據(jù)2015年全省222眼地下水井的監(jiān)測數(shù)據(jù)，僅有17眼井水質(zhì)達到地下水質(zhì)量III類標準，占總監(jiān)測井數(shù)的7.7%；106眼井達到地下水質(zhì)量IV類標準，占47.7%；99眼井達到地下水質(zhì)量V類標準，占44.6%。復(fù)合型水環(huán)境污染日益加劇，COD、BOD5、氮氧、總氮、總磷、重金屬等排放量急劇上升，結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型和區(qū)域（流域）型污染逐漸顯現(xiàn)。

3.土壤污染風險不斷累積。據(jù)河南省《關(guān)于土壤污染防治工作情況的報告》顯示：全省18個省轄市除濮陽外，其他各市調(diào)查點均有污染物超標現(xiàn)象。濟源、焦作、洛陽等工業(yè)發(fā)達的城市的周邊土壤均被檢測出較為嚴重的重金屬污染。焦作、洛陽、三門峽、鶴壁、濟源等5市土壤環(huán)境質(zhì)量較差，濟源市污染物超標點位數(shù)占全部調(diào)查點位數(shù)的58.06%。從污染分布情況看，重金屬污染西部高于東部，北部高于南部，工礦業(yè)高于農(nóng)業(yè)，大城市高于小城市；有機污染主要分布在東部和南部的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中長期過量使用磷肥的土壤的鎘含量比一般土壤高數(shù)十倍甚至上百倍。

4.農(nóng)村環(huán)境污染問題被長期忽視。長期以來，河南省為保證國家糧食安全作出了巨大的貢獻。但農(nóng)藥包裝物缺乏管理，成為環(huán)境新隱患；農(nóng)膜使用逐年增加，污染壓力不斷加大。全省1840個鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多沒有健全的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，河南省46997個建制村中，絕大多數(shù)污染治理還處于空白。近年來，隨著城市產(chǎn)業(yè)“退二進三”，一些企業(yè)從中心城區(qū)遷往郊區(qū)和農(nóng)村，造成工業(yè)污染的轉(zhuǎn)移；有些城市將無力處置的各種垃圾向城鄉(xiāng)接合部或附近農(nóng)村排放。此外，旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展也給農(nóng)村地區(qū)帶來了新的環(huán)境壓力。

5.生態(tài)文明建設(shè)體制機制不健全。環(huán)境保護監(jiān)管不到位，環(huán)境保護主管部門與行業(yè)主管部門之間職能交叉現(xiàn)象時有存在，導(dǎo)致環(huán)境保護實際工作中推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生，環(huán)境保護部門難以實現(xiàn)有效的統(tǒng)一監(jiān)管。現(xiàn)行的以地域管理為主的行政體制，受地方經(jīng)濟利益驅(qū)使，容易滋生地方保護主義，進而干預(yù)生態(tài)環(huán)境保護工作。環(huán)境保護執(zhí)法力度不足，對環(huán)境違法行為的處罰力度不夠，“違法成本低、守法成本高”，對違法者不能構(gòu)成有效威懾。環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)仍十分薄弱，尤其是基層（縣級以下）監(jiān)管能力相對滯后，環(huán)境保護部門人員編制緊張、經(jīng)費不足、設(shè)備落后等現(xiàn)象較為普遍。

三、制約河南省生態(tài)文明建設(shè)的體制機制障礙

1.市場機制不完善。從全國生態(tài)文明建設(shè)的大環(huán)境來看，環(huán)境保護的市場體系尚不健全，環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度不明晰，環(huán)境經(jīng)濟政策體系不完善，環(huán)境稅尚未開征。由于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)不清、利益主體不明，再加上建設(shè)資金投入不足、跨地域協(xié)調(diào)困難，生態(tài)補償機制不完善。河南省在碳排污權(quán)交易平臺建設(shè)方面遠遠落后于我國東部發(fā)達地區(qū)，資源性產(chǎn)品價格形成機制尚未理順，多數(shù)資源性產(chǎn)品價格未能體現(xiàn)資源的全部價值，太陽能、風能等可再生資源價格遠高于煤炭等初始資源價格，有利于資源節(jié)約、環(huán)境保護的價格體系尚未形成。

