中國(guó)金融監(jiān)管模式的選擇

袁開(kāi)宇

清華大學(xué)法學(xué)院2015級(jí)博士研究生曾在著名金融集團(tuán)擔(dān)任重要職務(wù)

中國(guó)金融監(jiān)管模式的選擇

袁開(kāi)宇

清華大學(xué)法學(xué)院2015級(jí)博士研究生曾在著名金融集團(tuán)擔(dān)任重要職務(wù)

2015年11月發(fā)布的“《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》起草的有關(guān)情況說(shuō)明”指出，“要堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，加快建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，堅(jiān)守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線?！弊源耍浾摻?、實(shí)務(wù)界和學(xué)界不斷有聲音提出：“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管”意味著“一行三會(huì)”的監(jiān)管框架將被打破，中國(guó)將在此后的金融改革中選擇新的監(jiān)管模式，一個(gè)“大一統(tǒng)”的金融監(jiān)管格局仿佛呼之欲出1賀斌：《銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)“三會(huì)合并”傳言背后“大一統(tǒng)”式金融監(jiān)管是否可行》，載《中國(guó)新聞周刊》2015年第12期。。2016年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要深入研究并積極穩(wěn)妥推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革”，對(duì)比該會(huì)議2015年“抓緊研究提出金融監(jiān)管體制改革方案”的措辭，有業(yè)界研究據(jù)此認(rèn)為：“監(jiān)管體制改革的方案已經(jīng)確定，2017年將穩(wěn)妥推進(jìn)”2萬(wàn)敏：《明年更重防金融風(fēng)險(xiǎn)：將推進(jìn)監(jiān)管體制改革》，載《每日經(jīng)濟(jì)新聞》，2016年12月19日發(fā)布。。按照慣例，五年一次的全國(guó)金融工作會(huì)議有望在2017年召開(kāi)，而金融監(jiān)管體制改革必然是本次會(huì)議的重要議題，因而近日學(xué)界關(guān)于“一會(huì)三委”監(jiān)管模式的討論再度升溫3李維、楊坪：《金融工作會(huì)議預(yù)期升溫：學(xué)者再議監(jiān)管體制改革邏輯》，載《二十一世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，2017年2月10日發(fā)布。。中國(guó)目前究竟應(yīng)該選擇怎樣的金融監(jiān)管模式呢？

一、金融監(jiān)管的全球挑戰(zhàn)與中國(guó)問(wèn)題

金融改革是中國(guó)全面深化改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，而金融監(jiān)管體制改革又是金融改革的核心內(nèi)容之一。鑒于全球金融業(yè)的高度連接性，這一問(wèn)題的解決不可能僅僅考慮本國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀和制度需求，而應(yīng)同時(shí)基于對(duì)金融全球化及全球金融治理的趨勢(shì)研判，并借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管制度設(shè)計(jì)的基本理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（一）金融全球化及相關(guān)監(jiān)管理論與實(shí)踐

金融全球化是經(jīng)濟(jì)全球化的重要組成部分，是金融業(yè)跨國(guó)發(fā)展而趨于全球一體化的走勢(shì)，是全球金融活動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生機(jī)制日益緊密關(guān)聯(lián)的一個(gè)客觀歷史過(guò)程，主要表現(xiàn)形式為：金融資本流動(dòng)自由化、金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)跨國(guó)化、金融市場(chǎng)一體化。4［法］弗朗索瓦·沙奈：《金融全球化》，中央編譯出版社2006年版。在金融全球化背景下，世界各國(guó)采取的金融監(jiān)管模式主要有三種，即統(tǒng)一監(jiān)管模式、分業(yè)監(jiān)管模式和不完全統(tǒng)一監(jiān)管模式。其中，統(tǒng)一監(jiān)管模式是指對(duì)不同的金融行業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)均由一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)（可以是中央銀行或其他機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)監(jiān)管；分業(yè)監(jiān)管模式是指在銀行、證券和保險(xiǎn)三個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)分別設(shè)立一個(gè)專(zhuān)職的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各行業(yè)的審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管；而不完全統(tǒng)一監(jiān)管模式則是按監(jiān)管機(jī)構(gòu)不完全統(tǒng)一和監(jiān)管目標(biāo)不完全統(tǒng)一劃分，是對(duì)以上兩種監(jiān)管的一種改進(jìn)模式。5孔萌萌：《金融監(jiān)管體系演進(jìn)軌跡：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示》，載《財(cái)政金融》2011年第12期。

2008年金融危機(jī)以后，為了回應(yīng)金融風(fēng)險(xiǎn)在全球范圍內(nèi)高度連接所帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，主要發(fā)達(dá)國(guó)家均推行了積極的金融監(jiān)管體制改革，包括：美國(guó)在金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的協(xié)調(diào)機(jī)制下基本維持了多頭監(jiān)管模式，英國(guó)由金融服務(wù)管理局的單一監(jiān)管模式改變?yōu)閷徤鞅O(jiān)管與行為監(jiān)管并重的雙峰監(jiān)管模式，而歐盟則在某程度上實(shí)現(xiàn)了歐盟金融監(jiān)管局牽頭下的跨國(guó)協(xié)同監(jiān)管模式。雖然主要發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管改革方案存在具體差異，但從監(jiān)管目標(biāo)這一角度來(lái)考察都殊途同歸。正如有學(xué)者指出的，各國(guó)的很多措施都體現(xiàn)了G20倫敦峰會(huì)《加強(qiáng)金融體系宣言》的精神并遵循了G20會(huì)議上的承諾，這些共識(shí)包括：第一，強(qiáng)調(diào)關(guān)注系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要性，加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管。如三大國(guó)的金融監(jiān)管改革方案均指建立了跨部門(mén)委員會(huì)，以設(shè)定和貫徹統(tǒng)一的金融監(jiān)管目標(biāo)，如美國(guó)金融服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)（FSOC）、英國(guó)金融穩(wěn)定委員會(huì)（CFS）和歐盟系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)理事會(huì)（ESRC）。第二，加強(qiáng)中央銀行在審慎監(jiān)管方面的職能，包括美聯(lián)儲(chǔ)、歐洲央行和英格蘭銀行牽頭審慎性監(jiān)管的地位，在改革后均變得十分突出。第三，強(qiáng)調(diào)全面監(jiān)管和合作監(jiān)管理念，力圖加強(qiáng)同一監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部、不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間，乃至不同國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作和協(xié)同，以應(yīng)對(duì)金融高度連接性帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。如美國(guó)建議各國(guó)與其一同提升監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并試圖與各國(guó)在監(jiān)管資本標(biāo)準(zhǔn)、全球金融市場(chǎng)監(jiān)管、國(guó)際金融公司監(jiān)管和危機(jī)預(yù)防管理等四個(gè)方面達(dá)成一致。歐盟改革方案建立的泛歐監(jiān)管體系，無(wú)疑有助于整個(gè)歐盟及其成員國(guó)之間的監(jiān)管合作。6李文泓、陳璐：《美國(guó)、歐盟和英國(guó)金融監(jiān)管改革方案比較：措施、展望與啟示》，載《中國(guó)金融》2009年第20期。由此可見(jiàn)，不論是合并監(jiān)管、分業(yè)監(jiān)管，還是多頭監(jiān)管、雙峰監(jiān)管，這些基于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的總體數(shù)量、組織形式作出的監(jiān)管模式分類(lèi)，在金融全球化的背景下尤其是2008年金融危機(jī)后都已不再具有理論和實(shí)踐上的指導(dǎo)意義；因?yàn)樵谶@一時(shí)期，主要發(fā)達(dá)國(guó)家都轉(zhuǎn)而更加強(qiáng)調(diào)監(jiān)管目標(biāo)的統(tǒng)一性而非監(jiān)管機(jī)構(gòu)的單一性，也就是說(shuō)，統(tǒng)一監(jiān)管可以通過(guò)特定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部分工或通過(guò)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的外部協(xié)同來(lái)實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)然，在金融全球化的演變過(guò)程中，上述金融監(jiān)管理論與實(shí)踐還將繼續(xù)面臨持續(xù)乃至更大的挑戰(zhàn)。例如，為了應(yīng)對(duì)英國(guó)脫歐所帶來(lái)的沖擊、歐盟的難民涌入問(wèn)題與分離主義危機(jī)以及美國(guó)新任總統(tǒng)川普放松金融監(jiān)管的主張，各國(guó)可能進(jìn)一步調(diào)整其現(xiàn)行金融監(jiān)管模式。

