關(guān)于公共法律服務(wù)體系建設(shè)的探索與思考

王本群（山東省司法廳廳長(zhǎng)）

關(guān)于公共法律服務(wù)體系建設(shè)的探索與思考

王本群（山東省司法廳廳長(zhǎng)）

推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)是中央從全面依法治國(guó)戰(zhàn)略高度作出的重大決策部署。近年來，山東省司法廳認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和司法部部署要求，將公共法律服務(wù)體系建設(shè)作為帶動(dòng)整體工作的重要抓手，強(qiáng)化理論研究和實(shí)踐探索，在全國(guó)率先以省委、省政府名義出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，建成了為民服務(wù)的實(shí)體、熱線、網(wǎng)絡(luò)“三大平臺(tái)”，推動(dòng)“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作實(shí)現(xiàn)全覆蓋，受到了黨委政府的充分肯定和人民群眾的普遍歡迎，公共法律服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)成為山東司法行政工作的亮麗名片。

一、山東省公共法律服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)情況

（一）頂層設(shè)計(jì)不斷完善。一個(gè)好的頂層設(shè)計(jì)對(duì)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)至關(guān)重要。2014年，省司法廳制定出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)全方位公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》。2015年，積極推動(dòng)將公共法律服務(wù)體系建設(shè)納入省委、省政府重點(diǎn)工作，推動(dòng)省政協(xié)把“健全完善公共法律服務(wù)體系”作為專題協(xié)商議題，形成了《建議案》，得到省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志的批示肯定；12月8日，推動(dòng)省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》（魯辦發(fā)〔2015〕55號(hào)），為工作開展提供了政策保障。2016年，推動(dòng)以省政府名義高規(guī)格召開了全省公共法律服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)會(huì)議，在全省形成了推動(dòng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的強(qiáng)大陣勢(shì)；以省委、省政府名義印發(fā)《關(guān)于開展“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作的實(shí)施意見》（魯廳字〔2016〕52號(hào)），作為公共法律服務(wù)的“落地工程”，打通了服務(wù)群眾的“最后一公里”；以省政府名義對(duì)17市和省有關(guān)部門公共法律服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)情況開展了專項(xiàng)督查，有力推動(dòng)了各項(xiàng)工作落實(shí)；聯(lián)合省財(cái)政廳出臺(tái)《政府購(gòu)買公共法律服務(wù)辦法》《一村（社區(qū)）一法律顧問補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)管理試行辦法》，完善政府購(gòu)買公共法律服務(wù)程序及項(xiàng)目，年投入村（社區(qū)）法律顧問經(jīng)費(fèi)達(dá)2.43億元，為工作開展提供了有力的資金保障。各市、縣（市、區(qū)）也結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定出臺(tái)了切實(shí)可行的實(shí)施意見。黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、司法行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施的公共法律服務(wù)體系建設(shè)工作格局基本形成。

（二）平臺(tái)體系初具規(guī)模。平臺(tái)是有效開展公共法律服務(wù)的重要載體。2015年，省司法廳專門制定出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)全省公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，召開了全省平臺(tái)建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，大力推動(dòng)公共法律服務(wù)實(shí)體、熱線、網(wǎng)絡(luò)三大平臺(tái)建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)“一站通、一線通、一網(wǎng)通”。經(jīng)過兩年多的努力，在實(shí)體平臺(tái)方面，全省已建成公共法律服務(wù)中心123個(gè)、公共法律服務(wù)工作站1163個(gè)、司法行政工作室18747個(gè)，覆蓋到89.8%的縣（市、區(qū)）、63.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和34.7%的社區(qū)（村），12個(gè)市建成了公共法律服務(wù)大廳；熱線平臺(tái)方面，市級(jí)已經(jīng)全部開通了“12348”公共法律服務(wù)熱線平臺(tái)，縣級(jí)覆蓋率達(dá)到95%，配備工作人員500余人，日均咨詢量達(dá)1800余人次；網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)方面，加快推進(jìn)“山東省公共法律服務(wù)網(wǎng)”建設(shè)，目前已經(jīng)上線試運(yùn)行，總投資達(dá)640余萬元。濟(jì)南市積極打造“四縱四橫”公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，青島市全力推動(dòng)村（社區(qū)）司法行政工作室建設(shè)，淄博市大力推進(jìn)法治文化基地建設(shè)，濰坊市高標(biāo)準(zhǔn)打造市公共法律服務(wù)中心，威海市著力打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共法律服務(wù)工作站。覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、便捷高效、群眾滿意的公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)取得階段性成效。

