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    深化公共資源交易體制改革的政策構想

    2017-01-24 06:13:43
    中國法律評論 2017年2期

    李 亢

    國家發(fā)展和改革委員會法規(guī)司司長

    深化公共資源交易體制改革的政策構想

    李 亢

    國家發(fā)展和改革委員會法規(guī)司司長

    公共資源交易是社會主義市場體系中的重要組成部分。工程建設項目招投標、土地使用權和礦業(yè)權出讓、國有產權交易、政府采購等公共資源作為國家財富,事關廣大人民群眾的切身利益,是全社會普遍關注的熱點問題。1

    2015年10月30日,李克強總理考察安徽合肥公共資源交易中心時指出:政府要對人民資產負責。要讓公共資源交易在陽光下操作,提高和優(yōu)化資源配置效率。2016年3月28日,李克強總理在國務院第四次廉政工作會議上指出:要全程監(jiān)控土地使用權和礦業(yè)權出讓、工程項目招投標、政府采購等,年內力爭建成電子交易系統(tǒng),使公共資源交易更加規(guī)范透明。

    一、公共資源交易改革的緊迫性

    打造規(guī)范統(tǒng)一的共享共用公共資源交易平臺,推動資源交易的“陽光”化運行、市場化配置、合理化定價、在線化操作,是深入推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革,創(chuàng)新事中事后監(jiān)管、建設現(xiàn)代市場體系的重大舉措;對于提高政府管理水平和效率,防止權力尋租和滋生腐敗,促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新與公共資源的便捷有效對接,具有重要意義。

    近年來,各地積極推進公共資源交易市場建設。截至2014年年底,全國縣級以上工程建設項目招投標、土地使用權和礦業(yè)權出讓、國有產權交易、政府采購等各類交易平臺4000多個,其中,集中統(tǒng)一的平臺1200多個。初步匡算,2014年通過各類交易平臺實現(xiàn)的公共資源交易金額超過10萬億元。這對于促進和規(guī)范公共資源交易活動、加強反腐體制機制建設發(fā)揮了積極作用。但由于公共資源交易市場總體上處于發(fā)展初期,各地在建設運行和監(jiān)督管理中也暴露出不少問題,主要是各類交易市場分散設立,重復建設,資源不共享;有些交易市場職能定位不準,運行不規(guī)范,公開和透明不夠;違法干預交易主體自主權,亂收費和高收費,市場主體負擔較重;交易服務、管理和監(jiān)督職責不清,監(jiān)管缺位、越位和錯位問題不同程度存在。

    市場主體反映最集中的問題體現(xiàn)在三個方面:第一,企業(yè)應有的合法權利被剝奪。一些地方違法干預交易主體自主權,不準市場化的代理機構和咨詢單位參與交易活動;或者將依法應由招標人享有的自主選擇招標代理機構、組織勘察現(xiàn)場、收取投標保證金、參與評標等權利一律沒收。可以說,這些都是用行政有形的“腳”踩住了市場無形的“手”。第二,企業(yè)參與交易被人為設置了許多障礙。一些地方通過違法設置投標許可、資質驗證、注冊登記、備案管理等手續(xù)或者在資信和業(yè)績上加以限制,阻礙甚至排斥其他地區(qū)投標人投標或者招標代理機構從事代理活動,有關企業(yè)苦不堪言。諸如,要求外地企業(yè)必須在當地備案,否則不能進場交易;要求外地企業(yè)必須在當地設立分公司,且營業(yè)場所必須達到規(guī)定面積;要求企業(yè)進場參與交易的人員必須取得交易員資格等,使企業(yè)無所適從。有的交易平臺借推進電子化交易,要求投標人必須購買電子鑰匙,由于這些電子鑰匙不能互認互用,一些大的公司為了進場需要購買上百個電子鑰匙,加劇了市場負擔。第三,交易信息不能共享。長期以來,由于條塊分割,使得市場交易信息呈現(xiàn)封閉和碎片化狀態(tài)。市場主體無法了解有關交易主體在全國的交易信息,無法鑒別交易對象的客觀能力和誠信等重要指標。監(jiān)管部門難以全面掌握監(jiān)管對象的交易信息,以致出現(xiàn)本地區(qū)被評定為誠信單位的企業(yè),在其他地區(qū)有違法違規(guī)行為的尷尬情況。