（二）中國(guó)金融及其監(jiān)管體制改革問(wèn)題

與世界上其他國(guó)家一樣，中國(guó)目前也面臨自身金融體系的固有缺陷、高度復(fù)雜的全球金融風(fēng)險(xiǎn)以及發(fā)達(dá)國(guó)家的金融強(qiáng)勢(shì)地位等多重挑戰(zhàn)，應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)就要在金融領(lǐng)域開(kāi)展和深化一系列改革：第一，國(guó)內(nèi)金融的充分市場(chǎng)化，包括金融機(jī)構(gòu)的投資主體多元化、市場(chǎng)化運(yùn)作，金融產(chǎn)品包括利率和匯率的市場(chǎng)定價(jià)，也包括發(fā)展小微金融、農(nóng)村金融和普惠金融，以解決金融領(lǐng)域的民權(quán)和民生問(wèn)題；第二，涉外金融的審慎全球化，包括通過(guò)自貿(mào)區(qū)機(jī)制、人民幣國(guó)際化以及金融走出去戰(zhàn)略，逐步審慎地向全球開(kāi)放境內(nèi)金融市場(chǎng)；第三，建立中國(guó)金融的國(guó)際形象，包括通過(guò)金磚國(guó)家平臺(tái)和其他金融論壇，探索和建立符合本國(guó)、本區(qū)域和全球利益的金融治理模式，積極參與國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行新一輪的國(guó)際貨幣和金融規(guī)則和體系改革，尋求戰(zhàn)略合作國(guó)家和國(guó)際金融體系主導(dǎo)國(guó)家的理解和認(rèn)同。

上述諸項(xiàng)金融改革所要達(dá)致的，是中國(guó)金融在行業(yè)、國(guó)家乃至國(guó)際層面的戰(zhàn)略目標(biāo)，中國(guó)金融監(jiān)管體制改革的難點(diǎn)正在于此，而其可能路徑也與此密切相關(guān)。首先，國(guó)內(nèi)金融的市場(chǎng)化，必將要求金融監(jiān)管在審慎性監(jiān)管以及市場(chǎng)行為監(jiān)管方面采取統(tǒng)一的政策目標(biāo)，否則將無(wú)法應(yīng)對(duì)市場(chǎng)主體多元化的要求，無(wú)法有效監(jiān)管新型市場(chǎng)主體，如金融集團(tuán)以及互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)，也無(wú)法維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益；其次，中國(guó)金融的全球化，包括人民幣國(guó)際化、自貿(mào)區(qū)建設(shè)、國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)開(kāi)放程度加深以及中國(guó)金融走出去戰(zhàn)略，必將要求金融監(jiān)管能夠在宏觀層面把控中國(guó)金融的整體風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)中國(guó)金融對(duì)抗全球性和區(qū)域性金融危機(jī)的能力，有效監(jiān)控本國(guó)金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，有效防范國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)的跨境傳播；最后，金融全球治理和國(guó)際監(jiān)管合作是金融全球化的重要內(nèi)容和必然產(chǎn)物。美國(guó)金融危機(jī)表明，金融風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)際性傳播、金融市場(chǎng)的高度連接性、金融產(chǎn)品的高度復(fù)雜性，以及金融機(jī)構(gòu)的跨國(guó)經(jīng)營(yíng)都要求在國(guó)際層面統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管方法，加強(qiáng)監(jiān)管信息交流和監(jiān)管合作。

在金融全球化的背景下，綜合本國(guó)金融及監(jiān)管體制改革目標(biāo)，無(wú)論采取何種組織、結(jié)構(gòu)和層級(jí)的設(shè)計(jì)，中國(guó)目前所選擇的金融監(jiān)管模式，必須有助于實(shí)現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管和市場(chǎng)行為監(jiān)管在目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和行動(dòng)上的統(tǒng)一性和協(xié)同化，以有效應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)并切實(shí)維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、保護(hù)金融投資消費(fèi)者權(quán)益。

二、“單一機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式”并非良方

要實(shí)現(xiàn)上述金融及監(jiān)管體制的改革目標(biāo)，必須對(duì)中國(guó)“一行三會(huì)”的現(xiàn)行監(jiān)管模式進(jìn)行調(diào)整。這種調(diào)整是否必須走機(jī)構(gòu)合并的“大一統(tǒng)”老路呢？首先要考察的是，中國(guó)是否具備選擇和實(shí)施單一機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式的迫切必要性和現(xiàn)實(shí)可能性。具體問(wèn)題包括：第一，根據(jù)中國(guó)金融行業(yè)現(xiàn)狀和近期發(fā)展趨勢(shì)，是否具有轉(zhuǎn)換為單一監(jiān)管模式的迫切必要性？第二，從目前監(jiān)管模式轉(zhuǎn)換為單一監(jiān)管模式面臨哪些主要障礙，是否具有操作可能性并符合經(jīng)濟(jì)原則？第三，轉(zhuǎn)換為單一監(jiān)管模式是否能針對(duì)性地解決中國(guó)金融監(jiān)管目前所面臨的問(wèn)題，是否能切實(shí)提升監(jiān)管效能和優(yōu)化監(jiān)管資源？

