地方法治政府評估的中國實(shí)踐*

王敬波

中國政法大學(xué)法治政府研究院教授，院長

地方法治政府評估的中國實(shí)踐*

王敬波

中國政法大學(xué)法治政府研究院教授，院長

我國地方法治政府建設(shè)進(jìn)步速度加快，但是總體上仍然處于較低水平；各地區(qū)間差異巨大，法治發(fā)展不平衡現(xiàn)象正在擴(kuò)大；行政體制改革推進(jìn)困難，需要從機(jī)制上尋找突破體制障礙的突破口；行政決策制度實(shí)施效果不佳，需要強(qiáng)化決策程序；行政不作為現(xiàn)象普遍，需要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督；規(guī)范性文件不規(guī)范，消弭法律體系的效果，需從源頭加強(qiáng)治理；政務(wù)公開取得長足進(jìn)步，需要深化政府?dāng)?shù)據(jù)開放，適應(yīng)信息化社會的趨勢；加快行政復(fù)議體制改革，將行政復(fù)議打造成為解決行政爭議的主渠道。

法治作為世界上普遍認(rèn)同的理念和價值，出于國際經(jīng)濟(jì)投資和人道援助的績效考量的目標(biāo)，國際社會存在對一國法治發(fā)展水平和推進(jìn)狀況進(jìn)行評價的需要。馬克斯·韋伯、富勒等關(guān)于法治內(nèi)涵和要素的分析為法治評估提供了學(xué)理資源。定量分析方法在社會科學(xué)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用為法治評估成為科學(xué)研究過程和實(shí)現(xiàn)指數(shù)化提供了現(xiàn)實(shí)路徑。國際社會中，世界銀行全球治理指數(shù)中的法治指數(shù)和世界正義工程的法治指數(shù)已經(jīng)成為分析、評價一國投資水平和制度狀況的具有重要影響力的國際評價標(biāo)準(zhǔn)，并引發(fā)持續(xù)的法治指數(shù)化運(yùn)動。國內(nèi)近年來開展的立法評估、司法評估是法治指數(shù)化的中國實(shí)踐。

法治政府評估是世界范圍內(nèi)法治指數(shù)化運(yùn)動的衍生。自2004年以來，法治政府建設(shè)指標(biāo)體系研究成為理論和實(shí)踐的熱點(diǎn)問題，研究成果覆蓋了一般性的理論研究、設(shè)計(jì)指標(biāo)的應(yīng)用研究和直接開展評估的實(shí)驗(yàn)研究等諸多層面。各地開展的法治政府評估實(shí)踐對于客觀評價地方法治政府建設(shè)狀況，推動地區(qū)法治政府建設(shè)起到重要的促進(jìn)作用。但各地開展的依法行政考核或者法治政府評估，以評估地的法治建設(shè)目標(biāo)為基準(zhǔn)，以揭示地方法治政府建設(shè)進(jìn)程和狀況，促進(jìn)地區(qū)法治政府建設(shè)為目標(biāo)，具有強(qiáng)烈的地區(qū)特點(diǎn)。由于標(biāo)準(zhǔn)不同，缺乏參照系，在很大程度上只能局限于對本地區(qū)法治水平的歷史性考察，無法對全國法治政府的狀況進(jìn)行全面觀察，更無法在地區(qū)之間展開橫向?qū)Ρ?，其效用受到極大的限制。1錢弘道、戈含鋒、王朝霞、劉大偉：《法治評估及其中國應(yīng)用》，載《中國社會科學(xué)》2012年第4期。中國政法大學(xué)法治政府研究院（以下簡稱法治政府研究院）研發(fā)的指標(biāo)體系以國務(wù)院有關(guān)法治政府建設(shè)的文件為政策依據(jù)，涵蓋全國主要城市，強(qiáng)調(diào)區(qū)域的共性，力求指標(biāo)的科學(xué)性和全面性，重在指標(biāo)的可操作性，使用網(wǎng)絡(luò)觀察、實(shí)地調(diào)查、體驗(yàn)調(diào)查等多種評估方式，旨在推動全國法治政府建設(shè)。

一、法治政府評估的依據(jù)

