羈押必要性審查工作機(jī)制試點(diǎn)探索

●馬瑩瑩/文

羈押必要性審查工作機(jī)制試點(diǎn)探索

●馬瑩瑩*/文

羈押必要性審查制度是《刑事訴訟法》第93條賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新職能，其重點(diǎn)在于解決捕后繼續(xù)羈押必要性問題。作為一項(xiàng)新生事物，司法實(shí)踐中應(yīng)如何貫徹執(zhí)行，審查主體、審查程序、審查方式、審查范圍以及審查后的跟蹤監(jiān)督等諸多工作制度的構(gòu)建，未來的完善方向，這是我們檢察機(jī)關(guān)面臨的一個(gè)長期的任務(wù)和挑戰(zhàn)。

羈押必要性 審查 聽證

《刑事訴訟法》第93條規(guī)定確立了我國逮捕后羈押必要性審查制度的基礎(chǔ)和框架，明確賦予了檢察機(jī)關(guān)捕后羈押必要性審查和建議職能。該制度貫徹了無罪推定原則和人權(quán)保障理念，受到了廣泛關(guān)注。在該項(xiàng)制度中，檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督主體，既有審查權(quán)，也有監(jiān)督建議權(quán)。為了更好地開展羈押必要性審查工作，最高人民檢察院出臺(tái)的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》）第616-621條，從司法解釋的角度對這一制度作出了相對細(xì)化的規(guī)定，形成了這一制度的雛形。作為一項(xiàng)新生事物，司法實(shí)踐中如何貫徹執(zhí)行、如何進(jìn)行審查、哪個(gè)部門進(jìn)行審查比較好、審查的范圍如何、未來的發(fā)展方向，這是我們檢察機(jī)關(guān)面臨的一個(gè)新課題新任務(wù)。《刑事訴訟法》實(shí)施后，各地檢察機(jī)關(guān)都進(jìn)行了一些探索，取得了一些經(jīng)驗(yàn)，本文擬結(jié)合蕪湖市羈押必要性審查工作實(shí)踐進(jìn)行探討。

一、司法實(shí)踐中的羈押必要性審查制度

（一）關(guān)于審查主體

根據(jù)《刑事訴訟法》第93條的規(guī)定，人民檢察院是捕后羈押必要性審查的主體，但具體審查應(yīng)當(dāng)由人民檢察院內(nèi)部哪個(gè)部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施，卻一直眾說紛紜。對此，《規(guī)則》第617條明確規(guī)定，偵查階段的羈押必要性審查由偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)；審判階段的羈押必要性審查由公訴部門負(fù)責(zé)；監(jiān)所檢察部門在監(jiān)所檢察中發(fā)現(xiàn)不需要羈押的，可以提出釋放犯罪嫌疑人或者變更強(qiáng)制措施的意見，報(bào)經(jīng)檢察長決定。《規(guī)則》雖然明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門、公訴部門、監(jiān)所檢察部門都有審查權(quán)，但在不同訴訟階段各部門之間的審查職責(zé)存在交叉，如在偵查階段，偵查監(jiān)督部門和監(jiān)所檢察部門都有審查權(quán)，這就可能會(huì)出現(xiàn)部門之間審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不利于檢察權(quán)的正確行使，更嚴(yán)重的是還有可能出現(xiàn)部門之間相互爭搶或相互推諉案件的問題，不利于羈押必要性審查工作的開展。