    這些問題嚴重制約了公共資源交易市場的健康有序發(fā)展,加劇了地方保護和市場分割,不利于激發(fā)市場活力,亟需通過創(chuàng)新體制機制加以解決。

    2015年8月,國務院辦公廳印發(fā)了《關于整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》(國辦發(fā)〔2015〕63號),要求整合工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業(yè)權出讓、國有產權交易、政府采購等各類分散的平臺。國務院明確規(guī)定了平臺整合的兩個目標節(jié)點:一是2016年6月底前,地方政府要基本完成平臺整合工作;二是2017年6月底前,在全國范圍內形成公共資源交易平臺體系,基本實現(xiàn)公共資源交易全過程電子化。李克強總理多次作出批示指示。2016年,在國務院第四次廉政工作會議上總理明確要求,要盡快實現(xiàn)公共資源交易平臺建起來、系統(tǒng)聯(lián)起來、數據用起來,力爭年底前建成國家公共資源電子交易系統(tǒng)。

    二、公共資源交易平臺整合的進展和問題

    各地方、各部門按照國務院部署,扎實開展相關工作,平臺整合取得重大進展,主要體現(xiàn)為五個方面:

    第一,分散的平臺基本得到整合。在平臺整合前,各類交易平臺分散設立、重復建設、資源不共享,有些交易平臺職能定位不準、運行不規(guī)范,制約了公共資源交易市場的健康發(fā)展。國務院確立了“四統(tǒng)一”的整合思路,即統(tǒng)一制度規(guī)則、統(tǒng)一信息共享、統(tǒng)一專家資源、統(tǒng)一服務平臺。經過一年的努力,完成了工程建設項目招標投標、國有土地使用權和礦業(yè)權出讓、政府采購、國有產權交易等四大板塊整合,全國各類公共資源交易市場從4103個整合為500多個,交易市場數量減少了85%,實現(xiàn)了公共資源由分散交易向集中交易轉變。與此同時,全國80%的省級平臺還將藥品集中采購納入交易范圍。一些省、市結合本地實際,不斷拓展公共資源交易范圍,將航班時刻、特許經營權、碳排放權、排污權、海域使用權、林權等公共資源納入統(tǒng)一平臺進行交易。

    第二,信息和專家資源實現(xiàn)有效整合。一是打造公共資源交易全國一張網。以往,市場主體要尋找有關交易信息,要到各地區(qū)、各行業(yè)主管部門的網站上檢索;現(xiàn)在,建成國家公共資源交易平臺,并實現(xiàn)與全國31個?。▍^(qū)、市)和新疆生產建設兵團的信息共享,打通了與信用信息共享平臺、投資在線監(jiān)管平臺、12358價格監(jiān)管平臺的數據通道,只需要登錄國家平臺,就可以做到交易信息一網盡攬、一覽無余。二是專家資源實現(xiàn)跨域共享。26個省(區(qū)、市)建立了統(tǒng)一的綜合評標專家?guī)?,實現(xiàn)了專家資源在本行政區(qū)域內的互聯(lián)共享,此前專家?guī)焓窃诟鞑块T、各地區(qū)分散建設的,現(xiàn)在通過建立全省統(tǒng)一專家?guī)?,解決了分散專家?guī)鞄烊菪 <疑僖蚨菀妆徊倏氐膯栴}。15個省份開展了遠程異地評標評審工作,也就是說,在廣東抽取到北京的專家,就不必像以前那樣遠途奔波,北京的專家可以通過計算機網絡遠程操控完成評標,既解決了專家資源分布不均的問題,又大大節(jié)約了成本。