二、法治政府評估的主體和范圍

評價主體可以分為政府組織的評估和非政府開展的評估，這兩種評估方式目前都存在。政府組織的評估具有實(shí)施效率較高、評估數(shù)據(jù)易得、評估結(jié)果可以獲得應(yīng)用等優(yōu)點(diǎn)，但社會公信力上不足的缺陷也顯而易見，為此有些地方的評估指標(biāo)中引入社會評價指標(biāo)，但并沒有擺脫社會對其“自說自話”的評價。非政府組織的評估則正好相反，社會公信力高，但是評估數(shù)據(jù)難以獲得，評估結(jié)果難以應(yīng)用。

評估體系是對全國法治政府建設(shè)水平的整體評價，對于全國地方法治政府狀況的評估，評估對象需要涵蓋全國主要城市。2013年首次評估以直轄市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市為評估對象。這一選擇是出于以下兩點(diǎn)考慮：一方面，較大市人民政府的法治政府建設(shè)情況基本上能夠代表或反映其所在省份法治政府建設(shè)的較高水平，將其作為樣本加以評估對于進(jìn)行全國性的排序相對公正；另一方面，直轄市和較大市人民政府具有地方立法權(quán)，可以完整地應(yīng)用整套指標(biāo)體系開展更加全面的評估。2014年之后，評估的對象城市擴(kuò)展到100個，包括4個直轄市、27個省府所在地市，23個國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市和46個其他城市。

三、法治政府評估指標(biāo)體系

按照評估指標(biāo)的屬性可以劃分為主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)，主觀指標(biāo)是以公眾對政府依法行政狀況的主觀體會得出的判斷。20世紀(jì)90年代，地方政府或其職能部門開展的公眾滿意度調(diào)查就是以主觀評價為主的評估體系。目前國際社會以及我國香港地區(qū)通行主觀指標(biāo)。例如從1995年開始，透明國際每年發(fā)布一次世界各國清廉指數(shù)，以企業(yè)家、風(fēng)險(xiǎn)分析家、一般公眾為調(diào)查對象，據(jù)其經(jīng)驗(yàn)和感覺對各國或者地區(qū)進(jìn)行0—10分的評分，得分越高，表示腐敗程度越低。國內(nèi)主流觀點(diǎn)認(rèn)為主觀指標(biāo)主觀性過強(qiáng)，人為因素重，非理性因素多，因此更重視客觀指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)判斷上盡量以考察“是否”“有無”“多寡”“頻率”等客觀事實(shí)為標(biāo)準(zhǔn)。國際上之所以重視主觀指標(biāo)，主要在于其直接反映了人們對法治的主觀感受，測評效度高，可以對造假的數(shù)據(jù)起到驗(yàn)證作用。另外，相較于客觀指標(biāo)需要依賴大量的數(shù)據(jù)資料采納分析，主觀指標(biāo)的設(shè)計(jì)、編制和收集成本更低。主觀指標(biāo)的優(yōu)點(diǎn)對應(yīng)的正是客觀指標(biāo)的缺陷——設(shè)計(jì)復(fù)雜，實(shí)施難度大，成本高，數(shù)據(jù)的真實(shí)性難以驗(yàn)證。主觀指標(biāo)也是有局限性的，如主觀因素容易受到社會輿論、個人認(rèn)知、預(yù)期等不相關(guān)因素的影響，本身具有非理性和波動性的特點(diǎn)?？陀^指標(biāo)的優(yōu)勢恰恰在于其可以克服主觀指標(biāo)的非理性因素，可以比較客觀、全面地反映法治政府的實(shí)際狀況。因此，單純的主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)都無法全面反映政府狀況，例如官方公布的犯罪率持續(xù)降低，但是作為主觀指標(biāo)的公眾社會安全感可能并不認(rèn)同。主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)各有特點(diǎn)，只有二者有機(jī)結(jié)合，相互參照、相互比較和印證的指標(biāo)體系，才能更體現(xiàn)科學(xué)性、全面性的要求。在二者之間權(quán)重的處理上，可以根據(jù)不同的評估事項(xiàng)和目標(biāo)選擇以主觀指標(biāo)為主、客觀指標(biāo)為輔，也可以選擇以客觀指標(biāo)為主、主觀指標(biāo)為輔。當(dāng)然也存在第三條道路，就是二者相對獨(dú)立，分別作為不同的評估系統(tǒng)，對照分析。