（三）服務(wù)能力持續(xù)提升。圍繞滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共法律服務(wù)需求，將法治宣傳、人民調(diào)解、法律服務(wù)、法律援助、社區(qū)矯正、視頻會(huì)見等司法行政業(yè)務(wù)職能都集中到公共法律服務(wù)中心，為人民群眾提供窗口化、綜合性、一站式公共法律服務(wù)，真正讓群眾只進(jìn)“一扇門”，就能辦理司法行政“所有事”。推動(dòng)以省政府名義出臺(tái)了《法律服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)實(shí)施方案》，不斷壯大法律服務(wù)隊(duì)伍，進(jìn)一步擴(kuò)大公共法律服務(wù)資源供給。目前，全省法律服務(wù)人員達(dá)到3萬余名，其中律師21643人、公證員1054人、司法鑒定人1847人、基層法律服務(wù)工作者9108人，每萬人擁有專業(yè)法律服務(wù)人員數(shù)達(dá)到3名以上。2016年，全省法律服務(wù)機(jī)構(gòu)共辦理各類法律服務(wù)事項(xiàng)240萬余件。加大法律服務(wù)公益性崗位的開發(fā)使用，建立志愿者隊(duì)伍，引導(dǎo)社會(huì)力量參與提供多層次、多樣化的公益法律服務(wù)，形成工作合力。全省共組建普法講師團(tuán)764個(gè)、普法志愿者12萬人，人民調(diào)解委員會(huì)87693個(gè)、人民調(diào)解員33.5萬人，有效彌補(bǔ)了法律服務(wù)力量的不足。

（四）亮點(diǎn)品牌不斷涌現(xiàn)。堅(jiān)持以服務(wù)群眾需求為導(dǎo)向，不斷創(chuàng)新公共法律服務(wù)產(chǎn)品供給方式和內(nèi)容，打造公共法律服務(wù)特色品牌。省司法廳積極推動(dòng)在政府、事業(yè)單位、社會(huì)組織、村（社區(qū)）等普遍建立法律顧問制度，全省律師、基層法律工作者共擔(dān)任法律顧問6.3萬余家；建立律師代理申訴值班制度，選派45家律師所和430名律師在省及各市法院值班，年化解涉法涉訴信訪案件5600余件，中央政法委推廣了山東省的經(jīng)驗(yàn)做法；部署實(shí)施公共法律服務(wù)中心“示范工程”，在全省命名了首批28家“省公共法律服務(wù)示范中心”，營(yíng)造出創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)的濃厚氛圍。煙臺(tái)市探索建立了“法律管家”公共法律服務(wù)新模式，濟(jì)寧市推廣設(shè)立“和為貴”調(diào)解室，萊蕪市開展“百名律師包千村”行動(dòng)，聊城市實(shí)施“一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一團(tuán)隊(duì)、一村居一顧問”工程，濱州市大力實(shí)施法律顧問全覆蓋工程。通過打造亮點(diǎn)品牌，以點(diǎn)帶面，推動(dòng)全省公共法律服務(wù)體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)了整體提升。

（五）職能作用日益彰顯。圍繞維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定和滿足廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的公共法律服務(wù)需求，大力實(shí)施“四大工程”，公共法律服務(wù)職能作用進(jìn)一步發(fā)揮。一是實(shí)施法治宣傳育民工程。深入開展“法律六進(jìn)”，大力加強(qiáng)法治文化建設(shè)，深化法治城市、法治縣（市、區(qū)）、民主法治社區(qū)（村）等創(chuàng)建活動(dòng)，全社會(huì)法治化水平進(jìn)一步提高。全省有6個(gè)市、52個(gè)縣（市、區(qū)）、175個(gè)社區(qū)（村）被評(píng)為全國(guó)法治創(chuàng)建先進(jìn)單位；55個(gè)單位、44名個(gè)人被評(píng)為全國(guó)“六五”普法先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人，總數(shù)位居全國(guó)第一。二是實(shí)施法律服務(wù)惠民工程。圍繞全省“兩區(qū)一圈一帶”等重點(diǎn)戰(zhàn)略實(shí)施、重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)，組建了198個(gè)專項(xiàng)法律服務(wù)團(tuán)，提供團(tuán)隊(duì)式、專業(yè)化法律服務(wù)。組織開展“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作，打通了服務(wù)群眾的“最后一公里”，被省政府列為2017年9大民生實(shí)事。三是實(shí)施法律援助利民工程。推動(dòng)修訂《山東省法律援助條例》，取消法律援助事項(xiàng)范圍限制，降低了援助門檻，法律援助覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。健全完善公證、司法鑒定、法律援助工作相關(guān)制度，年均辦理法律援助案件7萬余件，有效維護(hù)了困難群眾的合法權(quán)益。四是實(shí)施矛盾調(diào)處安民工程。針對(duì)各行各業(yè)矛盾糾紛大量上升的問題，大力加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，全省共建立行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織1762個(gè)，年調(diào)解矛盾糾紛40余萬件，成功化解“彩石山莊”群體維權(quán)糾紛，郭樹清省長(zhǎng)給予充分肯定。

