論法治政府“軟”“硬”指標(biāo)體系

王周戶(hù)

西北政法大學(xué)行政法學(xué)院教授，院長(zhǎng)

論法治政府“軟”“硬”指標(biāo)體系

王周戶(hù)

西北政法大學(xué)行政法學(xué)院教授，院長(zhǎng)

將法治政府建設(shè)與評(píng)估指標(biāo)分為“軟”“硬”指標(biāo)，意在通過(guò)這樣的思路及方法，來(lái)防止和避免在法治政府建設(shè)和評(píng)估過(guò)程中過(guò)于注重“硬”指標(biāo)而忽視“軟”指標(biāo)，導(dǎo)致法治政府建設(shè)雖具有宏大的形式效果，但實(shí)際上距離真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變以達(dá)到職能科學(xué)和依法促使政府職能得到全面履行的實(shí)質(zhì)效果相去甚遠(yuǎn)。

一、引言

依照中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）有關(guān)法治政府衡量標(biāo)準(zhǔn)以及推進(jìn)法治政府建設(shè)的任務(wù)和舉措，一方面，法治政府建設(shè)的許多事項(xiàng)及要求能夠以較強(qiáng)的制度規(guī)則反映并通過(guò)一些量化指標(biāo)系數(shù)顯現(xiàn)出來(lái)。例如，依法全面履行政府職能中有關(guān)深化行政審批改革的措施，可以通過(guò)減少了多少項(xiàng)行政審批事項(xiàng)來(lái)說(shuō)明行政審批改革的力度和所取得的成效；再如，通過(guò)權(quán)力清單制度“將政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)以權(quán)力清單的形式向社會(huì)公開(kāi)，逐一厘清與行政權(quán)力相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)、責(zé)任主體、責(zé)任方式”1中共中央、國(guó)務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》。。另一方面，有些事項(xiàng)及要求就比較難以通過(guò)具體的規(guī)則和明確的硬性規(guī)范進(jìn)行約束并通過(guò)量化指標(biāo)系數(shù)進(jìn)行量化衡量。比如，對(duì)于完善宏觀(guān)調(diào)控而言，有關(guān)“健全發(fā)展規(guī)劃、投資管理、財(cái)政稅收、金融等方面法律制度，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施”2中共中央、國(guó)務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》。，因其涉及不同層級(jí)政府和各級(jí)政府職能機(jī)關(guān)的不同職能事項(xiàng)及其行為狀態(tài)，并在其形成合力情況下才能顯現(xiàn)出來(lái)是否達(dá)到了“完善宏觀(guān)調(diào)控”狀況；再比如優(yōu)化公共服務(wù)，有關(guān)“著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)、調(diào)節(jié)收入分配和完善社會(huì)保障職能，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、法定化”3中共中央、國(guó)務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》。，由于“著力促進(jìn)”本身就是一個(gè)不斷努力推動(dòng)的過(guò)程，因而“加快形成”也就涉及基本公共服務(wù)體系在職能發(fā)展中逐步不斷改變的狀態(tài)，加之“公共服務(wù)”本身的非權(quán)力化特征，就使如何通過(guò)一種量化系數(shù)客觀(guān)衡量“是或者不是”變得比較困難。尤其站在“政府職能依法全面履行”的“一級(jí)指標(biāo)”體系下進(jìn)行目標(biāo)中的效果衡量時(shí)，即使前面所說(shuō)的行政審批改革和權(quán)力清單制度有了明確的量化系數(shù)反映，也不一定能必然得出政府職能已經(jīng)切實(shí)得到轉(zhuǎn)變和依法得到真正全面履行的結(jié)論。這也就是從規(guī)范權(quán)力角度去看“法無(wú)授權(quán)不可為”，在其表現(xiàn)形式、事實(shí)狀態(tài)等方面，無(wú)論從提出嚴(yán)格遵守的要求還是評(píng)判實(shí)踐中是否已經(jīng)做到，相對(duì)都要容易一些。然而從政府職能履行的效果角度來(lái)看“法定職責(zé)必須為”的推進(jìn)，無(wú)論從提出應(yīng)當(dāng)履行的服務(wù)事項(xiàng)內(nèi)容和應(yīng)當(dāng)達(dá)到的要求，還是評(píng)價(jià)其實(shí)施的實(shí)際狀況和效果，相比較起來(lái)都要困難得多。如此一來(lái)，要用法治政府建設(shè)與評(píng)估指標(biāo)體系去衡量法治政府建設(shè)狀況的話(huà)，就會(huì)涉及法治政府建設(shè)的“硬”指標(biāo)與“軟”指標(biāo)問(wèn)題。

