天津市檢察機(jī)關(guān)案件流程管理模式探究

劉思齊 段 威

（1.天津市濱海新區(qū)人民檢察院，天津 300457；2.天津社會(huì)科學(xué)院，天津 300191）

天津市檢察機(jī)關(guān)案件流程管理模式探究

劉思齊1段 威2

（1.天津市濱海新區(qū)人民檢察院，天津 300457；2.天津社會(huì)科學(xué)院，天津 300191）

天津市檢察機(jī)關(guān)案件管理辦公室的成立，標(biāo)志著天津市檢察機(jī)關(guān)案件管理工作逐步向科學(xué)化、規(guī)范化、統(tǒng)一化邁進(jìn)，案件流程管理制度愈發(fā)完善。但檢察機(jī)關(guān)案件辦公室的部分職能設(shè)置不盡合理、流程監(jiān)控信息技術(shù)支持效率不高、與檢察業(yè)務(wù)考評(píng)體系之間銜接不足等問(wèn)題，又使得案件流程管理受到掣肘，給司法實(shí)踐帶來(lái)難度。

檢察機(jī)關(guān)；案件流程管理；信息智能

檢察機(jī)關(guān)案件流程管理是檢察機(jī)關(guān)為保障依法履行法律監(jiān)督職能，適用現(xiàn)代管理理念和方法，引入信息科技管理手段，由特定部門的特定人員采取一定的方法和手段，對(duì)檢察機(jī)關(guān)各類案件的辦理流程、執(zhí)行行為以及由此產(chǎn)生的各種關(guān)系進(jìn)行規(guī)范、組織、協(xié)調(diào)和控制等一系列活動(dòng)的總稱。案件管理部門“管理、監(jiān)督、參謀、服務(wù)”的職能定位確定了其作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，使案件流程管理由分散走向集中、粗放走向集約，特別是使檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門的案件橫向流程管理由以往的薄弱、局限實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌、系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變。

一、當(dāng)前天津市檢察機(jī)關(guān)案件流程管理現(xiàn)狀

（一）案件流程管理機(jī)構(gòu)職能明確、履職有序

2012年至2013年初，天津市各級(jí)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)最高人民檢察院的部署陸續(xù)成立了專門的案件管理機(jī)構(gòu)——案件管理辦公室。機(jī)構(gòu)的設(shè)置、案件管理中心的建設(shè)、人員編制的固定化等工作全面升級(jí)，進(jìn)一步推動(dòng)了收送案管理、流程監(jiān)控、涉案財(cái)物管理、法律文書(shū)監(jiān)管、辯護(hù)人訴訟代理人接待、案件質(zhì)量評(píng)查、執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警等案件流程管理工作的順利開(kāi)展，標(biāo)志著天津市檢察機(jī)關(guān)的案件管理工作步入科學(xué)化、規(guī)范化、統(tǒng)一化的發(fā)展道路。

（二）案件流程管理制度體系科學(xué)、內(nèi)容細(xì)化

天津市各級(jí)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)最高人民檢察院相關(guān)文件精神、市檢察院《天津市檢察機(jī)關(guān)案件管理暫行辦法》文件內(nèi)容，結(jié)合本地區(qū)工作實(shí)際，分別擬制便于開(kāi)展具體工作的各類規(guī)范性文件。隨著案件流程管理內(nèi)容的不斷細(xì)化，管理重點(diǎn)的不斷突出，最高人民檢察院及天津市檢察院先后印發(fā)了關(guān)于案件管理的一系列行使案件流程管理職能的指導(dǎo)性文件，使案件流程管理內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)愈發(fā)清晰明確，具體管理手段和方式方法有據(jù)可循，更加貼近和適應(yīng)司法活動(dòng)規(guī)律。

（三）案件流程管理信息化平臺(tái)逐步科學(xué)化、規(guī)范化

2014年天津市各級(jí)檢察機(jī)關(guān)案件管理部門依照最高人民檢察院的統(tǒng)一部署，積極發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，全力推進(jìn)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)和案件信息公開(kāi)系統(tǒng)的部署上線，搭建起全市三級(jí)檢察院縱向貫通、橫向集成、資源共享的信息化平臺(tái)，對(duì)案件辦理的重要環(huán)節(jié)實(shí)行節(jié)點(diǎn)控制，充分利用信息化平臺(tái)全程、實(shí)時(shí)預(yù)警監(jiān)控案件辦理流程，使規(guī)范執(zhí)法的“軟約束”逐步蛻變成“硬要求”。運(yùn)用現(xiàn)代科技手段促進(jìn)司法辦案與信息化建設(shè)的深度融合，科學(xué)化、規(guī)范化管理水平明顯提升。

