談消防行政處罰中建設(shè)工程擅自投入使用的準(zhǔn)確定性

王海祥

(德州市消防支隊(duì)，山東 德州 253020)

談消防行政處罰中建設(shè)工程擅自投入使用的準(zhǔn)確定性

王海祥

(德州市消防支隊(duì)，山東 德州 253020)

針對(duì)一起群眾舉報(bào)住宅小區(qū)未經(jīng)消防驗(yàn)收擅自投入使用的消防行政處罰案件，分析涉案開(kāi)發(fā)公司、業(yè)主和公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在焦點(diǎn)問(wèn)題上的不同觀點(diǎn)。在綜合論證的基礎(chǔ)上，按照找準(zhǔn)法律依據(jù)、現(xiàn)場(chǎng)核查取證、客觀分析判定、合理合法處置四個(gè)步驟，剖析各種可能出現(xiàn)的情況，明確相關(guān)的法律依據(jù)和具體的法規(guī)條款，提出準(zhǔn)確定性建設(shè)工程是否投入使用、是否擅自使用的程序。針對(duì)不同情況分別判定是否予以查處，并提出在處理類似建設(shè)工程群眾舉報(bào)案件時(shí)應(yīng)注意的事項(xiàng)。

消防；建設(shè)工程；擅自使用；準(zhǔn)確定性

一、案例基本情況

2016年1月1日，某高檔住宅小區(qū)的業(yè)主接到開(kāi)發(fā)公司下屬物業(yè)公司電話通知和公告告知領(lǐng)取鑰匙，隨后業(yè)主通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)站舉報(bào)該住宅小區(qū)未經(jīng)消防驗(yàn)收擅自投入使用。轄區(qū)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)接到舉報(bào)后，于受理之日起第二天對(duì)該住宅小區(qū)進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)檢查。檢查情況如下：被業(yè)主舉報(bào)的住宅小區(qū)1#～8#住宅樓，建筑面積20×104m2，建筑層數(shù)33層，建筑高度95.7 m，消防車道路面未硬化，配套的消防設(shè)施未施工完畢，室內(nèi)消火栓未配備水帶、水槍和接口，室外消防供水管網(wǎng)未開(kāi)通供水，火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)、自動(dòng)噴水滅火系統(tǒng)、防排煙系統(tǒng)尚未施工完畢，住戶內(nèi)的生活用水、用電、用氣尚未正常供應(yīng)；沒(méi)有發(fā)現(xiàn)已經(jīng)入住的業(yè)主，在該住宅小區(qū)的出入口和樓梯間入口等明顯部位未發(fā)現(xiàn)交房公告，后經(jīng)調(diào)查得知該住宅小區(qū)的物業(yè)公司在公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)核查前已將交房公告清除，并停止辦理交房手續(xù)。對(duì)該住宅小區(qū)是否投入使用、是否需要公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行查處，轄區(qū)消防監(jiān)督員有不同的理解和看法，最后通過(guò)集體會(huì)審，認(rèn)定該開(kāi)發(fā)公司違反了《中華人民共和國(guó)消防法》第13條規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》第58條規(guī)定，依法責(zé)令該住宅小區(qū)1#～8#住宅樓停止使用，并給予該開(kāi)發(fā)公司25萬(wàn)元罰款(根據(jù)《消防行政處罰裁量基準(zhǔn)》)。該開(kāi)發(fā)公司收到處罰決定書后，表示不服，向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)提起行政復(fù)議。

二、案件的焦點(diǎn)問(wèn)題

該案件的焦點(diǎn)問(wèn)題是：建設(shè)工程是否擅自投入使用，建設(shè)工程是否已經(jīng)投入使用。

(一)業(yè)主觀點(diǎn)

交鑰匙的前提是建設(shè)工程具備購(gòu)房合同約定的交房條件，而交房條件必須滿足相關(guān)部門驗(yàn)收合格要求，驗(yàn)收合格才能準(zhǔn)許投入使用。交鑰匙就等于開(kāi)發(fā)公司同意業(yè)主可以進(jìn)入自購(gòu)商品房?jī)?nèi)進(jìn)行裝修并入住使用，而該住宅小區(qū)尚未經(jīng)消防驗(yàn)收合格，應(yīng)視為開(kāi)發(fā)公司擅自投入使用。