（一）必要性存疑：金融混業(yè)化程度尚低

單一監(jiān)管模式的支持者在論證其必要性時(shí)，往往提出該種監(jiān)管模式更適應(yīng)金融業(yè)“混業(yè)經(jīng)營(yíng)”的新情況，包括金融控股集團(tuán)的產(chǎn)生、新型金融主體的出現(xiàn)、金融產(chǎn)品和服務(wù)的復(fù)雜化、金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)等。但筆者認(rèn)為，暫且不論金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)與單一監(jiān)管模式之間的聯(lián)系是否必然，僅就中國(guó)金融目前相對(duì)較低的混業(yè)化程度來(lái)說(shuō)，為此而選擇單一監(jiān)管模式的必要性不足。

第一，雖若干金融集團(tuán)已經(jīng)形成，但在數(shù)量上仍是金融市場(chǎng)主體的少數(shù)。有論者認(rèn)為，“隨著金融集團(tuán)化趨勢(shì)的不斷加快，我國(guó)金融控股集團(tuán)、銀行控股集團(tuán)與企業(yè)集團(tuán)( 綜合集團(tuán)) 公司控股下的金融四大產(chǎn)業(yè)支柱之間業(yè)務(wù)交叉更加頻繁，事實(shí)上，我國(guó)金融業(yè)已經(jīng)形成了混業(yè)經(jīng)營(yíng)之勢(shì)”。7李文泓、陳璐：《美國(guó)、歐盟和英國(guó)金融監(jiān)管改革方案比較：措施、展望與啟示》，載《中國(guó)金融》2009年第20期。但實(shí)際上，我國(guó)金融集團(tuán)的數(shù)量在市場(chǎng)上仍然很少，雖然很多金融集團(tuán)都在謀求金融全牌照，但大量存在的市場(chǎng)主體仍然是分業(yè)經(jīng)營(yíng)的銀行、保險(xiǎn)或證券等金融機(jī)構(gòu)。

第二，雖然新型金融機(jī)構(gòu)不斷涌現(xiàn)，但并未突破原有金融業(yè)務(wù)和服務(wù)分類(lèi)。如有學(xué)者認(rèn)為，“互聯(lián)網(wǎng)金融開(kāi)始涉獵銀行、證券、保險(xiǎn)等金融業(yè)務(wù)，并且其內(nèi)部金融業(yè)務(wù)相互摻雜、相互滲透的局面逐步形成，互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)呈現(xiàn)出綜合經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)，隨著互聯(lián)網(wǎng)金融跨業(yè)經(jīng)營(yíng)的進(jìn)一步發(fā)展，金融業(yè)務(wù)的綜合性和交叉性會(huì)越來(lái)越深入，互聯(lián)網(wǎng)金融集團(tuán)公司會(huì)成為未來(lái)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融經(jīng)營(yíng)的主要形式，我國(guó)現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式不能對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管”。8李塵奇：《互聯(lián)網(wǎng)金融統(tǒng)一監(jiān)管模式探析》，載《市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)》2015年第4期。但從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，互聯(lián)網(wǎng)金融的實(shí)質(zhì)是傳統(tǒng)金融產(chǎn)品和服務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)化，如網(wǎng)絡(luò)信貸基本屬于信用中介業(yè)務(wù)，網(wǎng)上基金銷(xiāo)售、網(wǎng)上資金眾籌僅僅是銷(xiāo)售和籌資渠道的變化，這并不影響按照原有模式對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管；同時(shí)，銀行、保險(xiǎn)和基金等不同金融產(chǎn)品在同一互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上銷(xiāo)售，也并非嚴(yán)格意義上的金融混業(yè)，而只是銷(xiāo)售渠道的綜合化而已。

第三，盡管有金融控股公司的出現(xiàn)或金融機(jī)構(gòu)之間的交叉持股，但并未影響金融機(jī)構(gòu)在實(shí)際業(yè)務(wù)中的分業(yè)經(jīng)營(yíng)局面。有學(xué)者提出“我國(guó)目前實(shí)行的嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管體制,很難對(duì)金融控股公司及其所開(kāi)展的金融業(yè)務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)管”。9楊軍戰(zhàn)：《建立我國(guó)金融統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的可行性分析》，載《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2013年第6期。但必須明確的是，在我國(guó)現(xiàn)有金融法律和監(jiān)管框架下，金融控股公司在所控股的金融機(jī)構(gòu)中履行的是股東權(quán)利，主要通過(guò)股東決策機(jī)制、高管任免權(quán)力等影響所控股金融機(jī)構(gòu)的總體戰(zhàn)略和經(jīng)營(yíng)情況，但其本身并不實(shí)際經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)，因此不存在就業(yè)務(wù)層面對(duì)金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管的問(wèn)題。同樣地，雖然銀行系保險(xiǎn)公司、銀行系基金公司等金融機(jī)構(gòu)交叉控股或持股的情況確實(shí)存在，但其業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)上的防火墻依然有效。

第四，雖然某些復(fù)雜金融產(chǎn)品和綜合金融服務(wù)已經(jīng)出現(xiàn)，但滿(mǎn)足企業(yè)和個(gè)人主要金融需求的仍然是傳統(tǒng)產(chǎn)品和服務(wù)。如有學(xué)者指出，目前市場(chǎng)上的理財(cái)產(chǎn)品將商業(yè)銀行與證券、保險(xiǎn)和信托等金融機(jī)構(gòu)聯(lián)系起來(lái)，這種金融產(chǎn)品和服務(wù)的復(fù)雜性和綜合性，要求單一監(jiān)管模式的出現(xiàn)。10楊東：《金融服務(wù)統(tǒng)合法論》，法律出版社2012年版，第568—569頁(yè)。也有學(xué)者認(rèn)為，以不同類(lèi)別金融機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)資產(chǎn)而創(chuàng)造的金融衍生產(chǎn)品，涉及不同金融業(yè)務(wù)的內(nèi)嵌性風(fēng)險(xiǎn)，因而需要單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整體監(jiān)管。11高秦偉：《混業(yè)經(jīng)營(yíng)與中國(guó)金融監(jiān)管體制的發(fā)展演進(jìn)》，載《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第3期。但從監(jiān)管效果看，單一機(jī)構(gòu)對(duì)復(fù)雜金融產(chǎn)品和綜合金融服務(wù)的監(jiān)管效果，不一定優(yōu)于多個(gè)機(jī)構(gòu)的共同監(jiān)管效果，這主要與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整體協(xié)調(diào)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管控能力有關(guān)，而無(wú)關(guān)這一監(jiān)管職能是否由單一機(jī)構(gòu)履行。