二、法治政府建設(shè)的目標(biāo)

從推行依法行政到提出建設(shè)法治政府，顯示了在我國(guó)行政法治觀(guān)念上的一個(gè)發(fā)展演變歷程。依法行政是從解決行政權(quán)與法律制度之間關(guān)系的角度，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)必須置于法律之下，應(yīng)當(dāng)被依法規(guī)范和約束，體現(xiàn)的是“權(quán)力必須被關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的思想觀(guān)念，要求行政權(quán)的來(lái)源要有法律依據(jù)，行政權(quán)的行使必須遵守法律規(guī)范，違法行使行政權(quán)要承擔(dān)法律責(zé)任，防止越權(quán)行使行政權(quán)力以及亂用、濫用行政權(quán)力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民法人權(quán)益不受到侵害。隨著依法行政的全面推進(jìn)，提出要實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)的內(nèi)涵也在不斷發(fā)展與完善。4從2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出依法行政的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府，并就目標(biāo)具體確定為七個(gè)方面，后來(lái)在黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中就“全面深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”提出了“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”并進(jìn)行了六大方面的任務(wù)部署，直至2015年12月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，對(duì)建設(shè)法治政府的總目標(biāo)以及主要任務(wù)和具體措施作出了全面部署和安排?？梢钥闯?，提出要到2020年建成“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”，是站在一個(gè)為什么需要政府以及需要一個(gè)什么樣的政府的思想認(rèn)識(shí)下，建設(shè)一個(gè)包含依法、有限、公開(kāi)公正、科學(xué)、民主、廉潔、服務(wù)、高效便民、權(quán)責(zé)一致等系列復(fù)合性要素的法治政府。這里不僅要求依法約束和規(guī)范行政權(quán)力以保護(hù)公民合法權(quán)益不受侵害，而且要求政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)積極履行職責(zé)以保障實(shí)現(xiàn)和滿(mǎn)足公民的權(quán)益需求。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是法治政府既要約束規(guī)范政府的行政權(quán)力，防止政府越權(quán)、亂權(quán)和濫權(quán)，還要去做該做的事情、做好該做的事情，防止政府不作為、怠于作為。法治政府建設(shè)就是把政府的存在及其功能作用從“實(shí)然”向“應(yīng)然”推進(jìn)。因此，法治政府建設(shè)要求政府機(jī)關(guān)在遵法守法和依法行政的基礎(chǔ)上，還要求政府機(jī)關(guān)的職能設(shè)立及履行向著更高、更好的效能化目標(biāo)邁進(jìn)，不僅要讓人們看到政府機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守法律規(guī)范，而且要讓人們感受到在社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的諸多方面都有來(lái)自于政府機(jī)關(guān)所創(chuàng)造的體現(xiàn)著公平公正的良好環(huán)境和所帶來(lái)的高效便民服務(wù)。

