公安機(jī)關(guān)干預(yù)民間糾紛合法性探究

于 安 清華大學(xué)公共管理學(xué)院法學(xué)教授，政府研究所所長

公安機(jī)關(guān)干預(yù)民間糾紛合法性探究

于 安 清華大學(xué)公共管理學(xué)院法學(xué)教授，政府研究所所長

一、治安秩序管理與社會生活的民事化

自1995年《人民警察法》制定頒布以來，我國市場經(jīng)濟(jì)體制的形成及公民社會行為方式的變化，極大地改變了社會治安形勢的特點(diǎn)和走向，而且對公安機(jī)關(guān)職能、人民警察職責(zé)及其履行方式發(fā)生著決定性影響。這些歷史性變化應(yīng)當(dāng)通過人民警察法的修訂在法律上得到清楚和準(zhǔn)確的反映，使公安機(jī)關(guān)職能和人民警察職責(zé)在法律上得到富有時代意義的新概括和新表述。這其中一個非常有代表性的議題，就是公安機(jī)關(guān)職責(zé)與所謂“民間糾紛”之間的關(guān)系。

公安機(jī)關(guān)職責(zé)與“民間糾紛”的關(guān)系，在現(xiàn)實生活中經(jīng)常以“行政不作為”為題進(jìn)入法律領(lǐng)域。在行政訴訟中，請求安全保護(hù)的民間糾紛當(dāng)事人會主張公安機(jī)關(guān)的行政不作為侵害其合法權(quán)益；在日常工作中，公安機(jī)關(guān)基層民警也普遍使用“公安機(jī)關(guān)不直接處理民間糾紛”的說法，來拒絕民間糾紛當(dāng)事人對公安機(jī)關(guān)的安全保護(hù)請求和回應(yīng)對不履行職責(zé)的質(zhì)疑；還出現(xiàn)過援引現(xiàn)行《人民警察法》第21條關(guān)于警察援助援救的規(guī)定，把公安機(jī)關(guān)涉足民間糾紛解釋或局限為援助和救助。對此問題公安機(jī)關(guān)這些年來發(fā)布過有關(guān)文件，尤其是在《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》和《110接處警工作規(guī)則》中做出過相關(guān)規(guī)定，但是也難以得到普遍認(rèn)可和達(dá)成普遍共識。《人民警察法》具有公安工作基本法的屬性，有必要通過本次修訂工作對這一問題提出一個可以接受的解決辦法。把“民間糾紛”與政府的警察職能完全隔離開來的觀點(diǎn)，或者把警察的參與僅僅解釋為援助或者援救的觀點(diǎn)，更需要在理論上進(jìn)行深入探討和分析。

經(jīng)濟(jì)活動和社會生活的組織方式是社會治安秩序的基礎(chǔ)。從這個意義上講，計劃經(jīng)濟(jì)本身具有極大的社會治安管制功能。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，有關(guān)基本生活資料的票證配給制和收入分配制度，政府對社會成員從事經(jīng)濟(jì)活動和選擇職業(yè)的限制，國家對公民身份的管制和對居住地遷移的限制，以及以單位分配為主的城市住房制度，都對社會成員的社會行為具有根本性的約束作用。同時，城市單位的職工和農(nóng)村公社的社員作為單位成員都受到層級性組織的支配。計劃經(jīng)濟(jì)條件下社會成員生活的大多數(shù)方面都具有“公共”屬性，所以“民間糾紛”在社會治安管理中的比重是很低的。