    第三,法治化程度不斷提升。國家發(fā)改委會同國務院有關部門制定頒布了《公共資源交易平臺管理暫行辦法》,系統(tǒng)規(guī)范了平臺運行、服務和管理,這是公共資源交易法制化進程中的一件大事。在地方層面,主要開展了兩項工作。一是出臺配套制度,18個?。▍^(qū)、市)以政府令或政府文件的形式印發(fā)了公共資源交易監(jiān)督管理辦法,加強公共資源交易市場監(jiān)管,營造公平競爭的市場環(huán)境。二是開展文件清理。重點對違法設置審批事項、干預交易主體自主權、實施行業(yè)保護和地區(qū)封鎖等問題進行糾正。各地共清理廢止不符合法律法規(guī)的公共資源交易制度文件1600多件,修改近1000件。

    第四,平臺服務能力顯著提升。按照公共服務職能定位,各地積極精簡交易環(huán)節(jié),優(yōu)化交易流程,規(guī)范交易操作,公共資源交易“一窗式、一站式”辦理服務得到普遍推行。河北、山西、山東等19個地方免費為市場主體提供平臺服務。湖北、四川等地發(fā)文進一步降低收費標準。僅湖北一地,按照新標準一年為市場主體節(jié)省費用近7000萬元,切實減輕了企業(yè)負擔。同時,為了發(fā)揮試點示范帶動作用,國家發(fā)改委在全國選取了安徽、湖北、寧夏、廣東、貴州五個省作為平臺整合的“試驗田”。在平臺整合工作上各有特色:安徽在全省推行平臺服務標準化、廣東在推動實現(xiàn)平臺之外無交易、貴州在運用大數據分析和統(tǒng)一電子CA認證等方面,都有一些鮮活的經驗做法。

    第五,部門協(xié)同水平持續(xù)提升。各地各部門堅持條塊結合、上下聯(lián)動、齊抓共管,部門監(jiān)管的協(xié)同性不斷增強,可以概括為“三個逐步”。一是工作機制逐步健全。國家層面,經國務院批準,國家發(fā)改委會同15個部門成立部際聯(lián)席會議機制;地方層面,各省(區(qū)、市)也均由政府負責同志掛帥,成立管理委員會或領導小組,明確工作分工,狠抓任務落實。二是體制機制逐步理順。各地各部門按照公共資源交易服務、管理與監(jiān)督職能相互分離的要求,深化公共資源交易管理體制改革,推動機構、場所、人員有序整合。各牽頭部門注重發(fā)揮統(tǒng)籌指導和協(xié)調作用,相關部門積極給予支持配合,共同加強對公共資源交易平臺的協(xié)調管理。三是監(jiān)管成效逐步顯現(xiàn)。各地加快建立公共資源交易失信聯(lián)合懲戒機制和黑名單制度,推進統(tǒng)一的社會信用體系建設,讓失信者“一處違規(guī)、處處受限”。海南省建立了招標人、投標人等八類交易市場主體信用檔案庫,制定了111種不良行為清單和相應責任追究目錄,將不良行為信息向社會公示,有效規(guī)范了市場秩序,使違規(guī)投訴舉報大幅減少。貴州省探索公共資源交易大數據監(jiān)管,開展交易各方關聯(lián)度分析,預警圍標串標等違法違規(guī)行為,為行政監(jiān)管部門提供監(jiān)管線索。

    可以說,公共資源交易體制改革取得了顯著成效。但也要清醒地認識到,公共資源交易市場總體上仍處于發(fā)展初期,與黨中央國務院的要求相比,與經濟社會發(fā)展的需要相比,與人民群眾的期待相比,還有很大差距??傮w而言,公共資源交易平臺整合,正從初級階段分散平臺的物理整合,逐步向統(tǒng)一平臺體系的化學融合發(fā)展,處于新舊體制模式轉換的關鍵時期。一是平臺整合工作進展不平衡。與交易場所建設相比,信息系統(tǒng)建設相對滯后,“重有形,輕無形”的現(xiàn)象還一定程度存在。二是部門分割、市場壁壘沒有完全打破。公共資源交易各類信息數據資源還散落在各部門、各地區(qū),信息“碎片化”現(xiàn)象仍然比較突出。三是市場主體對改革的獲得感不強。甚至有論者認為管理機制更加不順、交易環(huán)節(jié)更加繁瑣。究其原因,有以下三點:1.部分平臺簡政放權成效不彰。一些平臺的辦事流程沒有得到優(yōu)化、費用沒有取消或減少,交易成本沒有降低,企業(yè)對平臺整合的獲得感不強。2.部分平臺監(jiān)管通道不暢。有關部門對交易活動依法開展監(jiān)管的渠道不暢,一些平臺甚至排斥行業(yè)監(jiān)管部門進場監(jiān)管。同時,大數據應用還處在探索初期,運用大數據開展監(jiān)管還存在意愿不高、能力不足、缺乏制度依據等問題,在很多地方還只是口號和概念,行政監(jiān)管部門對平臺整合的獲得感不強。3.部分平臺公共服務能力不足。平臺整合發(fā)布信息的能力比較弱,交易公開透明程度平臺服務社會公眾的能力沒有提升。由上可見,平臺整合的改革紅利如何轉化為市場活力和發(fā)展動力,還需要解決“最后一公里”的問題。