《綱要》為依法全面履行政府職能確定的目標(biāo)是“牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系基本理順，政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變，宏觀(guān)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)依法全面履行”，5中共中央、國(guó)務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》。并以八項(xiàng)措施進(jìn)行了具體任務(wù)安排。我們可以看到，無(wú)論從目標(biāo)還是措施（任務(wù)），都在努力詳盡而具體地詮釋著“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”。一方面，在推進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)實(shí)踐中，我們通過(guò)深化行政審批制度改革能夠指數(shù)化地看到全部取消非行政許可審批事項(xiàng)、取消不符合行政許可法規(guī)定的資質(zhì)資格準(zhǔn)入許可事項(xiàng)以及審批事項(xiàng)減少和權(quán)限下放的數(shù)量，也能夠有據(jù)可查地觀(guān)測(cè)到為理順審批機(jī)制和規(guī)范審批程序及其行為的相對(duì)集中許可權(quán)、相關(guān)審批機(jī)關(guān)之間的聯(lián)成統(tǒng)一編碼以及審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)清理等制度化建設(shè)情況；通過(guò)權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單制度能夠看到系列清單指南手冊(cè)類(lèi)及其制度化建設(shè)等同樣可以指數(shù)化的客觀(guān)情況，同樣也都能夠從優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、完善宏觀(guān)調(diào)控、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、創(chuàng)新社會(huì)治理、優(yōu)化公共服務(wù)、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各項(xiàng)任務(wù)和具體措施中圍繞法治政府建設(shè)要求看到許多可以作為客觀(guān)依據(jù)和體現(xiàn)為制度性、規(guī)范性的相關(guān)信息事實(shí)，比如縮減政府定價(jià)種類(lèi)和項(xiàng)目以及制定并公布政府定價(jià)目錄，再比如實(shí)現(xiàn)“三證合一”“一照一碼”和推行電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照和全程電子化登記以及實(shí)行“一址多照”“一照多址”，還有建立健全政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度和公開(kāi)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)目錄等。但另一方面，對(duì)于任務(wù)和措施中提出的許多要求，運(yùn)用什么樣的方式、方法來(lái)進(jìn)行具有較強(qiáng)客觀(guān)性和直觀(guān)性的指數(shù)化衡量，就顯得比較困難，比如“最大程度減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的許可，最大限度縮小投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的范圍，最大幅度減少對(duì)各類(lèi)機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的認(rèn)定”，如何來(lái)檢測(cè)和評(píng)判達(dá)到或者符合“最大程度”“最大限度”“最大幅度”就很難形成客觀(guān)判斷依據(jù)；再比如“加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管方式，完善市場(chǎng)監(jiān)管體系，建立透明、規(guī)范、高效的投資項(xiàng)目縱橫聯(lián)動(dòng)、協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行綜合監(jiān)管，推廣隨機(jī)抽查，探索‘智能’監(jiān)管”，當(dāng)以任何單個(gè)政府機(jī)關(guān)為法治政府建設(shè)評(píng)估對(duì)象情況下，都比較難以判斷或者給出直接有效的具體方案。尤其最為核心的是在依法全面履行政府職能要求下，在政府機(jī)關(guān)完成了該八項(xiàng)措施及其任務(wù)的情況下，是否就能夠以此為據(jù)直接認(rèn)定建成“職能科學(xué)”和依法全面履行了政府職能的法治政府，值得斟酌和研究。這就好比在食品安全領(lǐng)域行政執(zhí)法，盡管相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)每年都辦理許多違反食品安全法律規(guī)范的案件并依法實(shí)施了嚴(yán)厲處罰，但并不能因此就說(shuō)食品安全秩序得到了有效維護(hù)和公民食品安全權(quán)益得到了有效保護(hù)，因?yàn)槭称钒踩`法現(xiàn)象依然猖獗和形勢(shì)嚴(yán)峻。

三、法治政府目標(biāo)中的“軟”“硬”指標(biāo)