（四）案件流程管理能力穩(wěn)中求進(jìn)、不斷提升

天津市檢察機(jī)關(guān)案件管理工作自開(kāi)展至今已逾五年，在此期間，案件流程管理從無(wú)到有、從弱到強(qiáng)，逐步走上規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展軌道，流程管理內(nèi)容的側(cè)重也隨之發(fā)生變化，由案管成立初期以接收、移送各類案件、收發(fā)各類文書(shū)、涉案財(cái)物管理、接待辯護(hù)人訴訟代理人等事務(wù)性流程管理為主，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐葬槍?duì)正在受理或辦理的案件進(jìn)行流程監(jiān)控，針對(duì)已辦結(jié)案件進(jìn)行質(zhì)量評(píng)查的結(jié)果評(píng)價(jià)為主。這一轉(zhuǎn)變是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步規(guī)范司法辦案行為，提高辦案質(zhì)量和效率，促進(jìn)公正、高效司法，落實(shí)司法辦案責(zé)任制的必然要求，也是案件管理部門案件流程管理能力水平不斷提高、管理深度不斷增加的必然結(jié)果。

二、檢察機(jī)關(guān)案件流程管理模式中的特殊關(guān)系

檢察機(jī)關(guān)案件流程管理模式，是將現(xiàn)代管理科學(xué)引入檢察管理中，將全面質(zhì)量管理模式引入檢察案件管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)案件的動(dòng)態(tài)監(jiān)督、過(guò)程控制和質(zhì)量監(jiān)控，是檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約、規(guī)范司法行為的一項(xiàng)重大改革舉措。案件管理檢察職能的賦予、原有檢察工作內(nèi)容的重新分配以及檢察監(jiān)督管理模式的轉(zhuǎn)變決定了案件流程管理模式中的一些特殊關(guān)系需要加以厘清并妥善處理。

（一）案件流程監(jiān)管與案件實(shí)體監(jiān)督的關(guān)系

案件流程管理中最為重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是對(duì)辦案流程進(jìn)行監(jiān)控和管理，將以往經(jīng)驗(yàn)式的工作過(guò)程變?yōu)榱鞒袒鳂I(yè)，進(jìn)而引導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件的管理由傳統(tǒng)的、注重結(jié)果的管理模式向現(xiàn)代的、以過(guò)程控制為核心的管理模式轉(zhuǎn)變，從根本上減少工作的隨意性，實(shí)現(xiàn)案件流程控制權(quán)與實(shí)體辦案權(quán)的分立，有效加強(qiáng)對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督制衡，以利于實(shí)現(xiàn)檢察工作從行政性管理向司法型管理的轉(zhuǎn)變。案件流程監(jiān)管如果屬于微觀管理的范疇，那么案件實(shí)體監(jiān)督無(wú)疑屬于宏觀管理的范疇。對(duì)自偵案件決定撤案、不起訴或判決無(wú)罪案件、捕后決定撤案、起訴后撤回起訴以及檢委會(huì)或檢察長(zhǎng)決定進(jìn)行評(píng)查的重點(diǎn)案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行個(gè)案實(shí)體監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)辦案過(guò)程中可能存在的問(wèn)題，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用。

（二）事務(wù)性工作辦理與案件流程管理的關(guān)系

檢察機(jī)關(guān)案件管理“管理、監(jiān)督、參謀、服務(wù)”的職能定位中，“服務(wù)”特指案管部門所承擔(dān)的事務(wù)性工作。作為案件流程管理的一部分，事務(wù)性工作的辦理又是案件管理部門行使“管理、監(jiān)督、參謀”職能的前提和基礎(chǔ)。包括“管理”在內(nèi)的其他案件流程管理職能的履行，是對(duì)在事務(wù)性工作辦理搭建的骨架上業(yè)務(wù)部門具體辦案行為的檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)。在常態(tài)化事務(wù)性工作的前提基礎(chǔ)上，案件管理部門才能及時(shí)了解和掌握檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的基本信息，并得以進(jìn)行過(guò)程控制和系統(tǒng)管理。由此可見(jiàn)，如若脫離事務(wù)性工作的支撐，案件流程管理工作就失去了載體，成了無(wú)本之木，監(jiān)控、評(píng)查也便無(wú)從開(kāi)展；事務(wù)性工作若“擠占過(guò)度”，案件管理部門將淪為“傳達(dá)室”、“大內(nèi)勤”的尷尬境地，監(jiān)控、評(píng)查無(wú)力開(kāi)展，案件流程管理勢(shì)必難以得到升華。