二、公共法律服務(wù)體系建設(shè)存在的困難和問題

（一）平臺(tái)建設(shè)不夠完善。目前，全省還有36.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）未建立公共法律服務(wù)中心（工作站）、65.3%的村（社區(qū)）未建立司法行政工作室。部分已經(jīng)建立的縣（市、區(qū)）公共法律服務(wù)中心還存在著建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、外觀設(shè)計(jì)不統(tǒng)一、規(guī)章制度不健全、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范等問題，在一定程度上影響了平臺(tái)效能的發(fā)揮?！?2348”公共法律服務(wù)熱線平臺(tái)還不夠完善，部分地方還存在著知曉率不高、功能單一、銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制未有效建立等問題。全省統(tǒng)一的網(wǎng)上公共法律服務(wù)大廳剛剛建成啟用，社會(huì)知曉率低，訪問量偏少；微博、微信、手機(jī)APP等新媒體利用率不高，影響了公共法律服務(wù)的及時(shí)性和便利性。

（二）經(jīng)費(fèi)保障不夠到位。公共法律服務(wù)不同于一般的法律服務(wù)，其“公共”的性質(zhì)決定了服務(wù)的“埋單人”應(yīng)當(dāng)是政府。近年來，山東省不斷加大投入力度，法治宣傳、法律援助、人民調(diào)解等業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)逐年增加，但與公共法律服務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展和群眾實(shí)際需求相比還有一定的差距。特別是最能代表公共法律服務(wù)“公共”性質(zhì)的“公益性基礎(chǔ)法律服務(wù)”所需經(jīng)費(fèi)不足，法律服務(wù)的公益性缺少支撐。

（三）法律服務(wù)資源不均衡。受市場(chǎng)、地域等因素影響，山東省東西部之間、城鄉(xiāng)之間法律服務(wù)資源配置失衡，縣域律師事務(wù)所、公證處、司法鑒定機(jī)構(gòu)普遍弱小、人才流失嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的市、縣（市、區(qū)）法律服務(wù)人員資源相對(duì)不足，推行一村（社區(qū)）一法律顧問工作人才比較匱乏。

（四）法律服務(wù)隊(duì)伍素質(zhì)有待提升。山東省公共法律服務(wù)隊(duì)伍組成人員主要包括律師、基層法律服務(wù)工作者，但是少數(shù)法律服務(wù)人員法律素養(yǎng)不高，專業(yè)知識(shí)和執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足，處理復(fù)雜問題的能力欠缺，存在著服務(wù)效率不高、質(zhì)量不好的現(xiàn)象，影響了公共法律服務(wù)的信譽(yù)和效果。

三、進(jìn)一步規(guī)范和提升公共法律服務(wù)體系建設(shè)的思路和措施

（一）著力抓好平臺(tái)建設(shè)。認(rèn)真貫徹落實(shí)省委、省政府《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》和省司法廳《關(guān)于推進(jìn)全省公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，大力加強(qiáng)實(shí)體、熱線、網(wǎng)絡(luò)三大平臺(tái)建設(shè)。實(shí)體平臺(tái)方面，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共法律服務(wù)工作站和村（社區(qū)）司法行政工作室作為重點(diǎn)，力爭(zhēng)在三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。熱線平臺(tái)方面，有效利用現(xiàn)有的“12348”熱線資源，探索在市級(jí)建立集中式綜合熱線平臺(tái)。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)方面，加大“山東公共法律服務(wù)網(wǎng)”推廣應(yīng)用力度，讓群眾足不出戶就能享受到便捷、優(yōu)質(zhì)的公共法律服務(wù)，打造山東公共法律服務(wù)“淘寶網(wǎng)”。積極實(shí)施公共法律服務(wù)中心“示范工程”，組織評(píng)選第二批“省公共法律服務(wù)示范中心”，發(fā)揮典型示范帶動(dòng)作用,為群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共法律服務(wù)。

