粵港澳大灣區(qū)：“一國兩制”框架下的大棋局

本刊記者 張 倪

粵港澳大灣區(qū)：“一國兩制”框架下的大棋局

本刊記者 張 倪

受訪者：

陳 耀 中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員、中國區(qū)域經(jīng)濟學會副會長兼秘書長

申 兵 國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副所長

肖金成 國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所原所長、中國宏觀經(jīng)濟研究院研究員

7月1日，在國家主席習近平的見證下，香港特別行政區(qū)行政長官林鄭月娥、澳門特別行政區(qū)行政長官崔世安、國家發(fā)展和改革委員會主任何立峰、廣東省省長馬興瑞在香港共同簽署了《深化粵港澳合作推進大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》（下稱《框架協(xié)議》）。7月3日晚，國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站正式公布了《框架協(xié)議》全文。

按照《框架協(xié)議》，粵港澳三地將在中央有關(guān)部門支持下，完善創(chuàng)新合作機制，促進互利共贏合作關(guān)系，共同將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為更具活力的經(jīng)濟區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈和內(nèi)地與港澳深度合作的示范區(qū)，打造國際一流灣區(qū)和世界級城市群。

在我國大力推進“一帶一路”建設(shè)的當下，粵港澳大灣區(qū)城市群將會發(fā)揮怎樣的關(guān)鍵作用？站上新起點再出發(fā)的粵港澳，未來將在大灣區(qū)城市群的語境下如何加速競合？坐擁9座城市及兩個特別行政區(qū)的粵港澳大灣區(qū)城市群，未來發(fā)展又將會面臨哪些挑戰(zhàn)，又如何破解？

粵港澳大灣區(qū)的“前世今生”

自2008年提出以來，粵港澳大灣區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，一直受到中央和地方的持續(xù)推動。

2009年完成的《大珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》將“灣區(qū)發(fā)展計劃”列為空間總體布局協(xié)調(diào)計劃的一環(huán)，并提出四項跟進工作，即跨界交通合作、跨界地區(qū)合作、生態(tài)環(huán)境保護合作和協(xié)調(diào)機制建設(shè)。

2010年，粵港澳三地政府聯(lián)合制定《環(huán)珠三角宜居灣區(qū)建設(shè)重點行動計劃》，以落實上述跨界地區(qū)合作。

2014年，深圳市政府工作報告首次提到“灣區(qū)經(jīng)濟”。

2015年3月，《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中首次完整提及“粵港澳大灣區(qū)”的概念，相較于此前文件中的“灣區(qū)”表述，頂層設(shè)計對粵港澳大灣區(qū)在“一帶一路”建設(shè)中寄予厚望。

2016年，廣東省政府工作報告中提到包括“開展珠三角城市升級行動，聯(lián)手港澳打造粵港澳大灣區(qū)”等內(nèi)容。

2017年3月5日，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)首次被寫入政府工作報告。國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中提出，研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃。

2017年6月，首屆粵港澳大灣區(qū)論壇在香港舉行。

2017年7月4日，廣東省省長馬興瑞在主持召開廣東省政府常務(wù)會議時表示，逐項落實《框架協(xié)議》內(nèi)容，加快推進《粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃》修改完善工作。

“灣區(qū)是一個海洋色彩非常強烈的地理概念，要素密集度高、開放度高、產(chǎn)業(yè)層次高、海洋依存度高是其天然屬性。從世界經(jīng)濟版圖來看，全球60%的經(jīng)濟總量集中在入?？谔帲澜缂壋鞘腥阂泊蠖喾植荚跒硡^(qū)?！敝袊缈圃汗I(yè)經(jīng)濟研究所研究員、中國區(qū)域經(jīng)濟學會副會長兼秘書長陳耀近日在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時表示，大灣區(qū)的興衰高度依賴國際貿(mào)易體系，同時，其發(fā)展也在深刻影響著國際貿(mào)易體系。在我國積極構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制和大力推進“一帶一路”建設(shè)的當下，我們非常需要一個自己的一流大灣區(qū)。

“《框架協(xié)議》是目前國家層面出臺的對粵港澳大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展最詳盡、最全面的指導性方案。選擇在慶香港回歸二十周年慶典之際進行簽署，明確表達了中央政府希望通過粵港澳大灣區(qū)城市群的建設(shè)，繼續(xù)支持香港和澳門長期繁榮穩(wěn)定的決心。”陳耀表示，對于港澳兩地來說，更應(yīng)充分認識到《框架協(xié)議》對港澳經(jīng)貿(mào)發(fā)展而言將是新一次重大機遇。