同時，為提高主觀指標(biāo)的客觀性，可以按照調(diào)查對象的類型進(jìn)行細(xì)化，分別區(qū)分為法學(xué)專家、媒體記者、律師、普通民眾等不同的群體，即使是普通民眾，由于其與政府關(guān)涉度不同，對于政府的評價也不相同，可以根據(jù)是否到政府機(jī)關(guān)辦過事情，是否與政府之間產(chǎn)生過爭議，是否與政府有過訴訟等不同類型再進(jìn)細(xì)化。確定指標(biāo)權(quán)重的方法很多，如德爾菲法等。不同指標(biāo)間重要性的大小既由該指標(biāo)在政策和制度治理中實(shí)際發(fā)揮作用的大小決定，也受到指標(biāo)多少的影響。指標(biāo)被劃分得越精細(xì)，數(shù)量越多，則其權(quán)重?cái)?shù)越小。相反，指標(biāo)劃分得越少，每個指標(biāo)被賦予較大權(quán)重的概率越大。

法治政府研究院依據(jù)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（2004年發(fā)布）、《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（2008年發(fā)布）、《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（2010年發(fā)布）等文件研發(fā)了地方法治政府評估指標(biāo)體系，從2013年至2017年對100個重要城市連續(xù)五年，分別從“全面履行政府職能”“依法行政的組織領(lǐng)導(dǎo)”“政府制度建設(shè)”“行政決策”“行政執(zhí)法”“政務(wù)公開”“監(jiān)督與問責(zé)”“社會矛盾化解與行政爭議解決”“社會滿意度調(diào)查”九個方面進(jìn)行評估。

根據(jù)三級指標(biāo)的不同，項(xiàng)目組在具體測評對象的選擇上，分別以市政府、市政府全部職能部門、市政府部分職能部門作為具體的觀察對象。其中，有的指標(biāo)以地方政府為考察對象，例如“行政決策”一級指標(biāo)項(xiàng)下，“重大決策合法性審查”“聽取公眾意見制度”“集體決策制度”的測評。有的指標(biāo)以地方政府所有職能部門為測評對象，例如“機(jī)構(gòu)職能”一級指標(biāo)項(xiàng)下的“權(quán)力清單的公布及動態(tài)調(diào)整情況”三級指標(biāo)，項(xiàng)目組對于被評估城市地方政府的全部職能部門的情況進(jìn)行檢索，并根據(jù)向社會公開權(quán)力清單的職能部門的數(shù)量進(jìn)行賦分。有的指標(biāo)選擇部分政府職能部門進(jìn)行考察，例如，在“行政執(zhí)法”一級指標(biāo)項(xiàng)下的“跨部門綜合執(zhí)法情況”，旨在考察政府綜合執(zhí)法情況，重點(diǎn)觀測食品藥品監(jiān)督管理部門、工商行政管理部門以及質(zhì)量監(jiān)督管理部門之間的綜合執(zhí)法情況；“行政處罰裁量基準(zhǔn)制度落實(shí)情況”旨在考察行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定以及落實(shí)情況，重點(diǎn)觀測食品藥品安全領(lǐng)域和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。