（二）著力加大保障力度。一是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)保障。推動(dòng)把公共法律服務(wù)體系建設(shè)納入各級(jí)黨委、政府重要議事日程，將公共法律服務(wù)體系建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、基本公共服務(wù)規(guī)劃和法治政府建設(shè)規(guī)劃，將公共法律服務(wù)體系建設(shè)情況納入各級(jí)黨委、政府科學(xué)發(fā)展綜合考核。加強(qiáng)與發(fā)改、財(cái)政、編制、政法等部門的溝通協(xié)調(diào)，進(jìn)一步健全完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、司法行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施的公共法律服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。二是強(qiáng)化資金保障。積極推動(dòng)各級(jí)政府將公共法律服務(wù)體系建設(shè)所需的基礎(chǔ)設(shè)施、信息化建設(shè)以及工作經(jīng)費(fèi)等列入財(cái)政預(yù)算，建立與群眾需求相適應(yīng)的公共法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制。加大省級(jí)財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共法律服務(wù)支持力度，推動(dòng)公共法律服務(wù)事項(xiàng)納入政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。三是強(qiáng)化宣傳保障。充分發(fā)揮傳統(tǒng)媒體、新媒體和社會(huì)宣傳陣地作用，廣泛宣傳公共法律服務(wù)的意義、作用、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新舉措，提高社會(huì)各界對(duì)公共法律服務(wù)的認(rèn)知度，形成全社會(huì)支持和參與公共法律服務(wù)體系建設(shè)的良好氛圍。

（三）著力健全制度機(jī)制。一是健全標(biāo)準(zhǔn)體系。在公共法律服務(wù)場(chǎng)所設(shè)施建設(shè)、標(biāo)識(shí)規(guī)范、人員配備、業(yè)務(wù)規(guī)范、工作流程等方面出臺(tái)具體的操作標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)服務(wù)方式規(guī)范化、服務(wù)過程程序化、服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)化。二是抓好內(nèi)部管理。依法加強(qiáng)對(duì)公共法律服務(wù)工作的全程化管理，大力開展行風(fēng)評(píng)查和專項(xiàng)治理，不斷提升公共法律服務(wù)的社會(huì)公信力和群眾認(rèn)可度。三是加強(qiáng)外部監(jiān)督。充分發(fā)揮新聞媒體、質(zhì)量監(jiān)督員、第三方機(jī)構(gòu)和人民群眾的作用，開展案卷評(píng)估、回訪、群眾滿意度調(diào)查等，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督的有效性。

（四）著力提升服務(wù)能力。一是壯大服務(wù)隊(duì)伍。通過政策引導(dǎo)、激勵(lì)補(bǔ)償?shù)却胧涌旖⒁恢Ч毬蓭?、社?huì)律師為主體的公共法律服務(wù)骨干隊(duì)伍。組織動(dòng)員高校法律專業(yè)的師生、退休政法干警等社會(huì)力量參與公共法律服務(wù)，開展法律服務(wù)志愿者招募活動(dòng)。充分發(fā)揮好工青婦等群團(tuán)組織、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織在公共法律服務(wù)方面的作用，充實(shí)公共法律服務(wù)力量。二是拓寬服務(wù)領(lǐng)域。實(shí)施法治宣傳育民工程，深入開展“法律六進(jìn)”等活動(dòng)，大力加強(qiáng)法治文化建設(shè)，廣泛開展法治創(chuàng)建活動(dòng)，不斷提升群眾法治意識(shí)和基層法治化水平。實(shí)施法律服務(wù)惠民工程，組織開展好“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作，大力推進(jìn)由法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員提供的公益性咨詢、辯護(hù)、代理、公證、司法鑒定等服務(wù)業(yè)務(wù)，讓群眾有實(shí)實(shí)在在的獲得感。實(shí)施法律援助利民工程，不斷降低法律援助門檻，擴(kuò)大覆蓋面，將更多困難群眾納入法律援助范圍。實(shí)施矛盾調(diào)處安民工程，大力加強(qiáng)基層人民調(diào)解組織特別是行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，充實(shí)壯大專職調(diào)解員隊(duì)伍，積極調(diào)處化解醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通等領(lǐng)域的社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)矛盾糾紛，切實(shí)筑牢維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的“第一道防線”。三是提高服務(wù)質(zhì)量。通過舉辦培訓(xùn)班及開展理論研討、案卷評(píng)查、集中檢查、業(yè)務(wù)考試、技能比賽等方式，著重加強(qiáng)法律服務(wù)人員的職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律和職業(yè)能力建設(shè)，提高服務(wù)群眾的能力和水平。建立科學(xué)合理的質(zhì)量監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，推行崗位責(zé)任、服務(wù)承諾、首問負(fù)責(zé)、限時(shí)辦結(jié)、服務(wù)公開等工作制度，規(guī)范公共法律服務(wù)行為。

（責(zé)任編輯 張文靜）