從地理概念來看，灣區(qū)是指由一個海灣或者相連的若干個海灣、港灣、鄰近島嶼共同組成的區(qū)域。

在區(qū)域規(guī)劃中，灣區(qū)多用于描述圍繞沿?？诎斗植嫉谋姸嗪８酆统擎?zhèn)所構(gòu)成的港口群和城鎮(zhèn)群，由此衍生的經(jīng)濟效應(yīng)被稱作“灣區(qū)經(jīng)濟”。

如今，灣區(qū)經(jīng)濟已然成為國際經(jīng)濟版圖的突出亮點。國際一流灣區(qū)，如紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)等，以開放性、創(chuàng)新性、宜居性、國際化為其重要特征，具有開放的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、高效的資源配置能力、強大的集聚外溢功能和發(fā)達的國際交往網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮著引領(lǐng)創(chuàng)新、聚集輻射的核心功能，成為帶動全球經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極和引領(lǐng)技術(shù)變革的“領(lǐng)頭羊”。

接受本刊記者采訪的三位專家指出，當前傳統(tǒng)的灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式正面臨挑戰(zhàn)，國際灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟形態(tài)正悄然發(fā)生著變化，灣區(qū)的港口功能相較于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與高科技產(chǎn)業(yè)而言，其重要性正在減弱。與此同時，作為中國改革開放的前沿和經(jīng)濟增長的重要引擎，粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)具有比肩國際一流灣區(qū)的“硬實力”。

數(shù)據(jù)顯示，近年來，紐約、舊金山灣區(qū)經(jīng)濟增速基本穩(wěn)定在低速水平。雖然粵港澳大灣區(qū)總體經(jīng)濟增速略有回調(diào)，但依然在7%以上。2016年經(jīng)濟增速分別是紐約灣區(qū)、東京灣區(qū)、舊金山灣區(qū)的2.26倍、2.19倍和2.93倍。

粵港澳大灣區(qū)研究院報告指出，粵港澳大灣區(qū)是我國最有條件建設(shè)灣區(qū)經(jīng)濟的先行區(qū)，外向型程度最高，內(nèi)部聯(lián)系也日益密切，具有密集的產(chǎn)業(yè)集群和香港這樣的世界級城市，有望與紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)等世界級灣區(qū)競爭，成為國家高水平參與國際經(jīng)濟合作的新平臺?！耙粠б宦贰北尘跋拢浉郯拇鬄硡^(qū)更有著獨特的地位與優(yōu)勢。按目前趨勢發(fā)展，只須6年即可超越東京灣區(qū)成為全球經(jīng)濟總量最大的灣區(qū)。

粵港澳“一盤棋”如何布局

在專家看來，隨著“一帶一路”建設(shè)的持續(xù)推進，中國需要結(jié)交不同的經(jīng)濟體制、不同文化背景的國際合作伙伴。一方面，粵港澳大灣區(qū)城市群“一國、兩制、三個關(guān)稅區(qū)、四大核心城市”的多元格局，將可以為“一帶一路”建設(shè)提供更加靈活的制度安排；同時，積極進行粵港澳大灣區(qū)合作機制上的探索試驗，亦可為“一帶一路”建設(shè)提供參考。

國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副所長申兵認為，粵港澳三地相互需要，未來粵港澳的合作應(yīng)是基于不同經(jīng)濟形態(tài)的優(yōu)勢互補。

“在金融、航運、物流等領(lǐng)域具有突出優(yōu)勢的香港，今后要充分發(fā)揮其‘超級聯(lián)系人’的關(guān)鍵作用；澳門則需要更多空間推動經(jīng)濟適度多元化；作為‘21世紀海上絲綢之路’重要節(jié)點的廣東，在向先進制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程中，也需要港澳的資本與專業(yè)服務(wù)?！鄙瓯诓稍L中強調(diào)，今后，特別是在科技創(chuàng)新領(lǐng)域，粵港澳三地應(yīng)為全國起到表率作用?！拔磥?，廣東作為我國制造業(yè)的重要基地，應(yīng)將深圳與港澳的科技能力和創(chuàng)新優(yōu)勢進行充分集合，以打造國際科技創(chuàng)新中心。同時，對于引領(lǐng)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級也將起到重要作用?！?/p>

申兵表示，目前廣東已進入工業(yè)化后期階段，加之港澳本身就以服務(wù)業(yè)為主，因此，未來粵港澳大灣區(qū)城市群應(yīng)更加強調(diào)和注重綠色、低碳的發(fā)展路徑，著力提高社會管理和公共服務(wù)水平，加強共享，真正形成一個綠色低碳、宜居宜業(yè)的優(yōu)質(zhì)生活圈，并為我國其他地區(qū)做出表率和示范。