    三、深化公共資源交易體制改革的基本思路

    實現(xiàn)公共資源交易市場健康有序發(fā)展,根本上要通過深化改革和體制機制創(chuàng)新,進一步破除傳統(tǒng)有形市場交易形成的思維定勢、行為慣性和路徑依賴。當前最緊迫和最重要的工作就是,以“互聯(lián)網+公共資源交易”為實施路徑,以信息化驅動平臺深化整合為主線,以形成全國統(tǒng)一平臺體系為目標,加快實現(xiàn)國家、省、市三級公共資源交易平臺系統(tǒng)互聯(lián)互通。為此,需要妥善處理好如下關系:

    第一,找準定位,把握好政府和市場的關系。

    公共資源交易一頭連著市場,一頭連著政府和國有資金,要處理好“兩只手”的職責界限,使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。首先,行政監(jiān)督部門應定位于制定規(guī)則、構筑平臺、做好裁判,同時,鼓勵通過購買服務的方式,引導市場主體參與平臺服務供給。其次,公共資源交易機構的定位應當是公共服務,當好“服務員”,而不是“二政府”。有的公共資源交易機構有演化成“二政府”的苗頭,立足于“管”,制約公共資源交易的市場主體。這就容易出問題。最后,要下大力氣取消地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷,同時,將選擇代理機構、收取保證金、組織評標評審的權力交還企業(yè)自主決策,更好地釋放市場活力。

    第二,上下聯(lián)動,把握好中央和地方的關系。

    平臺整合工作的責任主體主要是省級人民政府,中央部門要負責統(tǒng)籌指導協(xié)調。中央層面,國務院相關部委要立足頂層設計,對地方整合工作進行梳理總結推廣,加強督促指導,及時糾正違法違規(guī)行為;地方層面,要充分發(fā)揮創(chuàng)新精神,只要不違背法律法規(guī)規(guī)定和國辦發(fā)63號文件精神,允許地方因地制宜選擇整合路徑、整合方式,探索新型管理模式。

    第三,統(tǒng)分結合,把握好整體性和個性化的關系。原則就是“規(guī)定動作”落實到位,“自選動作”作出成效。一方面,對于國務院明確的“4+X”整合范圍,以及制度規(guī)則、信息共享、專家資源、服務平臺“四個統(tǒng)一”,這些規(guī)定動作要確保落到實處;另一方面,由于各行業(yè)、各領域交易專業(yè)性強,法規(guī)制度自成體系,在整合過程中要兼顧行業(yè)特點,體現(xiàn)專業(yè)化和個性化需求,允許有所差異、有所不同。

    第四,與時俱進,把握好有形場所和電子化平臺的關系?!盎ヂ?lián)網+”、大數據、云計算等電子信息技術日新月異,推進公共資源交易的電子化是大趨勢。要抓住信息化“龍頭”,把評價政策落實的重點放在是否借助信息化手段實現(xiàn)了交易公開透明,方便了企業(yè)辦事,推動了資源共享。同時,積極推進交易場所整合,滿足交易評標、評審、驗證等現(xiàn)場業(yè)務辦理需要。