市場經(jīng)濟(jì)致使社會關(guān)系發(fā)生的重大變化之一，就是社會成員身份的民間化和社會生活的民事化。民事化的主要特征是社會成員地位的民事化和民間社會的自治性。其中最重要的是勞動力市場化和實行多種分配制度，社會成員的經(jīng)濟(jì)生活達(dá)到前所未有的獨(dú)立程度，進(jìn)而形成社會成員之間以及社會成員與政府的新關(guān)系。這種民事化的新型社會關(guān)系極大地影響和決定了社會成員的社會態(tài)度和行為選擇。市場經(jīng)濟(jì)條件下社會成員經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的意識形態(tài)基礎(chǔ)，主要是利己主義甚至是拜金主義，賺錢的營利活動已經(jīng)得到了社會倫理上的正當(dāng)性認(rèn)可。受到利己主義的驅(qū)使和支配，社會成員對財富的追求和索取方式，將不可避免地包括欺詐性的巧取豪奪。這些都可以被認(rèn)為是日常經(jīng)濟(jì)社會生活的一部分，爭議大多以民間糾紛的形式發(fā)生。經(jīng)濟(jì)自由權(quán)和自治權(quán)并不能當(dāng)然賦予每一個人以生活能力，所以也有一部分民間糾紛起因于生活能力不夠，為生活所迫鋌而走險挑戰(zhàn)社會和危害社會的社會成員。自治型社會群體之間的爭議雖然有集體性質(zhì)，但仍然是民間性質(zhì)的，如消費(fèi)群體與動物和環(huán)境保護(hù)群體之間的爭議。無論如何，市場經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)社會矛盾，大多數(shù)情形下首先以民間糾紛的形式出現(xiàn)。

個人自由度比較高和民間糾紛比較多的社會，并不一定必然導(dǎo)致社會治安的惡化。兩者的關(guān)系取決于市場制度類型與其相適應(yīng)的社會管理制度，后者包括移民制度、身份管理制度和治安秩序管理制度等。所以警察制度和公安機(jī)關(guān)職責(zé)的設(shè)計，應(yīng)當(dāng)從市場經(jīng)濟(jì)條件下人的社會行為特征出發(fā)。至于為什么這一問題必須由《人民警察法》加以規(guī)定，主要是因為該法是基本法。它不但應(yīng)當(dāng)對公安機(jī)關(guān)職權(quán)和履行方式這類基本問題作出規(guī)定，而且還應(yīng)當(dāng)對治安管理事項規(guī)定基本原則和基本框架。我國尚沒有制定治安管理法，目前《治安管理處罰法》重心還在于行政處罰，治安管理的基本制度仍然需要由《人民警察法》來規(guī)定。

二、維護(hù)民事秩序是治安管理的重要職責(zé)

民事權(quán)利的實現(xiàn)，在理論上首先假設(shè)通過私法自治實現(xiàn)私法秩序的維護(hù)，但是這一假設(shè)的現(xiàn)實化取決于特定的社會條件和政府職能的健全。民事爭議的解決方式，既可以在當(dāng)事人之間自由達(dá)成協(xié)議，或者請求中立的第三方進(jìn)行居中裁判或者調(diào)解，也可以從事法律不禁止的私力救濟(jì)。待到19世紀(jì)終結(jié)時，德國民法典給出的答案是，以國家之力實現(xiàn)權(quán)利為規(guī)則，以合法的自力行為實現(xiàn)權(quán)利為例外。1參見［德］迪特爾·梅迪庫斯：《德國民法典總論》，邵建東譯，法律出版社2001年版，第121—123頁。迪特爾·梅迪庫斯在《德國民法典總論》一書中所闡述的國家之力為原則主要是指民事訴訟程序。他的精彩分析是在例外部分，即德國民法典第229條關(guān)于自助式救濟(jì)的規(guī)定。他在該書中寫道，“在另一方面，之所以允許有私人以自力行為實現(xiàn)權(quán)利，是因為否則的話，至少在一段時間內(nèi)權(quán)利就不可能實現(xiàn)了。出現(xiàn)這種情況時，法律甚至容忍私人采取暴力行為。由于這是一種合法的暴力行為，因此這些事實構(gòu)成中的一部分也作為合法理由規(guī)定在刑法典中……”2［德］迪特爾·梅迪庫斯：《德國民法典總論》，邵建東譯，法律出版社2001年版，第123頁。雖然這里說的是德國的情形和制度安排，但是它告訴我們允許私力救濟(jì)的基本界限，是使用暴力和如何控制使用暴力。