四、法治政府評估的方法和路徑

評估方法選擇和評估路徑設(shè)置是法治政府評估的核心問題，評估方法既關(guān)涉評估科學(xué)性，也與評估應(yīng)用等價值導(dǎo)向密切相關(guān)。評估方法選擇和評估路徑設(shè)置是評估指標(biāo)得以落實(shí)的基礎(chǔ)。單一的評估方法局限性非常明顯，因此在評估方法的選擇上既要注重多元性，也要兼顧可操作性。法治政府研究院組織教師和研究生組成專業(yè)的評估團(tuán)隊(duì)，采取以下三種方式收集具體的信息和資料：第一，網(wǎng)絡(luò)檢索。項(xiàng)目組大量檢索被評估政府及其職能部門的官方網(wǎng)站、地方政府信息公開網(wǎng)站。對于無法在地方政府及其職能部門的官網(wǎng)上直接獲取的信息，項(xiàng)目組還采用在百度等檢索平臺上進(jìn)行關(guān)鍵詞檢索等間接方式。關(guān)鍵詞的選擇盡量寬泛，以免遺漏相關(guān)信息。本次評估還在課題組調(diào)查的基礎(chǔ)上，與上海同道信息技術(shù)有限公司開發(fā)的Openlaw系統(tǒng)進(jìn)行合作，提高網(wǎng)絡(luò)信息的獲得效果。第二，申請信息公開。通過向被評估城市的相關(guān)部門申請信息公開，獲得評估所需要的信息和數(shù)據(jù)。第三，實(shí)地調(diào)研。項(xiàng)目組委派調(diào)研員到被評估的城市開展實(shí)地調(diào)研，進(jìn)行社會公眾滿意度調(diào)查和執(zhí)法體驗(yàn)。通過發(fā)放問卷等形式進(jìn)行公眾滿意度調(diào)查，定向了解公民、律師、攤販等當(dāng)?shù)毓妼φ婪ㄐ姓顩r的評價，通過實(shí)際舉報(bào)違法行為、實(shí)地考察政務(wù)服務(wù)中心等親身體驗(yàn)的方式了解政府運(yùn)作的實(shí)際情況，最終形成公眾滿意度調(diào)查報(bào)告和執(zhí)法體驗(yàn)報(bào)告，作為相關(guān)指標(biāo)評測的依據(jù)。為了提高項(xiàng)目組評分的公平性，項(xiàng)目組以一級指標(biāo)為單位劃分為九個評估小組，每個小組根據(jù)不同的三級指標(biāo)確定評分標(biāo)準(zhǔn)，由一個人負(fù)責(zé)一個三級指標(biāo)的全部評分，以確保評分標(biāo)準(zhǔn)的一致性。

五、法治政府評估的結(jié)論

通過自2014年至今的法治政府評估，我們發(fā)現(xiàn)：

值得注意的是，在朱熹之前，歐陽修早已注意到石本有誤的現(xiàn)象。不過，二人對此現(xiàn)象的看法似同實(shí)異，其中微意，殊堪玩味?！俄n集考異》卷六《送李愿歸盤谷》云：

1.我國地方法治政府建設(shè)進(jìn)步速度加快，但是總體上仍然處于較低水平

2014年，100個被評估城市的平均得分為597.01分，平均得分率為59.7%；2015年，100個被評估城市的平均得分為617.44分，平均得分率為61.74%，上升2.04%。2016年評估使用的2016年版評估指標(biāo)體系總分為1000分，所有100個被評估城市的平均得分為663.07分，平均得分率為66.31%，較之2015年上升4.57%。由此可見，被評估城市得分率逐年上升的趨勢非常明顯。與2013年版和2014年版相比，2015年版及2016年版評估指標(biāo)體系更加注重法治政府建設(shè)實(shí)際效果的評估，設(shè)置了一些評估難度相對較高、側(cè)重制度實(shí)施的三級指標(biāo)，總體評估難度加大?？紤]到評估標(biāo)準(zhǔn)變化的因素，這種上升更是可喜的。2016年，在所有100個被評估城市中，有88個城市得分在600分以上，及格的城市數(shù)量較之2015年增多26個。從廣州、北京、佛山、成都、上海等多數(shù)城市的情況看，2016年的得分也都高于2014年及2015年。因此，我們可以得出結(jié)論，地方法治政府建設(shè)的整體水平逐年提高，進(jìn)步的幅度加大。但如果以60%的得分率作為及格線，那么，在全國范圍內(nèi)地方法治政府建設(shè)平均水平仍然處于及格線邊緣，甚至還有部分地方政府不及格，很多城市完全沒有落實(shí)國務(wù)院關(guān)于法治政府建設(shè)的多項(xiàng)要求。