根據(jù)蕪湖市和全國其他省市兩年多來的羈押必要性審查工作司法實(shí)踐來看，各地檢察機(jī)關(guān)做法不一，有的是三個(gè)部門共同行使，有的確定由某一個(gè)部門行使，即使是確定某一個(gè)部門行使，也有所不同，有的是由公訴部門行使，有的是由監(jiān)所檢察部門行使。通過羈押必要性審查工作做的比較好檢察院的數(shù)字和效果反饋來看，如上海市人民檢察院和蕪湖市人民檢察院，這項(xiàng)工作歸口某一個(gè)部門辦理比較合理。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部確定某一個(gè)部門行使羈押必要性審查權(quán)，有利于統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)和尺度的把握，同時(shí)還可以明確審查責(zé)任。但羈押必要性審查具體應(yīng)由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)呢？三個(gè)部門負(fù)責(zé)都各有利弊，偵查監(jiān)督部門和公訴部門負(fù)責(zé)的有利條件在于熟悉案情，弊端就是難以保持客觀中立，訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能混淆，不符合檢察職權(quán)的配置，且階段性受限，但是由監(jiān)所檢察部門負(fù)責(zé)捕后羈押必要性的審查工作，就完全不存在上述弊端了，相比偵監(jiān)部門和公訴部門總體來說是弊大于利的。由監(jiān)所檢察部門承擔(dān)這項(xiàng)職能更具有公正性和合理性，從實(shí)體上看，具有客觀中立的審查立場，有利于案件的公正處理，有利于統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)，從程序上看，監(jiān)所檢察部門可以依據(jù)刑事訴訟規(guī)則的規(guī)定全程審查，有利于保持主體的統(tǒng)一，規(guī)范審查程序。至于有的學(xué)者提出的不足，即監(jiān)所檢察部門不參與辦案，對案件情況不了解，很難全面、準(zhǔn)確地對繼續(xù)羈押的必要性進(jìn)行審查。這一點(diǎn)，完全可以通過適當(dāng)方式予以解決，監(jiān)所檢察部門可以通過獲取授權(quán)進(jìn)入統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、向辦案機(jī)關(guān)了解案件進(jìn)展情況、和被羈押的犯罪嫌疑人、被告人談話等方式全面了解案件情況。基于此，蕪湖市人民檢察院在試點(diǎn)工作中就建立了由監(jiān)所檢察部門統(tǒng)一歸口辦理案件制度，形成以監(jiān)所檢察部門為主體，相關(guān)業(yè)務(wù)部門協(xié)作配合的羈押必要性審查案件辦理制度，取得了良好的工作實(shí)效。試點(diǎn)工作開展前后三個(gè)部門受理和監(jiān)所檢察部門一個(gè)部門受理，同期增長一倍多，成效明顯。

（二）關(guān)于審查程序的啟動(dòng)

在試點(diǎn)工作中，我們制定了由案件管理部門統(tǒng)一受理登記制度，無論是在哪一個(gè)訴訟環(huán)節(jié)，還是哪一個(gè)業(yè)務(wù)部門，只要收到羈押必要性審查的案件材料，均轉(zhuǎn)交案件管理部門統(tǒng)一受案登記。案件管理部門登記后，再按照試點(diǎn)工作辦法規(guī)定的程序轉(zhuǎn)交本院監(jiān)所檢察部門審查處理。

關(guān)于犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或辯護(hù)人依法申請啟動(dòng)羈押必要性審查程序，有一點(diǎn)需要說明，根據(jù)《刑事訴訟法》第95條規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護(hù)人有權(quán)向法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)申請對被羈押的犯罪嫌疑人、被告人變更強(qiáng)制措施。辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到申請后三日內(nèi)作出決定。不同意變更的，應(yīng)當(dāng)告知申請人并說明理由。因此我們在試點(diǎn)工作辦法中也做了相應(yīng)規(guī)定了，在出現(xiàn)上述第95條規(guī)定的情況下，上述申請人員有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)申請捕后羈押必要性審查?！兑?guī)則》第618條也正是這樣規(guī)定的：“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護(hù)人可以申請人民檢察院進(jìn)行羈押必要性審查，申請時(shí)應(yīng)當(dāng)說明不適宜繼續(xù)羈押的理由，有相關(guān)證據(jù)或者其他材料的，應(yīng)當(dāng)提供。”這也體現(xiàn)了羈押必要性審查的權(quán)利救濟(jì)彌補(bǔ)特征。

（三）關(guān)于審查的范圍

那些捕后案件應(yīng)當(dāng)或可以納入羈押必要性審查的范圍，這關(guān)系到犯罪嫌疑人、被告人的切身利益，關(guān)系到羈押必要性審查工作開展的效果如何。這一點(diǎn)，刑事訴訟法和刑事訴訟規(guī)則都沒有作出任何規(guī)。作為一項(xiàng)新生事物，作為一項(xiàng)新制度，只能依靠具體辦案部門在實(shí)踐中逐漸探索。但有一點(diǎn)應(yīng)該明確，考慮到現(xiàn)有的人力、物力等司法資源，考慮到現(xiàn)實(shí)的司法效率問題，考慮到確實(shí)需要進(jìn)行幫助的犯罪嫌疑恩、被告人的合法權(quán)益，我們不可能對所有的捕后案件進(jìn)行羈押必要性審查，只能對審查范圍作出一些限定，這些限定是否合理，還需要實(shí)踐檢驗(yàn)。目前，我們應(yīng)在偵查監(jiān)督部門和公訴部門報(bào)送的材料中，有重點(diǎn)的選取一些案件進(jìn)行羈押必要性審查，例如對雙方當(dāng)事人達(dá)成和解的交通肇事、故意傷害（輕傷）案件，數(shù)額不大、積極退賠退贓的盜竊案件，社會(huì)危險(xiǎn)性較低且具備監(jiān)護(hù)條件的未成年人犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人患有嚴(yán)重疾病、生活不能自理的案件以及犯罪情節(jié)輕微、可能被判處緩刑等一些案件進(jìn)行認(rèn)真審查。對于犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護(hù)人提出申請或者看守所提出建議的案件，則不應(yīng)受這些范圍所限，都應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)羈押必要性審查程序，對犯罪嫌疑人、被告人是否需要繼續(xù)羈押進(jìn)行審查。