中國是另外一種情形和制度，盡管我國一直高度關(guān)注和看重德國的民法制度設(shè)計。我國1986年的《民法通則》在民事權(quán)利實現(xiàn)方面設(shè)立了正當(dāng)防衛(wèi)和緊急避險，2017年3月公布的《民法總則》仍然繼續(xù)采用《民法通則》的模式。為什么我國沒有引入德國民法典第229條的“自助”制度？如何解決缺少“自助”制度形成的空間？一個非常重要的考慮是“因私力救濟(jì)，易生流弊，弱者無從實行，強(qiáng)者易仗勢欺人，影響社會秩序”。3梁慧星：《民法總論》，法律出版社1996年版，第252頁。梁慧星教授不但考慮弱者之憂，而且考慮了秩序的維護(hù)。民法留出的秩序空間可能就是對公法的呼喚，現(xiàn)在修訂《人民警察法》就是考慮社會秩序問題的一個法律時刻。

在轉(zhuǎn)型國家或者新興市場經(jīng)濟(jì)國家中，轉(zhuǎn)型中漸進(jìn)出現(xiàn)的制度、權(quán)利和機(jī)會，不但對政府是嶄新的和難以一時領(lǐng)悟的，對于市場主體也是新穎的和難以自律的。個人生活獨(dú)立性的增多和自由度的提高，對社會生活共同體的依賴性認(rèn)識不足，經(jīng)常難以克制地出現(xiàn)對他人利益的侵占心理、投機(jī)欲望和冒險沖動，即使自己的力量并不一定強(qiáng)大和富有經(jīng)驗。市場主體面對巨大的自由空間，逐利的渴望使他們難以自抑，濫用權(quán)利的可能性高于那些有歷史沉淀的國家。他們可能低估當(dāng)事人的自衛(wèi)能力，但一定會首先考慮挑戰(zhàn)公共管理機(jī)構(gòu)或者收買公共管理機(jī)構(gòu)中的意志薄弱者。藐視公共機(jī)關(guān)的權(quán)威是他們的共同點(diǎn)，因為這是他們力圖為所欲為的明顯障礙。

忽視轉(zhuǎn)型國家的上述社會特點(diǎn)，僅僅以市場主體貌似弱小的假象認(rèn)識民間與政府的關(guān)系，將脫離實際并給社會安全帶來風(fēng)險。如果公共機(jī)構(gòu)不致力于建立足夠的權(quán)威、采取有力的措施并形成足夠的心理壓力，那么社會安全的風(fēng)險就可能增加。需要增加公共威懾的時候，就應(yīng)當(dāng)對社會治安與民間糾紛之間的天平進(jìn)行水平移動。這就要求不僅在民事正當(dāng)防衛(wèi)和緊急避險過程中可以有公安機(jī)關(guān)的出現(xiàn)，而且在正當(dāng)防衛(wèi)和緊急避險以外民事主體無力實現(xiàn)權(quán)利的情況下，更應(yīng)當(dāng)有公安機(jī)關(guān)和人民警察的角色。公共機(jī)構(gòu)對市場自治能力過于樂觀的麻痹和無所作為，事實上將鼓勵冒險者的沖動，也迫使走投無路者鋌而走險。山東“于歡案”中出現(xiàn)的防衛(wèi)過當(dāng)，與合法的自力救濟(jì)能力不足有關(guān)。有關(guān)機(jī)關(guān)當(dāng)時只是以民間糾紛為由簡單地放任事態(tài)發(fā)展，不能不是出現(xiàn)防衛(wèi)過當(dāng)違法情形的一個原因。如果公共機(jī)關(guān)的人員能夠保持在場，進(jìn)行必要的守法告誡，采取一些必要的人員隔離和制止性的防范措施，悲劇發(fā)生的可能性就會減少。現(xiàn)在說這些可能有“事后諸葛亮”之嫌，但是以此為例研究法律上民間糾紛與公安機(jī)關(guān)職責(zé)的關(guān)系卻不能不說是必要的和有益的。