2.各地區(qū)間差異巨大，法治發(fā)展不平衡現(xiàn)象正在擴(kuò)大

東部地區(qū)好于中部地區(qū)，西部城市法治水平最低。東部地區(qū)2014—2016年三年都在及格線之上，平均分?jǐn)?shù)最高。中部地區(qū)2014年平均分不及格，2015年和2016年平均分及格。西部地區(qū)2014年和2015年平均分都不及格，只有2016年達(dá)到及格線。通過評估中平均分的比較，東部高于中部，中部高于西部，呈現(xiàn)漸次遞減的狀態(tài)。東中西部的平均分在三年的評估中呈現(xiàn)逐年上升趨勢，說明各區(qū)域都在不同程度的進(jìn)步中。東部、中部、西部地區(qū)2015年較之2014年同比分別上升3%、3.3%、4.6%，2016年較之2015年同比分別上升7%、7.3%、8.5%。可見，西部地區(qū)的上升速度最快，中部次之，東部最慢。不同層級的政府的法治水平也有差距，相對而言，市級政府好于職能部門和區(qū)縣政府。綜上，法治政府的難點(diǎn)在中西部，在基層政府。法治發(fā)展不平衡對于國家法制統(tǒng)一產(chǎn)生消極影響，如果任由這種差異不斷加大將直接損害國家法治的權(quán)威，因此應(yīng)有針對性地開展“法治扶貧”，通過多種方式，著力解決法治政府建設(shè)區(qū)域不平衡問題。

3.行政體制改革推進(jìn)困難，需要從機(jī)制上尋找突破體制障礙的突破口

深化行政體制改革、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置等改革目標(biāo)，由于部門利益固化等因素，難以實(shí)現(xiàn)真正的突破。部分地方政府機(jī)構(gòu)臃腫，設(shè)置隨意，數(shù)目繁多。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，行政執(zhí)法體制改革動力不足，聯(lián)合執(zhí)法缺乏長效機(jī)制。破解行政體制改革動力不足，亟須尋找深化改革的突破口。在短期體制改革難以一步到位的情況下，各地政府需要通過創(chuàng)新工作機(jī)制，在一定程度上解決體制障礙的問題。政府管理的扁平化使得縱橫交錯的政府格局已經(jīng)打破，按照行業(yè)管理建立的監(jiān)管模式受到業(yè)態(tài)混合度不斷增加的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的影響而發(fā)生破裂。地域管轄無法回應(yīng)無疆界的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管需要，執(zhí)法體制需要從行業(yè)、地域的格局中走出，研究構(gòu)建適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)跨界融合、跨境經(jīng)營特點(diǎn)的綜合執(zhí)法體制。從相對集中行使行政處罰權(quán)、許可權(quán)等工作機(jī)制著手，促進(jìn)政府間信息的互聯(lián)互通、資源共享，最終實(shí)現(xiàn)體制變革。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，部門和地域的色彩逐漸淡化，公眾面對的將是一個虛擬的、一體化的政府，民眾不需要關(guān)注辦事的是政府哪個部門，工作人員是誰，只是通過政府的平臺就可以獲得服務(wù)，法律需要適應(yīng)這種變化。

4.行政決策制度實(shí)施效果不佳，需要強(qiáng)化決策程序

適用重大行政決策的事項(xiàng)范圍偏窄,大多數(shù)城市能夠嚴(yán)格按照“五步”程序決策的事項(xiàng)少之又少，甚至有些政府職能部門全年沒有一件事項(xiàng)納入重大決策程序。為了避免政府及其部門對于哪些屬于重大行政決策不明確，從而逃避法定決策程序的適用，有些地方制定了重大行政決策的程序規(guī)定，建立重大決策清單制度，要求各部門確定重大決策的目錄，并定期更新。為推動行政決策程序的優(yōu)化，北京市政府每年開展區(qū)政府行政決策典型事例評析，并將其納入績效考核，推動重大行政決策的科學(xué)化、民主化。對于行政決策中的專家論證、公眾參與等具體程序的規(guī)定有利于提高可操作性。例如，專家論證制度對重大行政決策科學(xué)性的保障，離不開有效的獨(dú)立性保障機(jī)制及監(jiān)督追責(zé)機(jī)制，通過完善專家遴選制度、聲明制度、同行評議、專家責(zé)任等制度，細(xì)化專家論證的具體工作機(jī)制，增強(qiáng)專家的獨(dú)立性和責(zé)任意識。