（三）對(duì)內(nèi)監(jiān)督、內(nèi)部制約監(jiān)督與對(duì)外監(jiān)督的關(guān)系

內(nèi)部制約監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門之間的橫向監(jiān)督，與案件流程管理的對(duì)內(nèi)監(jiān)督相比，二者存在以下區(qū)別：一是內(nèi)部制約監(jiān)督依法定職責(zé)進(jìn)行，監(jiān)督范圍有限，僅局限于某一訴訟環(huán)節(jié)；案件流程管理的對(duì)內(nèi)監(jiān)督雖有法定授權(quán)，但監(jiān)督來(lái)源于內(nèi)部管理，并非訴訟意義上的監(jiān)督，監(jiān)督范圍包括案件全過(guò)程；二是內(nèi)部制約監(jiān)督以改變案件處理結(jié)果而實(shí)現(xiàn)，監(jiān)督依據(jù)案件法律處理情況做出判斷；案件流程管理的對(duì)內(nèi)監(jiān)督則包含監(jiān)控、預(yù)警、糾錯(cuò)、評(píng)價(jià)等多項(xiàng)管理內(nèi)容。

對(duì)外監(jiān)督是《憲法》和法律賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)外行使刑事立案、偵查、審判等監(jiān)督職能的檢察權(quán)，由承擔(dān)上述檢察職能的具體業(yè)務(wù)部門加以行使。在案件流程管理的案件統(tǒng)一受理或文書(shū)接收過(guò)程中，經(jīng)審查案件不符合受理?xiàng)l件或文書(shū)不符合要求的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)退回移送機(jī)關(guān)并要求補(bǔ)正。表面看來(lái)，這種對(duì)外做出的監(jiān)督行為與具體業(yè)務(wù)部門的對(duì)外監(jiān)督職能十分相似，但實(shí)質(zhì)而言，這種監(jiān)督屬于司法機(jī)關(guān)之間相互制約的關(guān)系，不是對(duì)訴訟違法活動(dòng)的監(jiān)督。

三、檢察機(jī)關(guān)案件流程管理模式中的難點(diǎn)問(wèn)題

（一）部分案件流程管理權(quán)限設(shè)置的合理性存疑

最高人民檢察院的《人民檢察院案件流程監(jiān)控工作規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），要求案件管理部門對(duì)正在受理或辦理的案件進(jìn)行實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的監(jiān)督、提示、防控，這是案件管理部門行使“管理”職能的重要依據(jù)。其中對(duì)案件流程的管轄審查做出“是否屬于本院管轄”的判斷，并將其作為是否受理案件的最為主要標(biāo)準(zhǔn)。這一受案審查權(quán)限的設(shè)置，有違案件管理與案件辦理相分離的原則。由于案件管理部門在受案流程的管轄審查只有形式性，即根據(jù)起訴意見(jiàn)書(shū)進(jìn)行初步判斷，而對(duì)級(jí)別管轄、地域管轄的適當(dāng)性等需要通過(guò)閱卷調(diào)查才能最終確認(rèn)，因此其對(duì)該項(xiàng)審查并無(wú)最終判斷權(quán)。

（二）現(xiàn)有信息技術(shù)手段的瓶頸使案件流程監(jiān)控消耗大量人力，并缺乏效率

流程監(jiān)控作為案件流程管理的重要環(huán)節(jié)，要求案件管理部門對(duì)辦案流程進(jìn)行全程、同步、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)控。檢察機(jī)關(guān)所涉及的案件種類繁多，部門內(nèi)部又存在多種案件類型，每一個(gè)案件又可能存在多個(gè)訴訟節(jié)點(diǎn)，案件的辦理每時(shí)每刻都處于動(dòng)態(tài)變化之中，十分復(fù)雜。對(duì)此，即便設(shè)置專人專崗，并利用現(xiàn)有主要信息技術(shù)載體——檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)控，但囿于系統(tǒng)智能化水平有限，仍然需投入大量人工運(yùn)用日志、圖表、臺(tái)賬進(jìn)行標(biāo)記、提示、反饋、整改。