（四）關(guān)于審查的方式

《規(guī)則》規(guī)定了羈押必要性審查的七種方式，我們的試點(diǎn)工作中增加了一種。從目前的司法實(shí)踐來看，審查主要是在以書面審查為主的情況下，必要時(shí)輔以言詞審查，因?yàn)閷τ诎讣闆r已經(jīng)有專門的辦案機(jī)關(guān)、專門的辦案人員予以調(diào)查，羈押必要性審查工作只是對這些案件情況進(jìn)行全面的了解，根據(jù)案件的最新變化情況，確定犯罪嫌疑人、被告人是否需要繼續(xù)羈押，是否需要提出變更強(qiáng)制措施建議。但無論是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)審查還是依申請審查，在羈押必要性審查過程中，都需要通過各種方式充分了解犯罪嫌疑人、被告人的現(xiàn)實(shí)情況，要充分重視聽取申請人意見、被害人意見和有關(guān)辦案機(jī)關(guān)的意見，對于分歧較大的案件，還應(yīng)公開聽取各方意見，確保審查過程的公正性。

為了切實(shí)提高羈押必要性審查案件的辦案質(zhì)量，為了提高羈押必要性審查工作的公開、公平和公正性，我們應(yīng)試著探索一些新的審查方式。蕪湖市人民檢察院在試點(diǎn)工作中就出臺(tái)了專門的聽證規(guī)則，建立了聽證制度，引入社會(huì)監(jiān)督，在社會(huì)上公開選聘委員，成立了聽證委員會(huì)，對一些重大復(fù)雜的、辦案機(jī)關(guān)存在不同意見的以及我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公開聽證的案件以公開聽證形式，充分聽取案件當(dāng)事人及其法定代理人、近親屬、辯護(hù)人，被害人，辦案單位（部門）、監(jiān)管部門以及犯罪嫌疑人、被告人所在地基層組等有關(guān)單位、人員意見，從而確定犯罪嫌疑人、被告人是否有繼續(xù)羈押的必要。試點(diǎn)工作中，共以聽證形式對28人進(jìn)行羈押必要性審查。通過聽證制度，擴(kuò)大了試點(diǎn)工作的影響力，保證了案件的公正辦理，并逐漸影響辦案人員“以捕代偵”“一押到底”的執(zhí)法觀念。這項(xiàng)制度得到了高檢院執(zhí)檢廳以及眾多法律專家學(xué)者的充分肯定，要求該院進(jìn)一步完善，探索處一些可復(fù)制、可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)以便推廣。

在審查程序上，無論是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)審查還是依申請審查，羈押必要性案件審查要嚴(yán)格采取個(gè)案受理、立案，承辦人審查，部門集體討論，分管檢察長審批的程序辦理。通過這種分級審查程序，加強(qiáng)內(nèi)部的監(jiān)督制約，確保個(gè)案質(zhì)量，防止羈押必要性審查權(quán)得到濫用。

二、羈押必要性審查司法實(shí)踐中遇到的問題

（一）啟動(dòng)方式的問題

關(guān)于羈押必要性審查制度，不要談犯罪嫌疑人和被告人，也不要談公安機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，就是我們檢察機(jī)關(guān)自身，有的不負(fù)責(zé)羈押必要性審查職責(zé)的部門人員，對于這項(xiàng)工作都一知半解。所以《刑事訴訟法》剛剛實(shí)施時(shí)，很少有犯罪嫌疑人、被告人提出羈押必要性審查申請。羈押必要性審查程序的啟動(dòng)，主要以檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)審查為主，且啟動(dòng)建議的原因比較單一，多為發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人、被告人患有重大疾病應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)。去年以來，我們在試點(diǎn)工作中，就不斷擴(kuò)大宣傳，依托駐所檢察力量，在向新入所在押人員發(fā)放入所權(quán)利義務(wù)告知書時(shí)，增加捕后羈押必要性審查告知內(nèi)容，使在押人員充分了解該項(xiàng)制度，充分保障在押人員知情權(quán)和不被羈押權(quán)，做到主動(dòng)審查和被動(dòng)審查并重。