（二）經(jīng)濟(jì)性存疑：金融法規(guī)整合成本甚高

單一監(jiān)管模式的建立，需要在金融立法方面進(jìn)行根本調(diào)整和重大變動(dòng)，但由于所涉法律法規(guī)眾多，且需要處理諸項(xiàng)立法之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，要在短時(shí)間內(nèi)集中完成這一綜合性的立、改、廢工作幾乎是“不可能完成的任務(wù)”。

第一，需要集中制定、廢除和修改一批金融監(jiān)管法。目前，“一行三會(huì)”依據(jù)不同的法律履行監(jiān)管職能且都直接向國(guó)務(wù)院匯報(bào)，如果要建立單一機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)，勢(shì)必需要修訂與此相關(guān)的金融監(jiān)管法。如《人民銀行法》第2條、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第2條、《證券法》第178條、《保險(xiǎn)法》第134條有關(guān)監(jiān)管部門(mén)的職能、職責(zé)都有差異，如果統(tǒng)一在單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)，沒(méi)有理由繼續(xù)保留這些差異，而應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)法條進(jìn)行修訂，這又是一個(gè)浩大的工程。

第二，需要集中制定、廢除和修改一批有關(guān)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立、運(yùn)營(yíng)的法律法規(guī)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)在分業(yè)監(jiān)管的框架，“一行三會(huì)”均有頒布相關(guān)法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的權(quán)力，因此各自形成了一套規(guī)范體系，以分別監(jiān)管相關(guān)金融行業(yè)的機(jī)構(gòu)和活動(dòng)，如專(zhuān)門(mén)規(guī)范銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和金融活動(dòng)的《商業(yè)銀行法》《外資銀行管理?xiàng)l例》等，專(zhuān)門(mén)規(guī)范證券業(yè)金融機(jī)構(gòu)和金融活動(dòng)的《證券法》《證券投資基金法》等，專(zhuān)門(mén)規(guī)范保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)和金融活動(dòng)的《保險(xiǎn)法》《外資保險(xiǎn)公司管理?xiàng)l例》等。另外，還有《信托法》《征信業(yè)管理?xiàng)l例》《金融資產(chǎn)管理公司條例》等針對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)和活動(dòng)的法律法規(guī)，目前均在一行三會(huì)的框架下實(shí)施和運(yùn)作，一旦并入單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將需要投入巨大精力進(jìn)行修訂和整合。

第三，需要在現(xiàn)行金融產(chǎn)品和服務(wù)相關(guān)的部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件之間建立聯(lián)系、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。除了針對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)，一行三會(huì)還制定了眾多的部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件以監(jiān)管相關(guān)金融產(chǎn)品和服務(wù)，這些部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件雖然針對(duì)不同的金融產(chǎn)品和服務(wù)，但如果并入單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，則應(yīng)當(dāng)在規(guī)范的形式和內(nèi)容方面進(jìn)行統(tǒng)一，也應(yīng)當(dāng)就不同金融產(chǎn)品、服務(wù)中的同樣或者類(lèi)似問(wèn)題實(shí)現(xiàn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，同時(shí)要在這些金融產(chǎn)品和服務(wù)交叉的情況下做好銜接性的監(jiān)管安排，這一工作是極其復(fù)雜和艱巨的。

（三）實(shí)效性存疑：不必然提升監(jiān)管效能

關(guān)于單一監(jiān)管模式的組織架構(gòu)設(shè)計(jì)有多種建議，其中比較典型的有：在國(guó)務(wù)院層面設(shè)立一個(gè)高于銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)三會(huì)）的國(guó)家金融監(jiān)督委員會(huì)，作為統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而將三會(huì)轉(zhuǎn)化為該委員會(huì)下設(shè)的專(zhuān)門(mén)監(jiān)管局或內(nèi)設(shè)部門(mén)（可稱(chēng)為“方案一”）；或是將人民銀行的職能擴(kuò)大，并設(shè)定為單一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，三會(huì)職能、機(jī)構(gòu)和人員并入人民銀行（可稱(chēng)為“方案二”）。12同注10書(shū)，第575—577頁(yè)。有一些學(xué)者提出，這種超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（也就是建立單一監(jiān)管模式）的優(yōu)勢(shì)主要在于：可以擴(kuò)大監(jiān)管規(guī)模效應(yīng)，降低監(jiān)管綜合成本；可以更好地抗衡金融集團(tuán)，對(duì)其實(shí)施全方位監(jiān)控；可以避免政出多門(mén)，杜絕監(jiān)管真空；可以緩解監(jiān)管人才匱乏問(wèn)題，有效集中地利用監(jiān)管資源。13朱新蓉：《中國(guó)金融監(jiān)管制度創(chuàng)新研究》，載《上海金融》2003年第8期；吳風(fēng)云、趙靜梅：《統(tǒng)一監(jiān)管與多邊監(jiān)管的悖論：金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)理論初探》，載《金融研究》2002年第9期。但結(jié)合中國(guó)金融監(jiān)管的現(xiàn)狀，我們不難看出，上述種種好處只是鏡花水月，而不具備現(xiàn)實(shí)可能性。

第一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單合并不必然導(dǎo)致監(jiān)管能力的提升。上述方案一在現(xiàn)有監(jiān)管框架中增加了一個(gè)總括的新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但并未相應(yīng)取消三會(huì)的原有機(jī)構(gòu)和職能，可以看作是一種“新設(shè)合并”的模式。在這種機(jī)構(gòu)改革中，三會(huì)與該新設(shè)委員會(huì)之間的關(guān)系仍需理順，如何進(jìn)行分工合作，如何平衡充分授權(quán)和集中決策，這些問(wèn)題如果沒(méi)有得到妥善解決，可能削弱而不是加強(qiáng)整體的金融監(jiān)管能力。方案二通過(guò)將三會(huì)并入央行的模式實(shí)現(xiàn)單一監(jiān)管，可以看作是一種“吸收合并”的模式。這種合并方案的主要問(wèn)題是，央行的貨幣政策決策者的地位可能受到削弱，同時(shí)，將三會(huì)具體的微觀審慎監(jiān)管職能和市場(chǎng)行為監(jiān)管職能納入央行，可能會(huì)干擾其應(yīng)當(dāng)履行和加強(qiáng)的宏觀審慎監(jiān)管職能，影響整體的金融監(jiān)管效能。