(二)開(kāi)發(fā)公司觀點(diǎn)

開(kāi)發(fā)公司認(rèn)為，開(kāi)發(fā)公司與業(yè)主簽訂的《商品房買賣合同》中的交房條件是“建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工五方驗(yàn)收合格”，交房時(shí)只要按照合同提供五方驗(yàn)收合格證明即可，這些條件一經(jīng)滿足就具備交付使用的條件，沒(méi)有違反《商品房買賣合同》。同時(shí)，開(kāi)發(fā)公司認(rèn)為，在沒(méi)有正常供水、供電、供氣，且基礎(chǔ)設(shè)施沒(méi)有完成的情況下，提前交鑰匙是為了讓業(yè)主裝修，由于業(yè)主拒絕領(lǐng)取鑰匙，且開(kāi)發(fā)公司在群眾舉報(bào)后、公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)核查前停止了交鑰匙行為并清除了領(lǐng)取鑰匙公告，沒(méi)有形成既成事實(shí)，沒(méi)有產(chǎn)生建設(shè)工程的責(zé)任轉(zhuǎn)移，不認(rèn)為是建設(shè)工程已經(jīng)投入使用或者擅自投入使用。

(三)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)

1.不認(rèn)可投入使用。部分消防監(jiān)督員認(rèn)為該群眾舉報(bào)案件涉及合同糾紛問(wèn)題，建議由建設(shè)主管部門牽頭，通過(guò)民事訴訟和司法協(xié)商手段加以解決。

2.認(rèn)可投入使用。部分消防監(jiān)督員認(rèn)為公告通知和電話通知即可認(rèn)為開(kāi)發(fā)公司主觀上已經(jīng)采取了將風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)移至業(yè)主的行為，雖然大部分業(yè)主沒(méi)有領(lǐng)取鑰匙，也沒(méi)有入住，但開(kāi)發(fā)公司已經(jīng)做出決定，公告當(dāng)日就應(yīng)當(dāng)判定該建設(shè)工程擅自投入使用，但不認(rèn)為是已經(jīng)投入使用。

三、建設(shè)工程是否擅自或者已經(jīng)投入使用的定性程序

(一)找準(zhǔn)法律依據(jù)

1.《中華人民共和國(guó)合同法》第6、7、8條分別規(guī)定：當(dāng)事人行使權(quán)利、履行義務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)實(shí)信用原則；當(dāng)事人訂立、履行合同，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)，尊重社會(huì)公德，不得擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，損害社會(huì)公共利益；依法成立的合同，對(duì)當(dāng)事人具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除合同，依法成立的合同，受法律保護(hù)。如果建設(shè)單位違約，則按照《中華人民共和國(guó)合同法》第107條規(guī)定承擔(dān)違約責(zé)任：當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)合同法》第279條規(guī)定：建設(shè)工程竣工后，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)根據(jù)施工圖紙及說(shuō)明書、國(guó)家頒發(fā)的施工驗(yàn)收規(guī)范和質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)進(jìn)行驗(yàn)收；驗(yàn)收合格的，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)按照約定支付價(jià)款，并接收該建設(shè)工程；建設(shè)工程竣工經(jīng)驗(yàn)收合格后，方可交付使用，未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不得交付使用。

2.《中華人民共和國(guó)建筑法》第61條規(guī)定：交付竣工驗(yàn)收的建筑工程，必須符合規(guī)定的建筑工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，有完整的工程技術(shù)經(jīng)濟(jì)資料和經(jīng)簽署的工程保修書，并具備國(guó)家規(guī)定的其他竣工條件。建筑工程竣工經(jīng)驗(yàn)收合格后，方可交付使用；未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不得交付使用。