2.管理體制不健全?，F(xiàn)行的管理體制是阻礙河南省推進生態(tài)文明建設(shè)的一大主要障礙。各部門之間環(huán)境管理體制條塊分割嚴重，資源、環(huán)境和生態(tài)管理部門職能分工不盡合理，資源管理、環(huán)境保護職能往往由不同部門主管，生態(tài)保護職能又多分散于水利、林業(yè)、園林等部門，分散管理模式不能適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)性需要。不同地區(qū)之間的生態(tài)文明建設(shè)合作缺乏法律依據(jù)，加上缺乏行之有效的生態(tài)補償機制、協(xié)調(diào)機制和爭議解決程序，導(dǎo)致跨區(qū)域生態(tài)合作困難重重［4］。

3.法治保障不夠。生態(tài)文明建設(shè)的法律法規(guī)體系不完善，環(huán)境執(zhí)法過程中有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象時有存在。缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的法律法規(guī)，資源節(jié)約、環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)的法律法規(guī)涉及能源安全、水安全、空氣質(zhì)量、糧食安全、生態(tài)保障等，但大都從各自狹義的領(lǐng)域進行界定和規(guī)范?，F(xiàn)行的環(huán)境法規(guī)對于環(huán)境違法行為絕大多數(shù)以罰款為主，而且與違法行為所獲得的收益相比，罰款數(shù)額過低，環(huán)境污染違法成本過低［5］?，F(xiàn)行的排污收費標準偏低，導(dǎo)致一些企業(yè)寧愿繳納罰款，也不愿投資環(huán)境保護設(shè)施。此外，對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)管缺乏相關(guān)的法律規(guī)定，也使環(huán)境執(zhí)法難以準確到位。

4.社會參與機制尚未建立。目前，受發(fā)展階段諸多因素的制約，河南省社會各界參與生態(tài)文明建設(shè)的制度基礎(chǔ)仍未建立，人民群眾參與生態(tài)文明建設(shè)的意識也相對滯后，對于生態(tài)環(huán)境問題參與程度較低，參與領(lǐng)域較窄。此外，由于對環(huán)境污染的危害缺乏科學的認識，人民群眾環(huán)境維權(quán)意識淡薄，在面對生態(tài)環(huán)境問題時，往往寄希望于政府，除非切身利益受到實質(zhì)性損害，人們大多不會“多管閑事”。

四、完善河南省生態(tài)文明建設(shè)體制機制的路徑

1.建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。自然資源具有自然、生態(tài)、經(jīng)濟、社會等多重屬性，河南省應(yīng)盡快建立全省統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)，對河南省河流、森林、草原、濕地等自然生態(tài)空間進行確權(quán)登記，界定各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體。試點探索分級行使所有權(quán)的體制機制，完善使用權(quán)和民事權(quán)利體系，建立權(quán)責明確的自然資源產(chǎn)權(quán)體系［6］。進一步強化《河南省主體功能區(qū)規(guī)劃》的法律地位和作用，建立健全國土空間開發(fā)保護制度，根據(jù)不同功能定位，科學劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，分類制定開發(fā)政策，加強國土空間用途管制。

2.強化生態(tài)文明建設(shè)的市場主體地位。促進生態(tài)文明建設(shè)，要進一步發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，有效運用市場“無形之手”。對于那些具有競爭性和排他性的自然資源，通過完善市場機制，讓市場來解決合理配置問題。進一步完善生態(tài)補償機制、資源有償使用制度和環(huán)境稅收制度，構(gòu)建能夠反映實際的自然資源價格形成機制，在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，探索和推廣排污權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)交易，優(yōu)化能源、資源和環(huán)境等要素的市場配置。建立和完善市場機制下環(huán)境激勵政策體系，充分發(fā)揮經(jīng)濟激勵政策作用，協(xié)同推進經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。