（二）聽證制度中的問題

司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)采用公開聽證方開展羈押必要性審查時(shí)，考慮到案件的公開、公正性和聽取意見的全面性，設(shè)置了公開聽取犯罪嫌疑人、被告人意見條款，但在現(xiàn)行法律框架下，在實(shí)踐中難以操作。聽證一般都在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的辦案區(qū)進(jìn)行，犯罪嫌疑人、被告人無法被帶出看守所參加聽證，即使是辦案機(jī)關(guān)，也只能在指認(rèn)現(xiàn)場和參加庭審情況下才能將其帶出看守所。如果在看守所內(nèi)舉行聽證，其他參加聽證的人員又無法進(jìn)入。司法實(shí)踐中如何加以完善，值得我們深入思考。由于法律對這方面沒有規(guī)定，所以有的檢察院在審查時(shí)，如果采取聽證審查，只能依靠駐所檢察人員書面對犯罪嫌疑人、被告人征求意見。

（三）跟蹤考察制度中的問題

有的檢察院在制定跟蹤考察制度時(shí)，能考慮到借助司法行政機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正平臺(tái)，依托基層組織對被變更強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人、被告人開展監(jiān)督，實(shí)踐效果很好。但是由于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，對于跟蹤考察的時(shí)間段的設(shè)置不太合理。檢察機(jī)關(guān)的跟蹤考察的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是，犯罪嫌疑人、被告人被取保候?qū)徍?，能否一直遵守法律?guī)定，不妨礙訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行，直到法院審判結(jié)束，至于具體判決的執(zhí)行則不在我們的跟蹤考察范圍之內(nèi)。根據(jù)《刑事訴訟法》第93條的規(guī)定，我們就是對是否有繼續(xù)羈押的必要進(jìn)行審查。如果犯罪嫌疑人、被告人被取保候?qū)徍竽芤恢弊袷胤梢?guī)定，隨傳隨到，按時(shí)出庭，沒有任何干擾訴訟的行為，就是沒有社會(huì)危險(xiǎn)性，就是沒有繼續(xù)羈押的必要性。判決的結(jié)果可能要作為以后工作的參考，但是至于判決的結(jié)果執(zhí)行如何，則是其他的監(jiān)督范疇了。也有的學(xué)者和檢察工作者認(rèn)為，跟蹤考察制度根本沒有設(shè)置必要，他們認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的羈押必要性審查只是針對審查當(dāng)時(shí)的案件情況，針對當(dāng)時(shí)的犯罪嫌疑人、被告人是否有繼續(xù)羈押的必要，只要我們當(dāng)時(shí)的審查合法、合理，依法實(shí)施，那么犯罪嫌疑人、被告人被改變強(qiáng)制措施后的行為則不在我們羈押必要性審查制度范圍內(nèi)了，否則辦案風(fēng)險(xiǎn)成本太大，會(huì)極大的影響辦案人員的工作積極性。

（四）羈押必要性的審查標(biāo)準(zhǔn)問題

對于犯罪嫌疑人、被告人人身危險(xiǎn)性、社會(huì)危害性的評估是一項(xiàng)綜合的系統(tǒng)工作，既有客觀方面，包括犯罪嫌疑人、被告人的行為是否查清嗎，其行為性質(zhì)、情節(jié)是否嚴(yán)重，是否有自首、立功情節(jié)，也有客觀方面，包括犯罪嫌疑人、被告人是否悔罪、羈押期間餓表現(xiàn)和思想動(dòng)態(tài)如何等。案件情況隨時(shí)可能發(fā)生變化，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，發(fā)生變化后犯罪嫌疑人、被告人是否具有社會(huì)危險(xiǎn)性、是否會(huì)實(shí)施新的犯罪，被害人出于不理解是否會(huì)上訪，變更強(qiáng)制措施后是否能得到有效監(jiān)管，不僅審查的工作量非常大，而且涉及到辦案機(jī)關(guān)之間的溝通，法律和司法解釋對這方面也沒有具體規(guī)定，而且辦案人員之間對是否需要繼續(xù)羈押往往存在不同認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致工作難度很大。實(shí)踐中，由于沒有規(guī)定具體的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)出現(xiàn)同一個(gè)案件，因?yàn)閷彶闃?biāo)準(zhǔn)的不同而出現(xiàn)截然相反的審查結(jié)果。