“粵港澳三地分屬不同的行政單元，通過大灣區(qū)城市群的概念，統(tǒng)籌安排規(guī)劃三地區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，既有助于加強市場一體化水平，也將力促我國區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展?！标愐赋?，基于其廣闊的腹地作為空間支撐，今后粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展將呈“兩個扇面”——第一個“扇面”是帶動輻射泛珠三角地區(qū)，尤其是帶動“粵東西北”及泛珠三角中西部落后地區(qū)的發(fā)展，縮小發(fā)展差距；第二個“扇面”輻射半徑延展至東南亞、南亞地區(qū)，成為聯(lián)通“21世紀海上絲綢之路”的巨型門戶，在進一步促進我國與東南亞、南亞國家經(jīng)貿(mào)往來的同時，在保衛(wèi)南海穩(wěn)定戰(zhàn)略方面也將發(fā)揮重要作用。

《框架協(xié)議》根據(jù)粵港澳三地產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，提出各自分工，并要求優(yōu)勢互補、合作共贏。其中，廣東構(gòu)建科技、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心和先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地；香港鞏固和提升國際金融、航運、貿(mào)易三大中心地位，強化全球離岸人民幣業(yè)務(wù)樞紐地位和國際資產(chǎn)管理中心功能，推動專業(yè)服務(wù)和創(chuàng)新及科技事業(yè)發(fā)展，建設(shè)亞太區(qū)國際法律及解決爭議服務(wù)中心；澳門則建設(shè)世界旅游休閑中心，打造中國與葡語國家商貿(mào)合作服務(wù)平臺，建設(shè)以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。

打造世界級城市群，因城施策、順“市”而為

對于包含9座城市（廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶）和兩個特別行政區(qū)（香港、澳門）的粵港澳大灣區(qū)城市群而言，專家指出，其未來發(fā)展仍將面臨諸多挑戰(zhàn)。

在國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所原所長、中國宏觀經(jīng)濟研究院研究員肖金成看來，粵港澳三地的體制制度差異，既是優(yōu)勢，也是劣勢。“由于其‘三個關(guān)稅區(qū)’有著不同行政管理體制屬性，政策差異較大，因此將對要素的自由流動受到很大限制?！毙そ鸪烧J為，由于分屬不同的行政單元，粵港澳三地在資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通等方面都將會受到行政區(qū)壁壘的影響。今后，粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展面臨的最大難題就是如何打破大灣區(qū)內(nèi)不同社會制度間的壁壘，讓9座城市和兩個特別行政區(qū)之間做到錯位發(fā)展、經(jīng)濟共享，加強政策對接，真正實現(xiàn)大灣區(qū)城市群內(nèi)要素自由、順暢、有序地流通。

申兵補充強調(diào)，由于粵港澳地區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)較密集，對生態(tài)和環(huán)境也構(gòu)成了較大壓力。因此，今后如何更好地保護好生態(tài)環(huán)境，為更多人提供公共服務(wù)及生產(chǎn)生活保障，將其真正打造成為宜居宜業(yè)的優(yōu)質(zhì)生活圈，也將是今后粵港澳大灣區(qū)城市群要面對的又一挑戰(zhàn)。

對于“大門開了，小門沒開”的現(xiàn)象，陳耀指出，由于粵港澳三地在具體政策、法規(guī)、標準上都存在差異，實際操作往往會遇到問題。與早期香港制造業(yè)移至珠三角不同，在大灣區(qū)城市群概念下的粵港澳合作急需升級，包括通過內(nèi)地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與政策協(xié)調(diào)，讓具有更高端價值的香港服務(wù)業(yè)進入內(nèi)地。

陳耀坦言，過去，國家層面基于粵港澳地區(qū)建設(shè)發(fā)展的“一國兩制”獨特屬性，過分強調(diào)“兩制”而忽略了“一國”的框架原則。今后，粵港澳地區(qū)要想形成真正的大灣區(qū)城市群，必須要在明確其基于“一國”的政策制度基礎(chǔ)上，讓灣區(qū)內(nèi)的各城市進行精準定位、明確職能、合理分工、優(yōu)勢互補，在行政力量的大力推動下，因城施策、順“市”而為。同時，在當前世界灣區(qū)面臨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革帶來的新機遇的大背景下，在提升科技與金融創(chuàng)新能力方面，粵港澳大灣區(qū)也必須迎頭趕上，主動搶占制高點。