第二，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單合并不必然導(dǎo)致監(jiān)管成本的降低。有學(xué)者引用2000—2001年美國(guó)的金融總監(jiān)管費(fèi)用是日本的20倍這一數(shù)據(jù)，試圖說(shuō)明分業(yè)監(jiān)管成本高于混業(yè)監(jiān)管，但筆者認(rèn)為，這一引用并未說(shuō)明是否考慮了美、日金融市場(chǎng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)的差異，因而說(shuō)服力不足。同時(shí)，該學(xué)者認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)同一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)打交道，服從一套規(guī)則，這也可以間接降低監(jiān)管成本，但這一論斷并未考慮監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合和監(jiān)管規(guī)則整合本身的成本，也未考慮金融機(jī)構(gòu)在日常業(yè)務(wù)中主要還是受到某個(gè)或某幾個(gè)專(zhuān)業(yè)監(jiān)管者的監(jiān)管，無(wú)論其是單獨(dú)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還是某個(gè)超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門(mén)。14同注10書(shū)，第561—562頁(yè)。根據(jù)中國(guó)過(guò)去歷次機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)或者機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)，如果沒(méi)有清晰的政策方向和職能劃分，如果沒(méi)有做好職能銜接和協(xié)調(diào)，機(jī)構(gòu)改革的成本往往是巨大的，其后運(yùn)行中的磨合成本和調(diào)試成本也非常大?？梢?jiàn)，這兩種以機(jī)構(gòu)改革為入手點(diǎn)的方案，都不能確保監(jiān)管綜合成本的降低，反而可能在短期內(nèi)導(dǎo)致監(jiān)管成本激增。

第三，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單合并不必然消除監(jiān)管重疊或監(jiān)管真空。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“隨著金融業(yè)創(chuàng)新的發(fā)展，各金融機(jī)構(gòu)的界限越來(lái)越模糊，分業(yè)監(jiān)管體系可能不能完全覆蓋一些新型的金融機(jī)構(gòu)”15同注10書(shū)，第562—563頁(yè)。。但筆者認(rèn)為，監(jiān)管職能重疊或者過(guò)度監(jiān)管的起因并非有多個(gè)監(jiān)管者的存在，而是監(jiān)管者之間的職能互不協(xié)調(diào)、互不銜接；同樣地，監(jiān)管真空或監(jiān)管缺位問(wèn)題的解決也不必依賴(lài)單一監(jiān)管者的設(shè)立，而是可以立足于加強(qiáng)監(jiān)管信息共享和聯(lián)合執(zhí)法。

第四，金融控股公司和金融集團(tuán)監(jiān)管并不必然要求監(jiān)管主體的單一性。“監(jiān)管組織形式對(duì)應(yīng)金融機(jī)構(gòu)組織形式”衍生于機(jī)構(gòu)監(jiān)管理論，即金融監(jiān)管的組織形式應(yīng)當(dāng)與金融機(jī)構(gòu)的組織形式一致，這樣才能有效地對(duì)相應(yīng)市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)管。例如，市場(chǎng)主體是分業(yè)經(jīng)營(yíng)，就應(yīng)當(dāng)采用分業(yè)監(jiān)管模式下的多頭監(jiān)管模式，而如果市場(chǎng)主體混業(yè)經(jīng)營(yíng)，就應(yīng)當(dāng)有與其對(duì)應(yīng)的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。不得不說(shuō)，這種簡(jiǎn)單機(jī)械的監(jiān)管理念已經(jīng)過(guò)時(shí)，綜合國(guó)際金融監(jiān)管理論和實(shí)踐的變遷，機(jī)構(gòu)監(jiān)管已經(jīng)被后來(lái)的功能監(jiān)管所改變，目前較為先進(jìn)的是目標(biāo)監(jiān)管理論。在目標(biāo)監(jiān)管的模式下，從監(jiān)管方法上看，要應(yīng)對(duì)金融控股公司和金融集團(tuán)的監(jiān)管挑戰(zhàn)，必須依賴(lài)于監(jiān)管信息的有效獲取以及在有效信息分析基礎(chǔ)上的正確決策，而不必然要求由一個(gè)單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。

第五，單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立無(wú)助于監(jiān)管人才和經(jīng)驗(yàn)的補(bǔ)足。單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立有賴(lài)于機(jī)構(gòu)整合和人員調(diào)整，但這些舉措并不能實(shí)際解決監(jiān)管人才和經(jīng)驗(yàn)缺乏的問(wèn)題。其主要原因包括：其一，中國(guó)監(jiān)管人員的聘用，大多采用應(yīng)屆畢業(yè)生招聘的方式，雖然近年逐步增加了社會(huì)招聘的比例，但真正具有金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的仍是少數(shù)，這一人員知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的結(jié)構(gòu)，不會(huì)因?yàn)闄C(jī)構(gòu)合并而改變；其二，目前分業(yè)監(jiān)管的體制剛剛形成十余年，各監(jiān)管部門(mén)的人才培養(yǎng)還在分業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域中不斷專(zhuān)業(yè)化的階段，只是在最近才實(shí)現(xiàn)總會(huì)一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的人員調(diào)動(dòng)和輪換，并未形成可以實(shí)施混業(yè)經(jīng)營(yíng)和綜合監(jiān)管的人才隊(duì)伍；其三，金融全球化背景下，要求各國(guó)參與國(guó)際監(jiān)管合作和全球金融治理，但由于我國(guó)監(jiān)管人員大多是本系統(tǒng)培養(yǎng)的，缺乏國(guó)際市場(chǎng)、機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)、管理和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，即使機(jī)構(gòu)合并也無(wú)法回應(yīng)這一人才國(guó)際化的要求。

三、“以協(xié)同為基礎(chǔ)的統(tǒng)一監(jiān)管模式”更具優(yōu)勢(shì)

如上所析，單一機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式并不完全符合中國(guó)金融行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，簡(jiǎn)單地集中監(jiān)管權(quán)力不能切實(shí)解決監(jiān)管重疊、監(jiān)管真空和監(jiān)管套利等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，簡(jiǎn)單地合并監(jiān)管部門(mén)并不必然導(dǎo)致監(jiān)管效能的提升或監(jiān)管資源的優(yōu)化，而且向這種模式轉(zhuǎn)換的改革成本巨大、人才儲(chǔ)備不足。因此，筆者認(rèn)為：中國(guó)目前不宜采取單一機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式，也不具備選擇這種模式的迫切必要性和現(xiàn)實(shí)可能性；在金融監(jiān)管模式的選擇上，中國(guó)不必追求監(jiān)管機(jī)構(gòu)在組織形式上的單一化，而應(yīng)以監(jiān)管目標(biāo)的統(tǒng)一性、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的一致性以及監(jiān)管行動(dòng)的協(xié)同性為政策導(dǎo)向，這種模式可稱(chēng)為“以協(xié)同為基礎(chǔ)的統(tǒng)一監(jiān)管模式”。相較于“以單一機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式”，其主要優(yōu)勢(shì)如下：