三、今后的羈押必要性審查制度完善方向

（一）推進(jìn)羈押必要性審查工作的歸口辦理

《刑事訴訟法》實(shí)施以來的司法實(shí)踐已經(jīng)表明，羈押必要性審查工作歸口辦理的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。只有歸口辦理，才能有效貫徹實(shí)施《刑事訴訟法》的規(guī)定，才能充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)這項(xiàng)職能的監(jiān)督意義，才能確保這項(xiàng)檢察權(quán)的統(tǒng)一行使。至于歸口檢察機(jī)關(guān)哪個(gè)部門辦理，綜合偵查監(jiān)督部門、公訴部門、監(jiān)所檢察部門的羈押必要性審查工作利弊來看，應(yīng)當(dāng)歸口監(jiān)所檢察部門辦理，這一點(diǎn)兩年多來的司法實(shí)踐也用事實(shí)充分證明。只有歸口監(jiān)所檢察部門辦理，才能有效區(qū)分檢察機(jī)關(guān)的訴訟職能和訴訟監(jiān)督職能，充分發(fā)揮這項(xiàng)制度的真正意義。

（二）完善工作程序，擴(kuò)大案件審查范圍

在目前的司法實(shí)踐中，雖然《規(guī)則》對檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)羈押必要性審查的范圍沒有作出限定，但各地檢察機(jī)關(guān)在具體工作中都自行設(shè)定一些審查范圍，既是出于對新生制度的尊重，也是出于節(jié)省司法資源的考慮。可能不是出于司法者的本意，但在實(shí)際上就造成一些應(yīng)當(dāng)納入審查范圍、沒有繼續(xù)羈押必要的犯罪嫌疑人、被告人被繼續(xù)羈押，不符合尊重和保障人權(quán)的司法理念。以某市開展羈押必要性審查工作實(shí)際數(shù)字來看，該市檢察機(jī)關(guān)開展羈押必要性審查的人數(shù)一直占同期捕后判處緩刑、拘役數(shù)的50%左右，這就說明，還有一半左右的犯罪嫌疑人、被告人也是不需要繼續(xù)羈押的，也需要我們開展羈押必要性審查。下一步，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大審查范圍，真正體現(xiàn)出羈押必要性審查制度的公平和正義。

（三）完善聽證制度

公開聽證審查制度可以增強(qiáng)執(zhí)法的透明度和公正性，能夠有效維護(hù)犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益，在今后的司法實(shí)踐中，羈押必要性審查制度應(yīng)當(dāng)在這方面加以加強(qiáng)和完善。一是通過公開聽證，可以有效防止司法腐敗和權(quán)力濫用，從而實(shí)現(xiàn)訴訟公正；二是通過公開聽證，審查機(jī)關(guān)可以廣泛聽取各方意見，有助于準(zhǔn)確作出是否提出變更強(qiáng)制措施建議的決定；三是通過公開聽證，能夠給辦案機(jī)關(guān)造成一定的壓力，促使其依法辦案，加快辦案進(jìn)度，盡可能縮短羈押期限。?對于犯罪嫌疑人、被告人無法參加聽證發(fā)表意見的問題，將在不違反現(xiàn)有法律規(guī)定的前提下，可以探索開展羈押必要性聽證審查遠(yuǎn)程視頻系統(tǒng)，使犯罪嫌疑人、被告人不出看守所也能參加聽證會(huì)，真正公開聽取其意見。

（四）盡快出臺(tái)統(tǒng)一詳細(xì)的羈押必要性審查標(biāo)準(zhǔn)

《規(guī)則》規(guī)定了八種可以釋放或者變更強(qiáng)制措施的情形，為羈押必要性審查提供了一定的參考標(biāo)準(zhǔn)。但羈押必要性審查有其自己的工作特點(diǎn)，也應(yīng)有其自己的審查標(biāo)準(zhǔn)。建議盡快修改刑事訴訟規(guī)則，出臺(tái)全國統(tǒng)一的、詳細(xì)的、操作性強(qiáng)的羈押必要性審查標(biāo)準(zhǔn)，這樣無論是從實(shí)體上還是程序上都有利于案件的公正辦理，有利于提高羈押必要性審查辦案質(zhì)量和效率。

*安徽省蕪湖市人民檢察院監(jiān)所檢察處副處長［241000］