5.行政不作為現(xiàn)象普遍，需要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督

在實(shí)地調(diào)研中，很多城市的執(zhí)法部門在接到違法行為投訴后不能夠及時查處，暴露出行政執(zhí)法中在一定程度上存在執(zhí)法不及時問題。投訴熱線失靈或號碼更新不及時，執(zhí)法部門的投訴熱線在工作時段無人接聽，部門之間互相推諉，最終導(dǎo)致違法行為無人查處等怠于履行法定職責(zé)情況較為普遍。執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)缺乏有效抓手，科技手段沒有充分發(fā)揮作用。許多城市都宣稱建立了行政執(zhí)法監(jiān)督平臺，但鮮有城市建立起統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺，大多數(shù)城市只是在法制辦網(wǎng)站設(shè)置執(zhí)法監(jiān)督欄目，僅有少數(shù)城市建立了涵蓋執(zhí)法人員信息查詢、執(zhí)法信息公示、投訴反饋等內(nèi)容的統(tǒng)一行政執(zhí)法監(jiān)督平臺。在全國范圍內(nèi)普遍存在行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)落后的問題，平臺上只有對查詢條件、期限、需提交材料目錄及步驟的羅列，只有一些涉及執(zhí)法監(jiān)督的法律法規(guī)及規(guī)范性文件，并未設(shè)立具有可操作性的查詢渠道和投訴渠道。這樣的監(jiān)督易流于形式，無法起到實(shí)際監(jiān)督作用。執(zhí)法監(jiān)督基本上沒有外界參與，封閉運(yùn)行。只有少數(shù)城市的監(jiān)督平臺能夠通過外網(wǎng)登錄，其余大部分城市的執(zhí)法監(jiān)督平臺需要通過行政系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)或者持有行政機(jī)關(guān)專門配備的用戶名和密碼才能登錄，不利于公眾行使監(jiān)督權(quán)，也無法充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺在落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制中的監(jiān)督功能。

6.規(guī)范性文件不規(guī)范，消弭法律體系的效果，需從源頭加強(qiáng)治理

實(shí)踐中大量存在的規(guī)范性文件是行政管理的直接依據(jù)，違法的“紅頭文件”直接影響法律法規(guī)的實(shí)施，侵害社會公眾的合法權(quán)益。為從源頭上保障行政規(guī)范性文件制定的合法性、科學(xué)性、必要性，必須著力解決法律制度體系的“最后一公里”問題?！敖y(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布”的“三統(tǒng)一”制度作為一種事前審查機(jī)制，對于嚴(yán)控行政規(guī)范性文件的質(zhì)量和數(shù)量意義重大。備案審查制度作為一種事后審查制度，是確保行政規(guī)范性文件制定主體、制定程序和具體內(nèi)容合法性的重要保障。而定期清理制度作為一種立法后評估方式，對確保法制的和諧統(tǒng)一作用明顯。這三項(xiàng)制度合力實(shí)現(xiàn)對規(guī)范性文件全過程的動態(tài)監(jiān)督。通過評估發(fā)現(xiàn)，這三項(xiàng)制度在部分城市的實(shí)施狀況較差：出現(xiàn)了較強(qiáng)的形式主義傾向，有應(yīng)付了事、消極抵制之嫌。如何確保地方政府能夠切實(shí)按照國務(wù)院一系列文件的要求，全面、充分落實(shí)這三項(xiàng)制度的基本要求，是提升規(guī)范性文件質(zhì)量、確保規(guī)范性文件合法以及嚴(yán)控規(guī)范性文件數(shù)量的關(guān)鍵。實(shí)踐中，應(yīng)將所有規(guī)范性文件納入政府法制部門的審查范圍，在開展清理活動時，應(yīng)及時對不適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求或違反上位法的文件進(jìn)行廢止，對規(guī)定內(nèi)容相近或相似的文件進(jìn)行整合，并統(tǒng)一向社會公布清理結(jié)果，以確保規(guī)范性文件的有效性。