公安機(jī)關(guān)介入民間糾紛的一個重要情形和理由，就是當(dāng)民事主體雙方力量過于懸殊引起嚴(yán)重不公正時，一方按照自治原則實現(xiàn)民事權(quán)利將損害其正當(dāng)性。當(dāng)然，公安機(jī)關(guān)的介入應(yīng)當(dāng)有必要的界限，那就是對暴力性挑釁的回應(yīng)和防止自衛(wèi)性暴力行為的濫用。這里所說的暴力，應(yīng)當(dāng)包括以暴力相威脅，借助機(jī)械物理手段改變資產(chǎn)既有現(xiàn)狀等。認(rèn)定使用暴力的具體情形可以包括：（1）當(dāng)事人直接使用暴力或者以使用暴力相威脅，包括以身體肢體、可致人傷害的器械、可改變建筑物或資產(chǎn)既有狀態(tài)或功能的動力機(jī)械等方式施加暴力的；（2）經(jīng)過勸說、勸解、阻擋等制止措施無效，當(dāng)事人繼續(xù)以暴力相威脅并存在發(fā)生嚴(yán)重暴力沖突現(xiàn)實危險的；（3）爭議不存在協(xié)商的條件以至于不可能進(jìn)行協(xié)商，侵害行為繼續(xù)發(fā)生并可能導(dǎo)致更嚴(yán)重后果的。

市場失靈為擴(kuò)大警察權(quán)提供了必要性和正當(dāng)性。在正當(dāng)防衛(wèi)和緊急避險以外民事主體無力實現(xiàn)權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)對公安機(jī)關(guān)的介入賦予合法性。在農(nóng)民工討薪問題上，國家最高行政機(jī)關(guān)啟用國家行政力量幫助農(nóng)民工討回合法工資收入，不但是合法的而且得到了道義上的肯定和稱贊。除此以外，公安機(jī)關(guān)還可以像其他行政機(jī)關(guān)一樣，對欠薪企業(yè)辦理相關(guān)行政事宜時，把向農(nóng)民工按時支付工資作為重要條件。討債領(lǐng)域經(jīng)常出現(xiàn)的黑社會性質(zhì)組織現(xiàn)象，客觀上提示我們必須從公法的角度正視民事權(quán)利實現(xiàn)的問題，確定公安機(jī)關(guān)在這一領(lǐng)域的適當(dāng)作用和職責(zé)，以在民間糾紛中實現(xiàn)私力救濟(jì)與公力救濟(jì)的平衡。

除了防止強(qiáng)勢一方濫用權(quán)利和防止暴力沖突的理由以外，如果當(dāng)事人的行為事實上可能沒有達(dá)到危害治安程度的話，把公安機(jī)關(guān)介入的法律屬性考慮為援助也未嘗不可。民事關(guān)系當(dāng)事人可以自由地處分權(quán)利，公共機(jī)關(guān)不得干預(yù)。但是如果當(dāng)事人放棄權(quán)利是被迫的或無可奈何的，不是出于自己真實內(nèi)心愿望的，公安機(jī)關(guān)以援助或者援救理由介入是可以接受的。介入方式既可以是應(yīng)當(dāng)事人請求，也可以根據(jù)普通人的常識主動介入。這需要在法律上明確界限，因為進(jìn)入權(quán)利實現(xiàn)領(lǐng)域的職能性援助，與做好人好事的道德性援助和緊急情形下的臨時援助應(yīng)當(dāng)是有所區(qū)別的。

社會安全本身是建立在社會公正基礎(chǔ)之上，而不僅僅是強(qiáng)制性暴力。維護(hù)社會治安秩序也應(yīng)當(dāng)遵循社會公正原則，不允許以強(qiáng)凌弱和以大欺小。公法上對違法侵權(quán)行為的定義，往往是從維護(hù)社會秩序出發(fā)。尋釁滋事是指當(dāng)事人無事生非主動侵害他人，這一行為被納入違反治安管理范疇，完全是出于維持社會秩序的考慮。對基本生存安全性的保障，應(yīng)當(dāng)主要依賴于社會，而不是主要是依靠自衛(wèi)，這是我國法律的一個特點(diǎn)。