    公共資源交易具有涉及面廣、專業(yè)性強、行業(yè)跨度大的特點,監(jiān)督管理涉及多個職能部門。促進公共資源高效配置,關鍵是改善和創(chuàng)新政府管理,提高監(jiān)管效能,使公共資源交易市場活而有序。為此,需要盡快實現(xiàn)“三個轉變”:

    一是從重視行為管理向強化信用管理轉變。

    傳統(tǒng)的行為監(jiān)管,更多是通過行政處罰等手段約束市場主體的違法違規(guī)行為,但這種方式具有“一事一處罰”的特點,缺乏長期影響,難以對“慣犯企業(yè)”形成持久約束。目前,我國正積極推行社會信用體系建設,公共資源交易的監(jiān)管也要與時俱進,著力向信用管理方向轉變,將市場主體信用信息和公共資源交易活動信息作為實施監(jiān)管的重要依據,健全守信激勵和失信懲戒機制,依法獎勵誠實守信的市場主體,限制和禁止違法失信主體。通過市場主體的信用記錄進行篩選,把誠信企業(yè)“請進來”,把“下黑手”“伸絆腿”“亂插隊”的企業(yè)“踢出去”,凈化交易市場環(huán)境,營造誠信公平的交易秩序。

    二是從現(xiàn)場監(jiān)管向智能監(jiān)管轉變。傳統(tǒng)的現(xiàn)場監(jiān)管,主要在公共資源交易過程中進行“人盯人”“點對點”的監(jiān)管,這種監(jiān)管方式需要耗費大量的人力物力,嚴重影響公共資源配置的效率。隨著信息化時代的到來,現(xiàn)場監(jiān)督已不適應社會發(fā)展需要,監(jiān)管手段要同步“升級”。推進“智能”監(jiān)管,積極運用大數據、云計算等信息化手段,探索推行“互聯(lián)網+監(jiān)管”模式,可以足不出戶實現(xiàn)對公共資源交易活動的實時監(jiān)督和自動預警,大幅提升監(jiān)管效率和水平。

    三是從單一監(jiān)督向立體監(jiān)督轉變。目前,全部依靠行政部門對公共資源交易活動進行監(jiān)督,一方面使得行政監(jiān)督部門壓力過重,效率難以保證;另一方面也導致監(jiān)督主體單一、過程不透明,腐敗案件多發(fā)。下一步是,在充分發(fā)揮行業(yè)組織作用的同時,要強化公共資源交易信息的公開力度,完善投訴處理機制,公布投訴舉報電話,逐步形成行業(yè)自律監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督、行政監(jiān)督三位一體的立體監(jiān)督模式,保障監(jiān)督無死角。

    四、著力推進的重點任務

    深入推進公共資源交易領域的“放、管、服”改革,將各類主體取得獲得感作為“試金石”。通過簡化交易程序,優(yōu)化交易環(huán)境,降低交易成本,吸引更多的投標人、供應商、競買人參與市場競爭,充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用,從而切實將平臺整合的改革紅利轉化為市場活力和發(fā)展動力,不斷提升公共服務水平和群眾滿意度。首先是按照“應進必進、平臺之外無交易”原則,拓展平臺交易范圍,將藥品和醫(yī)療器械招標、二類疫苗采購、碳排放權、排污權、海域使用權、林權等各類具備條件的公共資源,納入統(tǒng)一平臺進行交易,整合信息資源,推動公共資源交易“應進必進”,逐步實現(xiàn)平臺之外無交易。具體來說,有以下四項任務:

    一是為市場解絆。自2016年以來,各地按照國務院部署,清理了一批地方保護、分割市場、限制公平競爭的“土政策”,但是一些地區(qū)或明或暗地仍然存在一些“潛規(guī)則”。要回應市場主體和社會關切,聚焦“痛點”“堵點”,深入推進公共資源交易政策文件的清理,堅決革除不合時宜的陳規(guī)舊制。保留的規(guī)則要“清出來”,編制成清單;編制好的清單要“曬出來”,接受社會監(jiān)督。未列入清單的規(guī)章和規(guī)范性文件,一律不得作為行政監(jiān)管依據。國務院有關部門不定期開展監(jiān)督檢查,重點檢查各地是否還存在亂設行政審批、限制市場競爭、違法實施地區(qū)封鎖和行業(yè)保護、干預市場主體自主權等問題。對清理工作不力的地方,予以約談、通報。通過這些舉措,使企業(yè)進入公共資源交易領域更加通暢。