3.本案件涉及住宅小區(qū)的住宅樓地上33層，建筑高度95.7 m，為一類高層民用建筑，屬于《中華人民共和國(guó)消防法》第11條國(guó)務(wù)院公安部門規(guī)定的其他特殊建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將消防設(shè)計(jì)文件報(bào)送公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)審核?！吨腥A人民共和國(guó)消防法》第13條規(guī)定：按照國(guó)家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)行消防設(shè)計(jì)的建設(shè)工程竣工，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)消防驗(yàn)收；依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行消防驗(yàn)收的建設(shè)工程，未經(jīng)消防驗(yàn)收或者消防驗(yàn)收不合格的，禁止投入使用?！吨腥A人民共和國(guó)消防法》第58條規(guī)定：依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行消防驗(yàn)收的建設(shè)工程，未經(jīng)消防驗(yàn)收或者消防驗(yàn)收不合格，擅自投入使用的，責(zé)令停止使用，并處3萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下罰款。

以上法律、行政法規(guī)基于確保建設(shè)工程的質(zhì)量、保障社會(huì)公共安全和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，均規(guī)定未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格不得投入使用，據(jù)此，“擅自使用”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)就是“未經(jīng)建設(shè)工程主管部門驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格”、而在合同雙方之間相互認(rèn)可前提下私下簽訂的責(zé)任轉(zhuǎn)移和使用默許，也包括“建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工五方驗(yàn)收合格”后建設(shè)單位將建筑物交付業(yè)主使用的情形。

(二)現(xiàn)場(chǎng)核查取證

1.住宅小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況和業(yè)主入住情況。核實(shí)住宅小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況，如道路、供水、供電、供氣等是否竣工并投入使用，領(lǐng)取鑰匙的業(yè)主有多少戶，住宅是否已經(jīng)裝修或入住。

2.搜集責(zé)任轉(zhuǎn)移證據(jù)。調(diào)查取證相關(guān)證據(jù)，包括《建筑工程竣工驗(yàn)收備案表》《建設(shè)工程消防驗(yàn)收意見(jiàn)書》《商品房買賣合同》，建設(shè)單位交房入住的公告，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)對(duì)業(yè)主和開(kāi)發(fā)公司、物業(yè)管理單位的調(diào)查詢問(wèn)筆錄，現(xiàn)場(chǎng)照片、錄音、錄像等。

3.核實(shí)群眾舉報(bào)內(nèi)容是否屬實(shí)。逐條核實(shí)群眾舉報(bào)內(nèi)容，客觀公正、實(shí)事求是地在規(guī)定時(shí)限內(nèi)反饋核查情況和案件查處情況，避免產(chǎn)生拉偏架、袒護(hù)一方的錯(cuò)覺(jué)。

(三)客觀分析判定

1.消防驗(yàn)收前暫時(shí)性使用，但未發(fā)生責(zé)任轉(zhuǎn)移。開(kāi)發(fā)公司、施工單位在工程建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的臨時(shí)性、局部性使用，如設(shè)置臨時(shí)辦公場(chǎng)所，儲(chǔ)存建筑構(gòu)件、施工設(shè)備和材料，懸掛廣告牌等暫時(shí)性行為，不認(rèn)為是已經(jīng)投入使用，也不認(rèn)為是擅自投入使用。

2.消防驗(yàn)收前未使用，也未發(fā)生責(zé)任轉(zhuǎn)移。建設(shè)工程是否投入使用，應(yīng)以業(yè)主獨(dú)立控制為標(biāo)準(zhǔn)。如果房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司僅僅將裝修用鑰匙交給業(yè)主，開(kāi)發(fā)公司仍然可以未經(jīng)業(yè)主同意自行進(jìn)入建設(shè)工程內(nèi)部，即買賣雙方都可以控制，此時(shí)建筑物尚未使用，不好認(rèn)定責(zé)任轉(zhuǎn)移是否成立，無(wú)法判定建設(shè)工程是否已經(jīng)投入使用和擅自投入使用。