3.構(gòu)建生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制。加強生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)管體制，完善司法是關(guān)鍵，進一步確立環(huán)境保護部門獨立開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的地位，增強環(huán)境保護執(zhí)法的獨立性和有效性。完善相關(guān)法律條款，明確政府違法行為等級及相應(yīng)的處罰措施，規(guī)范政府權(quán)力運行。由于環(huán)境保護部門缺乏獨立的執(zhí)法權(quán)，應(yīng)強化部門聯(lián)動，建立環(huán)境保護和公安聯(lián)合執(zhí)法機制。針對大氣和水體等污染治理，建立跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機制，建立健全跨區(qū)域污染治理的利益協(xié)調(diào)和補償機制，加強污染監(jiān)管跨區(qū)域合作。

4.建立以生態(tài)文明建設(shè)導(dǎo)向的領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核和問責制度。西方發(fā)達國家對各級政府進行考核時，生態(tài)環(huán)境作為一項重要指標，美國建立的州政府績效評估體系中，環(huán)境指標占有較大權(quán)重；英國地方政府全面績效考核體系中，將地方政府提供環(huán)境服務(wù)的評價放在第一位。我國廣東、江蘇、浙江等地區(qū)將生態(tài)文明建設(shè)作為各級政府績效考核的一項關(guān)鍵指標?，F(xiàn)有政府績效考核必須以生態(tài)文明建設(shè)為導(dǎo)向進行調(diào)整，根據(jù)各地主體功能定位，分類制定領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評價體系。加快編制自然資源資產(chǎn)負債表，創(chuàng)新考核評價機制，試點實施領(lǐng)導(dǎo)干部離任環(huán)境保護審計制度，健全重大決策和重大事件終身問責制［7］。

5.建立健全生態(tài)文明建設(shè)的社會參與機制?！笆濉逼陂g，生態(tài)文明將成為河南省經(jīng)濟社會各項工作的重要統(tǒng)領(lǐng)之一，生態(tài)文明建設(shè)將是一場全民戰(zhàn)役，環(huán)境保護工作也將進入“全民環(huán)保”的大環(huán)境保護階段，需要社會各界積極參與、共同努力［8］。通過多種途徑，加大宣傳力度，營造有利于生態(tài)文明建設(shè)的社會環(huán)境；加快完善相關(guān)地方法律法規(guī)，明確公眾和社會組織的生態(tài)文明建設(shè)參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和訴訟權(quán)，加快建立多方參與的決策機制；完善生態(tài)環(huán)境保護的信息披露制度，保障公眾知情權(quán)；健全第三方評估制度，對涉及公共資源環(huán)境的政策法規(guī)、實施方案、重大項目等進行科學評估，為河南省生態(tài)文明建設(shè)提供更加科學的咨詢建議。

［1］中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見［N］.人民日報，2015-04-25（01）.

［2］［3］趙樹叢.全面提升生態(tài)林業(yè)和民生林業(yè)發(fā)展水平為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國貢獻力量.中國綠色時報［N］.2013-01-10（01）.

［4］郭志遠.非對稱性區(qū)域生態(tài)補償?shù)亩嗄繕嗽O(shè)計模型——基于EKC非對稱性的分析［J］.區(qū)域經(jīng)濟評論，2015，（2）.

［5］安曉明，郭志遠，張可云.生態(tài)職能區(qū)劃:區(qū)域生態(tài)補償?shù)膮^(qū)劃基礎(chǔ)［J］.地域研究與開發(fā)，2013，（5）.

［6］黃勤，曾元，江琴.中國推進生態(tài)文明建設(shè)的研究進展［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2015，（2）.

［7］李仙娥，郝奇華.生態(tài)文明制度建設(shè)的路徑依賴及其破解路徑［J］.生態(tài)經(jīng)濟，2015，（4）.

［8］黃蓉生.我國生態(tài)文明制度體系論析［J］.改革，2015，（1）.