三、民間糾紛與社會風(fēng)險預(yù)防

公安機(jī)關(guān)治安管理職權(quán)的風(fēng)險預(yù)防屬性，也是公安機(jī)關(guān)合法涉入民間糾紛的重要理由。公安機(jī)關(guān)履行治安管理職責(zé)的起點(diǎn)，是社會成員之間爭議的出現(xiàn)和該爭議中的行為具有危害社會秩序的現(xiàn)實可能性，而不能糾結(jié)于爭議屬性的判斷上。治安管理工作對象的法律屬性必須經(jīng)歷履行職能的過程后才能最后確定。公共安全的最終定性是工作過程的結(jié)果，而不是工作過程本身，更不是啟動職能的理由。這正是社會治安的秩序維護(hù)職能與其他行政機(jī)關(guān)的職能所不相同的地方，甚至是最大的區(qū)別。其他行政機(jī)關(guān)在大多數(shù)情形下，必須首先確定工作對象的性質(zhì)才能履行職能，行使權(quán)力和采取措施。例如稅收機(jī)關(guān)，必須區(qū)分國家稅務(wù)和地方稅務(wù)，而不允許誰都可以見錢就收。

社會危害風(fēng)險預(yù)防功能和社會秩序控制機(jī)制決定著公安機(jī)關(guān)的工作特點(diǎn)和工作程序。治安管理法相當(dāng)于社會秩序法。我國現(xiàn)行《人民警察法》第2條在規(guī)定人民警察任務(wù)的提法是“維護(hù)社會治安秩序”，把治安與秩序直接放在一起。就警察的“維護(hù)”職能而言，則重在防止危險。德國學(xué)者認(rèn)為：“警察任務(wù)系規(guī)定警察得作為之領(lǐng)域，其主要皆與危害防止有關(guān)?！?［德］Scholler、Schloer：《德國警察與秩序法原理》，李震山譯，C.F.Mueller、登文書局1995年版，第59頁?；诳赡苄圆扇〉拇胧┚褪蔷哂酗L(fēng)險預(yù)防性質(zhì)的措施，完全確定的情形不再屬于風(fēng)險范疇。在治安管理理論上，只要存在社會安全和社會秩序受到破壞的可能性，公安機(jī)關(guān)就有理由出警接警，出警接警后的處理按照法定職權(quán)和法定程序進(jìn)行，但是不得首先以所謂民間糾紛為名拒絕出警接警。采取風(fēng)險預(yù)防措施的合理性，是社會秩序控制機(jī)制所要求和所必需的。不要說普通的爭議后來被證實是一個危害公共安全的治安案件，就是一個街頭小販與消費(fèi)者的爭議也有可能引起政治變故甚至革命。所以在警察法上，應(yīng)把從善意的生活援助到犯罪行為的制止和查證，作為一個沒有環(huán)節(jié)脫離的職責(zé)系統(tǒng)加以規(guī)定，甚至可以提出更有包容性的出警接警起點(diǎn)。如果救援之類的公共福利措施和便民利民的措施都是不可推卸的責(zé)任，那么涉及人身和財產(chǎn)安全受到威脅或者現(xiàn)實侵害的報警，更是不可以所謂的民間糾紛一推了之。對于這方面的規(guī)定，特別是出警接警起點(diǎn)的解釋和理由，過去更偏向于民警工作的道德性，如為民服務(wù)做好事等?，F(xiàn)在需要明確的是，這不單單是一個善意的親民舉動，而是社會秩序維護(hù)機(jī)制的內(nèi)在需要。

我們在規(guī)定公安機(jī)關(guān)出警接警職責(zé)及程序的時候，必須基于維持社會秩序機(jī)制的需要，說明執(zhí)法的第一職責(zé)在于社會爭議本身的處理，而不是在最初階段就致力于對糾紛屬性作出判斷，否則應(yīng)當(dāng)以瀆職論。在多數(shù)情況下，民間糾紛、違反治安管理和違法犯罪三者的確定是一個復(fù)雜的法律過程，只有在這種過程完結(jié)的時候才是案件屬性最終確定的時候。

對于刑事犯罪案件，要等到法院做出生效判決，甚至要到法院做出最終取得確定力的判決才能告終結(jié)。依照罪刑法定原則，在法院做出有效判決以前，任何人都不能被認(rèn)定為犯罪。法律規(guī)定了公安機(jī)關(guān)負(fù)有對刑事案件進(jìn)行偵查的職責(zé)，以及通過治安管理活動預(yù)防犯罪的職責(zé)，公安機(jī)關(guān)顯然不能以犯罪沒有得到確定為由拒絕履行上述職責(zé)。因此，在這一法定過程完成以前，把形式上或者表面上看起來好像是民間糾紛的案件加以認(rèn)定并依此置之不理，不是嚴(yán)肅的和負(fù)責(zé)任的工作立場，更不是依法履行職責(zé)的工作行為。