法治政府的指標(biāo)體系本身旨在通過(guò)一種看得見(jiàn)、摸得著的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范體系并能夠體現(xiàn)為具有一定量化的客觀(guān)系數(shù)來(lái)把握和衡量法治政府建設(shè)的實(shí)踐實(shí)施狀態(tài)。這種指標(biāo)體系也是人們對(duì)如何認(rèn)知和評(píng)價(jià)法治政府并經(jīng)過(guò)不斷研究而開(kāi)發(fā)出來(lái)的重要方式、方法，6戢浩飛：《法治政府指標(biāo)評(píng)估體系研究》，載《行政法學(xué)研究》2012年第1期。力求既能夠科學(xué)、客觀(guān)地評(píng)估法治政府建設(shè)動(dòng)態(tài)，同時(shí)也能夠?yàn)橥苿?dòng)法治政府建設(shè)提供指導(dǎo)和幫助。就法治政府的指標(biāo)體系來(lái)看，也包含著法治政府的“應(yīng)然”指標(biāo)和“實(shí)然”指標(biāo)兩個(gè)方面。就其“應(yīng)然”指標(biāo)而言，是指按照法治政府建設(shè)的目標(biāo)和要求所進(jìn)行的指標(biāo)要素設(shè)計(jì)，是指引法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)把握和努力的方向，也是法治政府在建設(shè)中應(yīng)當(dāng)積極實(shí)施的內(nèi)容要求；就其“實(shí)然”指標(biāo)而言，是指能夠被觀(guān)測(cè)和評(píng)估到的、反映法治政府建設(shè)的實(shí)踐狀況和所取得的實(shí)際效果，即“評(píng)建結(jié)合、以評(píng)促建”，法治政府建設(shè)的實(shí)踐狀況需要通過(guò)評(píng)估來(lái)予以檢測(cè)和評(píng)判，反過(guò)來(lái)，評(píng)估的目的又在于能夠真正推動(dòng)法治政府得到更好的建設(shè)和發(fā)展。然而，指標(biāo)體系是以人的認(rèn)知所形成，盡管力求能夠科學(xué)、客觀(guān)地反映法治政府建設(shè)的實(shí)然狀況，但受各種因素的影響，在有關(guān)法治政府的指標(biāo)體系問(wèn)題上形成了“仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智”的諸多見(jiàn)解。當(dāng)然，這些見(jiàn)解都從不同角度推動(dòng)了法治政府指標(biāo)體系本身的不斷豐富和完善，進(jìn)一步趨于科學(xué)和客觀(guān)。

由于目前已經(jīng)形成的法治政府指標(biāo)體系的終端結(jié)論是以指數(shù)轉(zhuǎn)化為量化結(jié)果，基本性認(rèn)識(shí)和思路就是以指數(shù)作為終端的量化檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)結(jié)論。要完成這樣一個(gè)體現(xiàn)為系列指數(shù)和能夠量化的評(píng)估結(jié)論，以此終端向上逆推就要將法治政府建設(shè)的內(nèi)容和要求轉(zhuǎn)化為各項(xiàng)可量化的指標(biāo)要素和條件，否則就會(huì)因?yàn)樵谕缓徒y(tǒng)一平臺(tái)上缺乏明確規(guī)則要件而無(wú)法比拼和評(píng)判，也會(huì)失去客觀(guān)性說(shuō)服力。因?yàn)榫臀覀儑?guó)家的法治評(píng)估而言，盡管法治政府建設(shè)的具體評(píng)估工作是就某一個(gè)政府或者政府部門(mén)為單位進(jìn)行的檢測(cè)和評(píng)價(jià)，但法治政府的指標(biāo)體系不僅就某個(gè)政府或者政府部門(mén)的單獨(dú)適用，而且評(píng)估結(jié)果也不是僅以該機(jī)關(guān)為使用范圍，而是要納入一個(gè)系統(tǒng)或者區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行整體比較比拼的，因?yàn)橹挥羞@樣才能夠有力且有效地整體推動(dòng)法治政府建設(shè)工作。這樣來(lái)看，似乎要能夠具備指數(shù)和量化的指標(biāo)體系要素，才能滿(mǎn)足這種既可測(cè)評(píng)又可比拼的評(píng)估活動(dòng)和評(píng)估工作。這樣的話(huà)，指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)具備足夠的較為明確的硬性規(guī)范規(guī)則為依據(jù)，才能夠具有可操作性、可評(píng)判性，同時(shí)也成為各級(jí)政府以及政府部門(mén)“看得見(jiàn)，摸得著”的行為準(zhǔn)則和措施。毫無(wú)疑問(wèn)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這些被予以指數(shù)和量化的法治政府指標(biāo)體系在很大程度上，以實(shí)證數(shù)據(jù)客觀(guān)而又簡(jiǎn)潔明了地將法治政府建設(shè)的工作實(shí)踐狀態(tài)呈現(xiàn)在了人們面前，同時(shí)也在很大程度上證明了法治政府建設(shè)所取得的成績(jī)。但我們也可以看到，法治政府是與法治國(guó)家、法治社會(huì)一體化建設(shè)和推進(jìn)的，而法治本身的文化性特征使得其賴(lài)以存在和表現(xiàn)出來(lái)的不只是客觀(guān)的法律規(guī)范，而且是體現(xiàn)著法治理念、法治思維和法律方法，滲透著一定法治價(jià)值理念和法律原則并具有良好法治效果的法治政府形態(tài)，即職能科學(xué)、權(quán)責(zé)分明、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。