（一）監(jiān)管目標(biāo)統(tǒng)一化：有利于盡快啟動(dòng)改革和推進(jìn)實(shí)施

第一，以統(tǒng)一監(jiān)管目標(biāo)代替整合監(jiān)管部門(mén)，有利于擱置相關(guān)爭(zhēng)議、盡快啟動(dòng)改革。近年來(lái)政界、業(yè)界和學(xué)界關(guān)于金融監(jiān)管體制改革的討論此起彼伏，歷次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和全國(guó)金融工作會(huì)議也多有提及，但目前仍未形成一致和確定的方案。在各種提議中，合并“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管大一統(tǒng)方案無(wú)疑引發(fā)了各方的最大疑慮和爭(zhēng)論，機(jī)構(gòu)改革所涉及的相關(guān)部門(mén)和人員切身利益確實(shí)在某種程度上導(dǎo)致了改革方案的難產(chǎn)。近期亦有權(quán)威人士向媒體透露：“目前不同部委官員對(duì)金融監(jiān)管改革意見(jiàn)分歧仍然很大，并沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。明年出臺(tái)大力度機(jī)構(gòu)改革措施，不僅面臨思想認(rèn)識(shí)的阻力，也面臨利益調(diào)整的阻力，還面臨改革效果不確定的風(fēng)險(xiǎn)，幾乎不可能”。16馬蓉、李錚：《雞年展望：中國(guó)金融監(jiān)管改革難一蹴而就，加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)迫在眉睫》，載路透新聞網(wǎng)：http://cn.reuters.com/ article/china-financial-regulation-reform-idCNKBS14B0BV，2016年12月22日發(fā)布。如采用以協(xié)同為基礎(chǔ)的統(tǒng)一監(jiān)管模式，從統(tǒng)一監(jiān)管目標(biāo)而非合并監(jiān)管部門(mén)入手，則有利于擱置爭(zhēng)議并盡快啟動(dòng)改革，畢竟復(fù)雜多變的金融全球化形勢(shì)以及國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管的諸多問(wèn)題確實(shí)時(shí)不我待。另如最近有學(xué)者根據(jù)實(shí)證研究所指出的，小規(guī)模、低成本的監(jiān)管改革往往取得了更大和更好的成效。17Cass R.Sunstein,"Empirically Informed Regulation",78 The University of Chicago Law Review,2011:1349-1429.相較于單一監(jiān)管模式所需進(jìn)行的大規(guī)模法律法規(guī)調(diào)整，采用協(xié)同監(jiān)管模式的初始立法成本較低。目前我國(guó)“一行三會(huì)”的監(jiān)管目標(biāo)各不相同，可先通過(guò)高階立法（如制定《金融監(jiān)督管理法》）適度修正現(xiàn)行法律，以確立不同監(jiān)管部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)管目標(biāo)，繼而據(jù)此修訂《人民銀行法》第2條第2款、《證券法》第178條、《保險(xiǎn)法》第134條和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第1條的相關(guān)規(guī)定，為各個(gè)部門(mén)落實(shí)和實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)管目標(biāo)設(shè)定法律約束和提供法律保障。

第二，通過(guò)明確相關(guān)職責(zé)，有利于在發(fā)揮“一行三會(huì)”自身專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)形成監(jiān)管合力。金融監(jiān)管統(tǒng)一目標(biāo)的制定應(yīng)基于中國(guó)的金融行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管現(xiàn)狀，并可借鑒美國(guó)《多德—弗蘭克法案》、英國(guó)《金融服務(wù)法》、歐盟《金融監(jiān)管體系改革》和G20倫敦峰會(huì)《加強(qiáng)金融體系宣言》的相關(guān)內(nèi)容；在統(tǒng)一的監(jiān)管目標(biāo)之下，可根據(jù)現(xiàn)有監(jiān)管部門(mén)的不同專(zhuān)業(yè)、人員和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)明確相關(guān)職責(zé)，以推進(jìn)宏觀審慎監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管與市場(chǎng)行為監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合。主要包括：（1）借鑒美聯(lián)儲(chǔ)、英格蘭銀行在金融危機(jī)后的職能設(shè)置，加強(qiáng)人民銀行在金融監(jiān)管統(tǒng)籌和宏觀審慎監(jiān)管中的作用，包括明確由央行負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，建立系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的檢測(cè)和評(píng)估制度18已有學(xué)者指出了央行在統(tǒng)籌履行宏觀審慎監(jiān)管職能中的優(yōu)勢(shì)。參見(jiàn)吳曉靈：《從美國(guó)金融監(jiān)管改革看“大而不倒”問(wèn)題的處置》，載《中國(guó)金融》2010年第16期；李妍：《宏觀審慎監(jiān)管與金融穩(wěn)定》，載《金融研究》2009年第8期。；明確由央行統(tǒng)籌，會(huì)同三會(huì)共同制定微觀審慎監(jiān)管、市場(chǎng)行為監(jiān)管的一般性原則和規(guī)則；建立和強(qiáng)化央行的金融綜合執(zhí)法、金融消費(fèi)者保護(hù)、金融集團(tuán)監(jiān)管（負(fù)責(zé)統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融集團(tuán)）、跨業(yè)金融產(chǎn)品服務(wù)監(jiān)管、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管等職能；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)一行三會(huì)在審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管方面政策上和執(zhí)行中的重疊、沖突和銜接問(wèn)題；在G20框架下開(kāi)展國(guó)際金融監(jiān)管合作，參與全球金融治理。（2）明確銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管地位，強(qiáng)化三會(huì)在微觀審慎監(jiān)管和市場(chǎng)行為監(jiān)管中的重要作用，并明確其協(xié)同央行開(kāi)展金融審慎性監(jiān)管的職能。（3）以立法形式設(shè)立或明確金融監(jiān)督管理中的逐項(xiàng)協(xié)同機(jī)制，包括金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度、金融監(jiān)管聯(lián)合立法執(zhí)法制度和金融監(jiān)管信息共享制度。

第三，有利于對(duì)口開(kāi)展國(guó)際金融監(jiān)管合作，協(xié)同參與全球金融治理。在金融全球化的形勢(shì)下，英美和歐盟在金融監(jiān)管體制改革中均強(qiáng)調(diào)了國(guó)際合作的必要性，否則無(wú)法有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)的跨國(guó)、跨市場(chǎng)蔓延，一國(guó)的金融監(jiān)管可能由于缺乏國(guó)際合作而歸于失敗。統(tǒng)一監(jiān)管目標(biāo)應(yīng)明確“在保持同一個(gè)聲音”的前提下“一行三會(huì)”在不同層面的國(guó)際監(jiān)管合作職能，包括在國(guó)際貨幣基金組織、G20金融問(wèn)題中的統(tǒng)一政策表達(dá)，在巴塞爾委員會(huì)、國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織和國(guó)際保監(jiān)組織中發(fā)揮不同作用，并依托金磚銀行、亞投行開(kāi)展相關(guān)區(qū)域性金融監(jiān)管合作。中國(guó)金融監(jiān)管者參與國(guó)際監(jiān)管合作和全球金融治理的政策目標(biāo)應(yīng)當(dāng)非常明確，即從熟悉規(guī)則、運(yùn)用規(guī)則向影響規(guī)則與制定規(guī)則邁進(jìn)。