7.政務(wù)公開取得長足進(jìn)步，需要深化政府?dāng)?shù)據(jù)開放，適應(yīng)信息化社會的趨勢

針對評估中存在的信息公開不全面、對社會需要回應(yīng)度低的問題，政府應(yīng)全面推進(jìn)政務(wù)公開，深化政府信息公開，重點(diǎn)推進(jìn)政府職能部門信息公開工作。需要進(jìn)一步明確各職能部門信息公開主管人員，制定部門信息公開指南，設(shè)置信息公開目錄，增強(qiáng)主動公開的廣度和深度，打造“互聯(lián)網(wǎng)+”信息公開平臺。目前很多政府設(shè)置多個網(wǎng)站，微信、微博多種形式并存，但是各個網(wǎng)站及新媒體之間互相不銜接，甚至發(fā)布相互矛盾的信息，損害政府權(quán)威性。政府應(yīng)整合信息公開統(tǒng)一業(yè)務(wù)平臺，加強(qiáng)信息發(fā)布的銜接。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度較低，數(shù)據(jù)不能得到有效利用。在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算時代，政府利用自己的職權(quán)制作、保存了海量的政府?dāng)?shù)據(jù)，這些政府?dāng)?shù)據(jù)利用公共資金而成，屬于公共財(cái)產(chǎn)，除了依法保密外，都應(yīng)該向社會開放。但是，當(dāng)前我國地方政府的數(shù)據(jù)開放程度較低，僅有十幾個地方政府設(shè)置“數(shù)據(jù)開放”或類似的專門欄目，絕大多數(shù)城市還沒有設(shè)置政府?dāng)?shù)據(jù)開放的專門平臺而只是分散、零星地開放部分政府?dāng)?shù)據(jù)，導(dǎo)致個人和組織無法充分、有效地獲取或共享屬于公共財(cái)產(chǎn)的政府?dāng)?shù)據(jù)。此外，即使是那些已設(shè)置政府?dāng)?shù)據(jù)開放專門平臺的地方政府，目前數(shù)據(jù)開放程度也比較低，開放數(shù)據(jù)的時效性也有待進(jìn)一步提高。

8.加快行政復(fù)議體制改革，將行政復(fù)議打造成為解決行政爭議的主渠道

行政復(fù)議法的修改停滯不前，直接影響行政復(fù)議作用的發(fā)揮，需要加快推進(jìn)以集中行政復(fù)議權(quán)為中心的復(fù)議體制改革。國家推動的行政復(fù)議委員會改革效果有限。必須從行政體制上推進(jìn)以實(shí)質(zhì)性集中行政復(fù)議權(quán)，設(shè)立行政復(fù)議局為內(nèi)容的制度變革，才能從根本上解決由于復(fù)議權(quán)分散而產(chǎn)生的“誰都有職權(quán)，誰都不負(fù)責(zé)”的局面；提升行政復(fù)議的中立性、公正性，推動行政復(fù)議人員的專職化、專業(yè)化，提升復(fù)議案件審理水平。將行政復(fù)議信息公開作為提升復(fù)議規(guī)范化水平的一個抓手。特別是公開行政復(fù)議決定書和各種統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，打破行政復(fù)議工作長期的封閉環(huán)境，暢通公眾監(jiān)督的渠道，就有可能極大地倒逼其提升復(fù)議工作的規(guī)范化水平，并間接推動行政復(fù)議質(zhì)量的提升。

通過評估，我們發(fā)現(xiàn)，雖然依法行政的制度體系不斷完善，但是制度實(shí)施效果還有待極大提高；公眾獲得感不強(qiáng)，對政府法治水平評價較低，地方政府推動法治政府建設(shè)缺乏動力和壓力。因此，必須繼續(xù)以堅(jiān)韌不拔的精神持續(xù)推進(jìn)法治政府建設(shè)，這是法治中國的核心和關(guān)鍵。

*本文是國家社科基金重大項(xiàng)目“國家治理現(xiàn)代化與法治政府建設(shè)”的階段性成果之一，也是中國政法大學(xué)優(yōu)秀中青年支持計(jì)劃的成果之一。