基于上述認(rèn)知，在法治政府的指標(biāo)體系中，那些能夠以客觀(guān)規(guī)范規(guī)則反映出來(lái)并被以指數(shù)化和量化的指標(biāo)要素，屬于“硬”性指標(biāo)。之所以稱(chēng)之為“硬”性指標(biāo)，在于該類(lèi)指標(biāo)的外在形式明顯，可操作性強(qiáng)，衡量政府機(jī)關(guān)有或者沒(méi)有，做（到）了或者沒(méi)有做（到），符合或者不符合等指標(biāo)條件和依據(jù)具有詳盡且明確的規(guī)范性。法治政府的指標(biāo)體系里除“硬”性指標(biāo)外，還存在一些包含和體現(xiàn)著更深的法治理念、法治精神及法治價(jià)值的指標(biāo)要素，屬于“軟”性指標(biāo)。之所以稱(chēng)其為“軟”性指標(biāo)，在于這些指標(biāo)都很難以明確的、具有可操作性的規(guī)則規(guī)范表現(xiàn)出來(lái)，但卻反映著深層次的法治推進(jìn)方向，從法治文化、法治精神、法治價(jià)值層面詮釋著法治建設(shè)的效果。在法治政府建設(shè)推進(jìn)過(guò)程中，“硬”性指標(biāo)的基礎(chǔ)保障作用非常重要，尤其在起步和前期階段起著極大的推動(dòng)作用，但伴隨著“硬”性指標(biāo)的外在客觀(guān)性特點(diǎn)，許多政府機(jī)關(guān)“照方子抓藥”，相對(duì)容易經(jīng)過(guò)努力較快具備或者達(dá)到指標(biāo)條件要求，甚至只重視滿(mǎn)足其外在形式要件。隨著法治政府建設(shè)逐步推進(jìn)并走向深入，“軟”性指標(biāo)體現(xiàn)著推動(dòng)法治政府建設(shè)目標(biāo)的內(nèi)在要求。因此，在法治政府的指標(biāo)體系是由“硬”“軟”指標(biāo)共同構(gòu)成的一體，“硬”性指標(biāo)固化為制度化、規(guī)范化、可操作性等能夠指數(shù)和量化的顯現(xiàn)事實(shí)，而“軟”性指標(biāo)則貫穿和彰顯著法治政府建設(shè)方向性的更高層次目標(biāo)。