（二）監(jiān)管協(xié)同制度化：有利于消除監(jiān)管重疊、真空和套利

第一，金融監(jiān)管分工協(xié)作制度化，有利于消除監(jiān)管重疊和真空問(wèn)題。在統(tǒng)一監(jiān)管目標(biāo)之下，通過(guò)建立金融監(jiān)管分工協(xié)作制度，由“一行三會(huì)”共同簽署金融監(jiān)管合作備忘錄，明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在宏觀審慎監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管和市場(chǎng)行為監(jiān)管方面的具體分工，包括：人民銀行統(tǒng)籌宏觀審慎監(jiān)管的職責(zé)，以及三會(huì)在本行業(yè)領(lǐng)域協(xié)助央行做好宏觀審慎監(jiān)管；由“一行三會(huì)”共同制定和實(shí)施微觀審慎監(jiān)管、市場(chǎng)行為監(jiān)管的一般性原則和規(guī)則；在金融監(jiān)管綜合執(zhí)法、金融消費(fèi)者保護(hù)、金融集團(tuán)監(jiān)管、跨業(yè)金融產(chǎn)品服務(wù)監(jiān)管、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管等方面進(jìn)行監(jiān)管協(xié)同等。同時(shí)，還應(yīng)建立與財(cái)政部、發(fā)改委等相關(guān)部門(mén)的分工配合及協(xié)調(diào)機(jī)制19有學(xué)者對(duì)人大、國(guó)務(wù)院、一行三會(huì)、財(cái)政部、發(fā)改委在金融監(jiān)管方面的分工協(xié)調(diào)提出了建議。吳曉靈：《從美國(guó)金融監(jiān)管改革看“大而不倒”問(wèn)題的處置》，載《中國(guó)金融》2010年第16期。。建立這些機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)明確具體工作流程和專(zhuān)責(zé)人員，對(duì)于不能落實(shí)相關(guān)協(xié)同機(jī)制、未能實(shí)施相關(guān)配合行動(dòng)的機(jī)構(gòu)和部門(mén)，要依照相關(guān)法律和制度追究具體責(zé)任和管理責(zé)任，這有利于消除目前職責(zé)分工中存在的某些重疊和真空問(wèn)題。

第二，金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度化，有利于解決全局決策者虛位以及監(jiān)管政策的沖突、短視和遲滯問(wèn)題。在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)方面中國(guó)政府已經(jīng)作出了一些努力，包括：2003年銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《金融監(jiān)管分工合作備忘錄》、2013年國(guó)務(wù)院《關(guān)于同意建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議的批復(fù)》。但依據(jù)這兩個(gè)文件成立的聯(lián)席會(huì)議存在如下問(wèn)題：其一，能議而不能決。聯(lián)席會(huì)議僅能就金融監(jiān)管中需要協(xié)調(diào)的問(wèn)題進(jìn)行討論而不能作出決定，相關(guān)建議須上報(bào)國(guó)務(wù)院決策，這導(dǎo)致會(huì)議偏于務(wù)虛討論、政策層面的協(xié)調(diào)，而不能對(duì)金融監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制作出合理安排。其二，召開(kāi)頻次較低。聯(lián)席會(huì)議每季度召開(kāi)一次，雖然可以召集臨時(shí)會(huì)議，但其并非常設(shè)性機(jī)構(gòu)，因而無(wú)法對(duì)金融市場(chǎng)和金融監(jiān)管中的問(wèn)題作出及時(shí)、有效的回應(yīng)。其三，缺乏后續(xù)跟進(jìn)。聯(lián)席會(huì)議僅設(shè)有日常聯(lián)絡(luò)機(jī)制和秘書(shū)機(jī)構(gòu)，并無(wú)具體機(jī)制對(duì)于金融協(xié)調(diào)措施的落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤和督辦。因此，在后續(xù)金融監(jiān)管體制改革中，有必要將聯(lián)席會(huì)議予以制度化，如賦予決策權(quán)限、提高會(huì)議頻次和建立工作跟進(jìn)機(jī)制，同時(shí)應(yīng)明確該委員會(huì)在制定統(tǒng)一金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、整體監(jiān)管合作規(guī)劃和長(zhǎng)效監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制方面的職權(quán)。

第三，金融監(jiān)管聯(lián)合行動(dòng)制度化，有利于取得監(jiān)管實(shí)際效果、消除監(jiān)管套利行為。近年，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)已開(kāi)始嘗試運(yùn)用聯(lián)合行動(dòng)的方式來(lái)解決跨業(yè)監(jiān)管、創(chuàng)新金融活動(dòng)和新型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問(wèn)題。例如，2007年針對(duì)反洗錢(qián)監(jiān)管問(wèn)題，中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《金融機(jī)構(gòu)客戶(hù)身份識(shí)別和客戶(hù)身份資料及交易記錄保存管理辦法》；2014年針對(duì)銀保合作中的合規(guī)問(wèn)題，保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范商業(yè)銀行代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)銷(xiāo)售行為的通知》；2015年針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管問(wèn)題，中國(guó)人民銀行、工業(yè)和信息化部、公安部、財(cái)政部、國(guó)家工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。在這些聯(lián)合行動(dòng)中，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)開(kāi)始嘗試建立事前協(xié)商規(guī)則、事中分工協(xié)作、事后信息共享等機(jī)制，后續(xù)改革應(yīng)對(duì)此予以充分肯定和逐步規(guī)范，明確與聯(lián)合監(jiān)管行動(dòng)發(fā)起、授權(quán)、實(shí)施、執(zhí)法和效果核查相關(guān)的程序性要求。這種制度化的監(jiān)管聯(lián)合行動(dòng)有利于杜絕監(jiān)管套利問(wèn)題，并逐漸在相關(guān)領(lǐng)域摸索和建立統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