（三）案件質(zhì)量管理與檢察業(yè)務(wù)考評(píng)體系之間缺乏有效銜接

案件流程監(jiān)控與案件質(zhì)量評(píng)查是案件流程管理中案件質(zhì)量管理的重要環(huán)節(jié)，監(jiān)控糾錯(cuò)與檢查評(píng)價(jià)必然會(huì)反映個(gè)案辦理質(zhì)量的優(yōu)劣和具體辦案人員執(zhí)法辦案水平的高低。由于當(dāng)前檢察業(yè)務(wù)考評(píng)工作仍在不斷摸索，檢察官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系和司法檔案制度尚未成型，缺乏與案件質(zhì)量管理的有效銜接，案件質(zhì)量管理對(duì)案、對(duì)人的監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果不能直接為檢察業(yè)務(wù)考評(píng)所用，且缺少相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制和追責(zé)力度，不易于發(fā)揮辦案人員提高辦案責(zé)任意識(shí)的積極性，容易造成監(jiān)督管理后的意見(jiàn)反饋、整改不到位，效果不明顯，不利于辦案質(zhì)量整體水平的提高。

四、關(guān)于推進(jìn)天津市檢察機(jī)關(guān)案件流程管理模式的思考及建議

（一）加強(qiáng)系統(tǒng)軟件開(kāi)發(fā)應(yīng)用，進(jìn)一步優(yōu)化案件流程信息智能化管理手段

案件管理部門作為統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)使用管理的主管部門，對(duì)業(yè)務(wù)辦理的監(jiān)督、管理職能主要依托系統(tǒng)進(jìn)行。為充分發(fā)揮統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的信息化優(yōu)勢(shì)，提高流程監(jiān)控智能化管理水平和監(jiān)控效率，建議增設(shè)部分高級(jí)查詢功能。增加案卡填錄查詢功能，在文書(shū)檢索功能中加入用印、打印情況查詢功能等；業(yè)務(wù)部門子系統(tǒng)增加智能提示功能，在業(yè)務(wù)部門子系統(tǒng)中以消息信息的形式對(duì)有辦理制作期限類文書(shū)進(jìn)行提示預(yù)警，并在案管流程監(jiān)控模塊增設(shè)此類文書(shū)預(yù)警查詢，實(shí)現(xiàn)與案管部門信息互動(dòng)功能。

（二）建立科學(xué)合理的檢察業(yè)績(jī)考評(píng)與獎(jiǎng)懲機(jī)制，提升案件流程管理實(shí)效

推動(dòng)建立健全以檢察核心業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、流程監(jiān)控情況、案件質(zhì)量評(píng)查結(jié)果為主要內(nèi)容的檢察業(yè)績(jī)考評(píng)體系，并建立、運(yùn)用好檢察官司法檔案，同時(shí)建立科學(xué)的獎(jiǎng)勵(lì)懲處機(jī)制。將案件日常流程監(jiān)控情況、案件質(zhì)量評(píng)查結(jié)果納入檢察官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系和檢察官司法檔案，作為檢察官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的重要依據(jù)，并依相應(yīng)的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)檢察官進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)表彰或批評(píng)處罰、晉升或降級(jí)撤銷檢察官等級(jí)、決定年度考核等次等，充分調(diào)動(dòng)檢察官提高辦案質(zhì)量的積極性。

（三）建立健全措施與司法體制改革相配套，有效銜接的案件流程管理新模式

案件流程管理作為落實(shí)檢察官辦案責(zé)任制的重要支撐，應(yīng)當(dāng)積極適應(yīng)檢察辦案組織、辦案機(jī)制等改革，在履行流程監(jiān)控和案件質(zhì)量評(píng)查等監(jiān)督、管理職能時(shí)，要把握好管理的具體方式和介入程度，合理調(diào)整、完善監(jiān)督制約的重點(diǎn)與方式。同時(shí)，要以科學(xué)、完善的檢察業(yè)績(jī)考評(píng)體系做好對(duì)主任檢察官和檢察官助理的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，督促其合法、合理、有效行使檢察職權(quán)，確保司法公正和高效。

［1］王磊.檢察機(jī)關(guān)案件流程管理模式的若干思考［J］.國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào).2005（4）:101.

［2］申云天.檢察機(jī)關(guān)案件管理工作中的十個(gè)關(guān)系［J］.人民檢察.2012（10）：51.

（責(zé)編：張清雅）

D630.9

A

1008-8431（2017）03-0038-03

2017-01-03

劉思齊（1978-），男，天津市濱海新區(qū)人民檢察院助理檢察員；段威（1986-），女，天津社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所助理研究員、博士。