就依法全面履行政府職能來(lái)看，一方面要按照“法無(wú)授權(quán)不可為”來(lái)定位和確立好法治政府是“有限政府”，理順政府與經(jīng)濟(jì)及市場(chǎng)、政府與社會(huì)兩大關(guān)系的角色定位與邊界關(guān)系。無(wú)論深化行政審批制度改革還是大力推行權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度，都是在有限政府觀(guān)念下實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要“抓手”和推進(jìn)“平臺(tái)”，另一方面也要按照“法定職責(zé)必須為”定位和確立好法治政府是“服務(wù)政府”，依法為經(jīng)濟(jì)及市場(chǎng)、為社會(huì)服務(wù)，既包括直接提供一定的公共服務(wù)事項(xiàng)，也包括通過(guò)執(zhí)法維護(hù)社會(huì)公共利益和公共秩序，制定公共服務(wù)政策及其制度，推動(dòng)和構(gòu)建社會(huì)公共服務(wù)體制、機(jī)制等來(lái)創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。從有限政府角度進(jìn)行的法治政府建設(shè)更容易表現(xiàn)為“硬”性指標(biāo)，而從服務(wù)政府角度進(jìn)行的法治政府建設(shè)則更多表現(xiàn)為“軟”性指標(biāo)。進(jìn)而言之，在政府職能構(gòu)成體系中職責(zé)是基礎(chǔ)，是政府及其行政權(quán)力存在和權(quán)力行使的源泉，反過(guò)來(lái)行政權(quán)力是其履行好職責(zé)的必要保障。依法全面履行好“宏觀(guān)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”是法治政府建設(shè)中依法全面履行政府職能的核心價(jià)值之所在。所以“硬”性指標(biāo)是保障，而“軟”性指標(biāo)更是本質(zhì)。

四、法治政府建設(shè)與評(píng)估需要注意的問(wèn)題

將法治政府建設(shè)與評(píng)估指標(biāo)分為“軟”“硬”指標(biāo)，意在通過(guò)這樣的思路及方法，來(lái)防止和避免在法治政府建設(shè)和評(píng)估過(guò)程中過(guò)于注重“硬”指標(biāo)而忽視“軟”指標(biāo)，導(dǎo)致法治政府建設(shè)雖具有宏大的形式效果，但實(shí)際上距離真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變以達(dá)到職能科學(xué)和依法促使政府職能得到全面履行的實(shí)質(zhì)效果相去甚遠(yuǎn)。

首先，要避免和防止各級(jí)政府機(jī)關(guān)在進(jìn)行推行政府職能制度化、規(guī)范化建設(shè)過(guò)程中演變?yōu)樽⒅匦问浇ㄔO(shè)而缺乏真正應(yīng)用的實(shí)際效果。在實(shí)際工作中，有些機(jī)關(guān)雖然依據(jù)《綱要》也以其位階制定了相應(yīng)的“實(shí)施方案”、“指標(biāo)體系”或者“工作規(guī)則”等，或者按照推行權(quán)責(zé)清單制度整理出了相應(yīng)清單指南，但實(shí)際上只是一種“照貓畫(huà)虎”，只是完成了書(shū)面上的相關(guān)文件內(nèi)容和要求的信息資料整合，滿(mǎn)足了“硬”性指標(biāo)要求，但并未認(rèn)真研究和結(jié)合本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位進(jìn)行“量身定做”式制定。其實(shí)這屬于典型的以“會(huì)議落實(shí)會(huì)議”“以文件落實(shí)文件”的制度形式主義，實(shí)際工作中很少得到應(yīng)用和遵守，更不要說(shuō)逐年不斷予以必要的調(diào)整和完善。

其次，要避免“為法治政府而法治政府”，緊盯著“硬”性指標(biāo)去進(jìn)行法治政府建設(shè)，爭(zhēng)取最高的指標(biāo)指數(shù)和量化分值，形成一種不正確的法治政績(jī)觀(guān)7馬懷德教授曾經(jīng)提出“法治GDP”概念，指出應(yīng)將法治指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)指標(biāo)等共同列入官員政績(jī)考核體系，提升縣域法治建設(shè)動(dòng)力。但就如同單純追求經(jīng)濟(jì)GDP而忽視經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化建設(shè)發(fā)展一樣，現(xiàn)在也有些地方領(lǐng)導(dǎo)也出現(xiàn)了不正確的法治政績(jī)觀(guān)，只是追求法治政府的“硬”性指標(biāo)指數(shù)和量化分值，而實(shí)際上壓根就不考慮法治政府建設(shè)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵及其要求，因而也未有實(shí)際的法治建設(shè)效果。參見(jiàn)馬懷德：《法治GDP,新“政績(jī)觀(guān)”的指標(biāo)體系》，載《法制日?qǐng)?bào)》2007年11月22日。；這是把法治政府建設(shè)的方式、方法作為目的而出現(xiàn)的“本末倒置”現(xiàn)象。要從法治政府建設(shè)本質(zhì)出發(fā)，按照職能科學(xué)的認(rèn)識(shí)及要求推動(dòng)政府職能實(shí)行根本轉(zhuǎn)變。至于法治政府建設(shè)提出的政府職能的科學(xué)定位和如何推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求，與其推進(jìn)法治政府建設(shè)沒(méi)有太多聯(lián)系。