（三）監(jiān)管措施信息化：有利于提升監(jiān)管效能和衡量監(jiān)管實(shí)效

第一，建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管信息平臺(tái)，有利于降低監(jiān)管成本、提升監(jiān)管效能。統(tǒng)一的金融監(jiān)管信息共享平臺(tái)應(yīng)當(dāng)包括所有金融機(jī)構(gòu)的實(shí)時(shí)信息，而不區(qū)分是否屬于不同的金融行業(yè)或由不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，這有利于在信息共享的基礎(chǔ)上打破分業(yè)壁壘，以統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式、動(dòng)態(tài)參數(shù)校驗(yàn)和區(qū)塊鏈等技術(shù)手段保證相關(guān)信息的準(zhǔn)確性、全面性和連接性。從數(shù)據(jù)種類(lèi)上看應(yīng)包括：用于宏觀審慎監(jiān)管的數(shù)據(jù)信息，如為發(fā)揮央行的貨幣政策職能以及宏觀審慎監(jiān)管職能，應(yīng)通過(guò)證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)的信息共享，使其獲悉證券市場(chǎng)融資融券的杠桿率、信貸市場(chǎng)中按揭貸款的杠桿率；用于微觀審慎監(jiān)管的機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)信息，如各金融機(jī)構(gòu)尤其是屬于同一金融集團(tuán)下金融機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)交易信息、互相持有的金融工具數(shù)量和風(fēng)險(xiǎn)狀況，以及內(nèi)部控制、公司治理和財(cái)務(wù)信息等；用于市場(chǎng)行為監(jiān)管的金融產(chǎn)品和服務(wù)信息，如銀行理財(cái)產(chǎn)品的信息可以與作為其基礎(chǔ)資產(chǎn)的基金、保險(xiǎn)、信貸、信托產(chǎn)品信息進(jìn)行互相印證和分析，以實(shí)現(xiàn)金融產(chǎn)品交叉風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和早期預(yù)警。

第二，實(shí)現(xiàn)有效數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)決策，有利于衡量監(jiān)管措施的實(shí)效。美國(guó)監(jiān)管體系要求。必須能夠衡量監(jiān)管規(guī)定的實(shí)際效果，并以此采取監(jiān)管改進(jìn)措施。中國(guó)目前的監(jiān)管現(xiàn)狀是，在監(jiān)管決策方面，由于缺乏真實(shí)全面的基礎(chǔ)信息或有效深入的數(shù)據(jù)分析，某些監(jiān)管決策往往是以單一風(fēng)險(xiǎn)事件、片面政策導(dǎo)向乃至錯(cuò)誤統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的；不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅根據(jù)自身所獲取的信息進(jìn)行決策，而并未綜合考慮審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的全局和趨勢(shì)，導(dǎo)致某些監(jiān)管決策在效果上是互相抵消的、在執(zhí)行中是互相矛盾的；同時(shí)，監(jiān)管決策缺乏執(zhí)行層面的信息反饋，諸多監(jiān)管決策的效果評(píng)估依賴(lài)于被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的報(bào)告和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)檢查，并未反映監(jiān)管決策的實(shí)際效果。因此，在統(tǒng)一監(jiān)管目標(biāo)之下，構(gòu)建對(duì)監(jiān)管信息的科學(xué)分析方法、框架和體系，有利于在有效數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上作出監(jiān)管決策，并通過(guò)后續(xù)數(shù)據(jù)追蹤和反饋分析來(lái)評(píng)估、改進(jìn)相關(guān)監(jiān)管措施的實(shí)效。

第三，注重趨勢(shì)性分析和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，有利于對(duì)抗順周期性、提高監(jiān)管前瞻性。在金融危機(jī)后，發(fā)達(dá)國(guó)家在金融監(jiān)管體制改革中特別強(qiáng)調(diào)監(jiān)管信息的搜集、分析和共享，其主要原因是金融與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的“順周期性”問(wèn)題，而要應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，必須提高宏觀審慎監(jiān)管中趨勢(shì)性分析的能力，以便及早發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警并采取審慎性的監(jiān)管干預(yù)，如對(duì)資本結(jié)構(gòu)和要求、損失準(zhǔn)備金和杠桿率的調(diào)整。同時(shí)，在微觀審慎監(jiān)管和市場(chǎng)行為監(jiān)管中，應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信用狀況、違約概率，金融消費(fèi)者的投訴、反饋，乃至國(guó)際金融市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品、服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)傳遞進(jìn)行趨勢(shì)性的分析，以便及時(shí)調(diào)整監(jiān)管政策，并及時(shí)作出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急預(yù)案，這將大大提高監(jiān)管措施的前瞻性。

美國(guó)學(xué)者杰里米·里夫金（Jeremy Rifkin）認(rèn)為，信息時(shí)代的“萬(wàn)物互聯(lián)”一方面產(chǎn)生了巨大復(fù)雜的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，而另一方面使產(chǎn)品和服務(wù)的邊際成本降至趨近于零20［美］杰里米·里夫金：《零邊際成本社會(huì)》，中信出版社2014年版，第5—6頁(yè)。。目前金融行業(yè)和金融風(fēng)險(xiǎn)的高度復(fù)雜性和連接性，與信息技術(shù)在金融領(lǐng)域的運(yùn)用息息相關(guān)，而金融監(jiān)管成本的降低、監(jiān)管協(xié)同的實(shí)施乃至整體監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也必須建立在全面信息共享和有效數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)之上。因此，監(jiān)管措施向信息化和智慧化的轉(zhuǎn)型應(yīng)構(gòu)成中國(guó)金融監(jiān)管改革的重要組成部分，但統(tǒng)一信息平臺(tái)的科學(xué)構(gòu)架、信息格式與來(lái)源的精確定義和數(shù)據(jù)分析方法的創(chuàng)建創(chuàng)新，均需要相關(guān)監(jiān)管部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管目標(biāo)、發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)、分享經(jīng)驗(yàn)信息和貫徹協(xié)同配合，并非簡(jiǎn)單的監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并或者監(jiān)管權(quán)力集中所能達(dá)致。如凱文·凱利（Kevin Kelly）所說(shuō)：“在這個(gè)時(shí)代（信息時(shí)代），開(kāi)放者贏，中央控制者輸”21［美］凱文·凱利：《失控：全人類(lèi)的最終命運(yùn)和結(jié)局》，新星出版社2010年版，第707頁(yè)。，在這個(gè)時(shí)代，集中控制式的管理必將讓位于以信息為基礎(chǔ)的、去中心化的分布式管理，相對(duì)于單一監(jiān)管模式所強(qiáng)調(diào)的權(quán)力集中和組織合并等傳統(tǒng)管理觀念，以協(xié)同為基礎(chǔ)的統(tǒng)一監(jiān)管模式似乎更合乎信息時(shí)代的管理新思維。

綜上所述，從金融全球化和比較法的角度，并結(jié)合本國(guó)金融行業(yè)和監(jiān)管現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，中國(guó)不具備選擇單一機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式的迫切必要性和現(xiàn)實(shí)可能性，而應(yīng)選擇以協(xié)同為基礎(chǔ)的統(tǒng)一監(jiān)管模式。相較前者，后者更便于及時(shí)啟動(dòng)、更具制度包容性、更針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、更能取得實(shí)效、更易衡量成效，且改革成本更小并更符合信息化、分布式管理的 趨勢(shì)。誠(chéng)然，一國(guó)的金融監(jiān)管模式的選擇取決于多重力量的復(fù)雜互動(dòng)以及諸種價(jià)值的妥協(xié)平衡，但無(wú)論如何，這一選擇最終應(yīng)本著務(wù)實(shí)、開(kāi)放和前瞻的態(tài)度作出。