至于治安案件和民事侵權(quán)案件的區(qū)分，在多數(shù)情況下爭議案件的屬性也不都是顯而易見、沒有爭議和沒有變化的。例如，民用住宅居民的室內(nèi)裝修，故意使用動力機(jī)械野蠻施工造成或者可能造成樓板結(jié)構(gòu)性損害，看起來是鄰里之間的房屋財產(chǎn)民事侵權(quán)爭議，但也可能是危害樓宇使用公共安全的行政違法行為，還可能是故意毀壞公私財物的刑事犯罪。對于這類案件，可能還涉及與其他部門的工作協(xié)作，如房屋管理部門。如果公安機(jī)關(guān)拒絕受理報警投訴，以不干預(yù)民間糾紛為由一推了之，既可能構(gòu)成放縱犯罪的瀆職行為，也可能是放任行政違法行為的不作為違法。

民事糾紛向治安案件的轉(zhuǎn)變，是瞬間實現(xiàn)的，并沒有截然不能逾越的界限。在市場經(jīng)濟(jì)和社會自治的新條件下，大量的治安和刑事案件大多發(fā)生在當(dāng)事人之間的輕微利益爭議上，在外表上和發(fā)生初期看起來都似乎是民間糾紛。在當(dāng)事人主體上，往往是民事主體；在標(biāo)的上，往往也是民事活動的標(biāo)的；在程序上，往往是由當(dāng)事人首先提出訴求，而不是直接由警察確定參與。公安機(jī)關(guān)的及時參與正是推遲或者消滅這種惡性轉(zhuǎn)化的一個機(jī)制。民事行為中的侵權(quán)行為，最有可能轉(zhuǎn)化為違法治安案件。《治安管理處罰法》第9條提及的“因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為”就是這種轉(zhuǎn)化的典型形態(tài)。

公安機(jī)關(guān)參與民間糾紛的目的和原則，是維護(hù)社會秩序和防止社會安全風(fēng)險，而不是直接參與個案為特定當(dāng)事人謀利，或者為本機(jī)關(guān)和警察人員牟取利益。禁止以維護(hù)公共安全之名行營利之實。如果在處理民間糾紛中，公安機(jī)關(guān)為特定的商業(yè)機(jī)構(gòu)或者特定經(jīng)商者提供安全服務(wù)，包括為特定企業(yè)的商業(yè)債務(wù)提供討債服務(wù)，應(yīng)當(dāng)以濫用職權(quán)追究法律責(zé)任。如果案件中涉及本機(jī)關(guān)及其警察人員親屬的利益，應(yīng)當(dāng)實行回避，可以自己主動回避或者經(jīng)過利益相關(guān)者的申請回避。公安機(jī)關(guān)及其警務(wù)人員不得經(jīng)商辦企業(yè)，不得與機(jī)關(guān)駐地警務(wù)區(qū)域的經(jīng)營性單位建立和發(fā)展經(jīng)濟(jì)性的關(guān)系，包括公安機(jī)關(guān)不得入股，不得作為隱蔽的實際控制人，不得讓自己的親屬或者其他關(guān)系人員作為商辦企業(yè)的代理人。這些都是依法公正履行公共安全保護(hù)職能所必需的條件。

總之，公安機(jī)關(guān)一律不得介入民間糾紛的說法和做法都是不適當(dāng)?shù)?，無論在民法上和公法上都是不能成立的。由于社會經(jīng)濟(jì)生活的迅速民事化，公安機(jī)關(guān)對民間糾紛案件有義務(wù)從防范公共安全風(fēng)險和維護(hù)民事生活社會秩序的角度進(jìn)行及時和必要的干預(yù)。干預(yù)的原則和界限是出于公共秩序和公共利益的需要，并壓抑頻繁出現(xiàn)的不正當(dāng)?shù)乃搅葷?jì)，同時要嚴(yán)格禁止公安機(jī)關(guān)為特定商業(yè)機(jī)構(gòu)或者個人提供安全服務(wù)。