3.消防驗(yàn)收前已使用，且已發(fā)生責(zé)任轉(zhuǎn)移。當(dāng)業(yè)主裝修完畢并經(jīng)開(kāi)發(fā)公司檢查驗(yàn)收后，將正式的房屋鑰匙交付業(yè)主，業(yè)主就可入住使用，開(kāi)發(fā)公司就不能自行進(jìn)入業(yè)主房屋，此時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定建設(shè)工程已經(jīng)投入使用。如果開(kāi)發(fā)公司直接將所有鑰匙交給業(yè)主，就直接失去了對(duì)業(yè)主房屋的管控，此時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定交付使用行為成立，即開(kāi)發(fā)公司同意建設(shè)工程投入使用。上述情況如在消防驗(yàn)收合格前發(fā)生，就認(rèn)定是擅自投入使用，并且是已經(jīng)投入使用，不受配套消防設(shè)施是否安裝到位、是否能夠正常使用等因素的影響。

(四)合理合法處置

對(duì)沒(méi)有可靠證據(jù)、純屬臆斷的舉報(bào)，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)在調(diào)查取證的基礎(chǔ)上，向舉報(bào)人說(shuō)明情況，建議其向有關(guān)部門反映相關(guān)問(wèn)題。對(duì)群眾舉報(bào)屬實(shí)的既成事實(shí)，應(yīng)按照消防法律法規(guī)嚴(yán)肅處理。該起案件中，針對(duì)開(kāi)發(fā)公司的復(fù)議申請(qǐng)，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)依法進(jìn)行了審查，認(rèn)定開(kāi)發(fā)公司雖然在群眾舉報(bào)后采取了停止交房行為，但已將部分業(yè)主的所有鑰匙交給業(yè)主，已形成交付使用的責(zé)任轉(zhuǎn)移的既成事實(shí)，即開(kāi)發(fā)公司在未經(jīng)消防驗(yàn)收合格前，已經(jīng)實(shí)施了擅自將部分住宅交付業(yè)主使用的違法行為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)消防法律法規(guī)予以處罰，并做出維持原處罰決定的《行政復(fù)議決定書》。

四、結(jié)束語(yǔ)

本文討論的是一起因民事經(jīng)濟(jì)糾紛、合同責(zé)任轉(zhuǎn)移引發(fā)的消防行政處罰案件，該案件屬于違反《中華人民共和國(guó)消防法》的范疇，也違反了《中華人民共和國(guó)合同法》《中華人民共和國(guó)建筑法》的相關(guān)規(guī)定，涉及的監(jiān)管部門較多。針對(duì)類似問(wèn)題，首先，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)要做到知法懂法，依法履行消防監(jiān)督管理職責(zé)；其次，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)要不斷提高自身法律素質(zhì)和執(zhí)法水平，能夠正確處理經(jīng)濟(jì)糾紛與行政處罰的關(guān)系；第三，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)建設(shè)工程施工期間的消防安全檢查，將問(wèn)題消除在萌芽狀態(tài)，確保建設(shè)工程施工質(zhì)量，確保人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

[1] 中華人民共和國(guó)消防法[Z].2008.

[2] 中華人民共和國(guó)合同法[Z].1999.

[3] 中華人民共和國(guó)建筑法[Z].2011.

[4] 建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定[Z].2012.

(責(zé)任編輯 陳 華)

Accurate Determination of Putting Buildings into Use without Fire Administration’s Authorization

WANG Haixiang

(DezhouMunicipalFireBrigade,ShandongProvince253020,China)

In this paper, the report of a residence building putting into use without authorization was discussed, and different views of developers, owners and the public security agencies on this issue are analyzed. On the basis of synthetic analysis and the four-step procedure-finding legal basis, verifying and collecting evidence on the spot, analyzing objectively, disposing reasonably and lawfully), this paper analyzes all kinds of possible situations, puts forward a procedure in accordance with the legal basis and the specific terms of the laws and regulations to accurately determine whether the residence building is put to use without authorization, whether an investigate shall be conducted. This paper also puts forward some disposal tips when similar issues are reported by the public.

fire prevention; construction project; unauthorized use; accurate determination

2016-08-05

王海祥(1971— )，男，山東寧津人，高級(jí)工程師。

D631.6

A

1008-2077(2017)02-0077-03