最后，有關(guān)法治政府建設(shè)采取的措施及其投入和取得進(jìn)展的信息主要來(lái)源于政府機(jī)關(guān)提供的工作文件和相關(guān)資料，但這些多為靜態(tài)化的信息資料，既缺少建設(shè)過(guò)程的動(dòng)態(tài)化信息，也少有來(lái)自于這些措施的“客戶(hù)端”即行政相對(duì)人就實(shí)施效果的感受和體驗(yàn)。比如有些地方政府機(jī)關(guān)推出了為企業(yè)減負(fù)和鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)政策，但當(dāng)企業(yè)真正依據(jù)文件申請(qǐng)返還相關(guān)費(fèi)用時(shí)，設(shè)置的門(mén)檻和流程要讓企業(yè)付出很大的人力、財(cái)力和程序成本。同時(shí)，在實(shí)踐中還存在另一種相反的情形，即有的地方為了將“服務(wù)政府”作為政府職能轉(zhuǎn)變和建設(shè)法治政府的“亮點(diǎn)”，在相對(duì)集中行政許可工作中不按照許可程序的自身規(guī)律性運(yùn)行，而是推行為申請(qǐng)人“上門(mén)服務(wù)”，結(jié)果不惜花費(fèi)巨額公共財(cái)力導(dǎo)致“過(guò)度”服務(wù)。這在根本上違反了“廉潔”的深層次含義，也就是政府機(jī)關(guān)在行政管理中應(yīng)當(dāng)做到“節(jié)儉”的要求。

結(jié)合法治政府建設(shè)中的上述現(xiàn)象以及還可能存在的其他各類(lèi)情況，我們必須從“評(píng)建結(jié)合、以評(píng)促建”的思路出發(fā)，發(fā)揮好法治政府指標(biāo)體系的實(shí)際運(yùn)用及其導(dǎo)向作用。首先，要把握好“軟”“硬”性指標(biāo)之間的相互結(jié)合以及在評(píng)估過(guò)程的正確運(yùn)用，構(gòu)建符合和反映法治政府建設(shè)根本性要求的指標(biāo)體系，增強(qiáng)“軟”性指標(biāo)在評(píng)估中的“軟”實(shí)力，甚至在技術(shù)上可以考慮增大“軟”性指標(biāo)的肯定性“加分”和否定性“減分”的實(shí)質(zhì)性調(diào)節(jié)功能。其次，要強(qiáng)化由“第三方”進(jìn)行評(píng)估，盡量避免或者減少行政主導(dǎo)下的評(píng)估。這樣既保證了評(píng)估的中立性，又能避免受到行政工作思維模式及工作作風(fēng)的影響。8楊小軍、陳慶云：《法治政府第三方評(píng)估問(wèn)題研究》，載《學(xué)習(xí)論壇》2014年第12期。為了能夠很好應(yīng)用并發(fā)揮好“軟”性指標(biāo)的正當(dāng)性作用，應(yīng)當(dāng)規(guī)定評(píng)估機(jī)構(gòu)中由一定的專(zhuān)家作為主要成員參與其中，尤其對(duì)評(píng)估指標(biāo)在評(píng)估結(jié)論上的適用。最后，要保證“軟”性指標(biāo)信息的充分性、關(guān)聯(lián)性及有效性，要建立正當(dāng)、合理、可靠的社會(huì)信息和實(shí)例征集系統(tǒng)，保障有足夠的真實(shí)客觀(guān)反映相關(guān)法治政府建設(shè)的動(dòng)態(tài)和終端實(shí)際效果的資料信息。