    二是為主體減負。多地重復注冊、CA證書不互認、亂收費,是市場主體對公共資源交易平臺服務反映比較突出的問題。以CA證書為例,CA是企業(yè)參與公共資源交易的電子鑰匙,俗稱“秘鑰狗”。全國40多家CA機構,為全國各平臺的電子交易系統(tǒng)提供認證服務,一個交易平臺一般有四到五家CA機構提供認證服務。由于各類CA之間不兼容、不互認,企業(yè)進入不同的交易系統(tǒng)就要購買不同的電子CA鑰匙,每把鑰匙從200元到1000元不等,一些大的公司為了參與交易需要購買上百個CA鑰匙,增加了市場主體交易成本。開展CA證書兼容試點工作,不斷擴大CA電子認證互認共享范圍,力爭用一年左右時間實現(xiàn)全國范圍內CA電子證書互認功能,做到“一證通用”。

    三是為交易提速。將結合公共資源交易特點,依托已經建立的平臺電子系統(tǒng),為市場主體提供更加快捷的服務,提升交易效率。1.獲取信息更快捷。推動實體平臺、網上平臺、APP、短信、微信、自助終端、服務熱線多端融合,共享信息,市場主體可以多種方式隨時隨地獲取交易信息。2.提交交易材料更快捷。依托電子化平臺,市場主體可以遠程提交投標文件、證明等交易材料,不用再開車拉著大量紙質材料,跑上幾十甚至幾百公里提交材料。3.交易活動更快捷。全面推進交易全程電子化。未來市場主體打個電話或點下鼠標,足不出戶就可以參與招標投標、政府采購、國有土地使用權出讓等交易活動。評標專家也不用車馬勞頓,異地就能遠程評標。進一步發(fā)揮國家平臺樞紐作用,探索市場主體從任意一個交易系統(tǒng)進入,就可以參與全國范圍內的各類公共資源交易活動,進一步降低企業(yè)參與市場競爭的門檻和交易成本。

    四是為監(jiān)管助力。行政部門監(jiān)管到位,是公平競爭市場環(huán)境的基本保障。傳統(tǒng)“人盯人”的監(jiān)管模式,監(jiān)管能力是有限的。當前,國家公共資源交易平臺和各地平臺系統(tǒng)都建立起來了,信息共享體系也形成了,要依托好這些電子化平臺,實現(xiàn)立體化監(jiān)管。1.交易全程在線監(jiān)管。推進公共資源交易全程電子化,交易全過程均可在平臺上自動留痕,可溯可查。各級行政監(jiān)督部門可以依托平臺系統(tǒng)實現(xiàn)遠程、實時、全面監(jiān)管,有效解決目前執(zhí)法力量不足的問題。2.交易主體信用聯(lián)合懲戒。整合各地公共資源交易信用信息,同時與全國信用信息共享平臺貫通,這將實現(xiàn)公共資源交易領域相關信用信息的大匯聚。在一個領域、一個地區(qū)交易活動的失信行為,將導致在其他領域、其他地區(qū)交易的受限。3.探索大數據監(jiān)測預警。對平臺匯聚的跨地區(qū)、跨領域、跨時間段的海量數據,開展大數據關聯(lián)分析和融合利用,為宏觀調控和行業(yè)管理的科學性、預見性和有效性提供支持。

    統(tǒng)一開放、包容共享、兼容互認的公共資源交易平臺體系藍圖已經繪就。按照國務院關于公共資源交易平臺要盡快建起來、系統(tǒng)聯(lián)起來、數據用起來的要求,努力將平臺系統(tǒng)打造成為深入推進“放管服”改革的新高地,成為貫徹落實“法治政府、廉潔政府、責任政府、服務政府”的新窗口,為加快發(fā)展新經濟、培育發(fā)展新動能作出應有的貢獻。

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