黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的再闡釋

李樹忠

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的再闡釋

李樹忠*

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將黨內(nèi)法規(guī)體系和法律規(guī)范體系并舉，作為中國特色社會主義法治體系的有機組成部分，從而提出了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的關(guān)系問題。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律分屬不同的規(guī)范體系，二者是并行的，這尤其體現(xiàn)在黨紀和國法不能互相替代。國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，加強對黨內(nèi)法規(guī)的備案審查有助于促進黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)融合底線要求和高標準，吸收道德要素，其要求嚴于國家法律。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律是內(nèi)在統(tǒng)一的，要注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接。

黨內(nèi)法規(guī) 國家法律 協(xié)調(diào) 銜接

目 次

一、黨內(nèi)法規(guī)的名與實

二、黨內(nèi)法規(guī)和國家法律并行不悖

三、國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)

四、黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律

五、黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接

黨的十八大以來，“黨內(nèi)法規(guī)”日益成為黨和國家政治生活中的一個關(guān)鍵詞。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《四中全會決定》）指出，“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障?！薄端闹腥珪Q定》站在“管黨治黨”與“建設(shè)社會主義法治國家”的戰(zhàn)略高度，提出了“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”的總體要求；同時，突出了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重點工作，即“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制”“加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度”“形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系” 。特別需要指出的是，《四中全會決定》將“法律規(guī)范體系”和“黨內(nèi)法規(guī)體系”并舉，使之作為社會主義法治體系的有機構(gòu)成部分。這一新的提法豐富了社會主義法治的內(nèi)涵，也引發(fā)了人們對于國家法律和黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系的持續(xù)爭論。

對于這一問題，《四中全會決定》實際上已經(jīng)給出了一些解答。在提到堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)時，該決定指出，“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。在提到黨的紀律時，該決定指出，“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”。在提到黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)時，該決定指出，“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。2015年5月，王岐山在浙江省調(diào)研時指出，“把紀律和規(guī)矩挺在法律前面，挺在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭前沿”。2016年1月，習(xí)近平在十八屆中央紀委六次全會上強調(diào)，“把紀律建設(shè)擺在更加突出位置，堅持紀嚴于法、紀在法前”。2016年12月，習(xí)近平就加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)強調(diào)，“必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)”。這些命題的提出對于全面從嚴治黨和全面推進依法治國具有重要的意義。對于黨的這些重要主張，需要結(jié)合國家的法治實踐和黨的制度建設(shè)實踐予以體系地把握。

一、黨內(nèi)法規(guī)的名與實

隨著“黨內(nèi)法規(guī)”的用法頻繁出現(xiàn)于公共領(lǐng)域，尤其是《四中全會決定》將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律并舉，使之作為社會主義法治體系的有機構(gòu)成部分，許多人開始擔心這個概念會使黨內(nèi)法規(guī)混同于國家法律，甚至?xí)p害國家法律的權(quán)威。事實上，“黨內(nèi)法規(guī)”的用法由來已久。早在1938年，毛澤東就已經(jīng)使用“黨內(nèi)法規(guī)”一詞。他在《論新階段》中提出：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動”。1毛澤東：《毛澤東選集》（第二卷），人民出版社1991年版，第528頁?！八捻椉o律”包括個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級、全黨服從中央。相較于這些原則，黨內(nèi)法規(guī)要更詳細（具體）一些，在很大程度上屬于規(guī)則。此后，“黨內(nèi)法規(guī)”的說法又不斷地出現(xiàn)在黨的重要會議上或領(lǐng)導(dǎo)人的講話中。因此，今天繼續(xù)使用這一概念，具有一定的歷史正當性；相反，如若棄用這一概念，改為“黨內(nèi)規(guī)范”“黨的紀律”等提法，未必能更準確地描述黨的制度實踐。

實際上，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在概念上的區(qū)別是很明顯的。黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)的規(guī)矩，國家法律是全社會的規(guī)矩。黨內(nèi)法規(guī)上的人的形象是黨內(nèi)的人（黨員），國家法律上的人的形象是國家之內(nèi)的人。所以，黨內(nèi)法規(guī)的適用是屬人的，而國家法律的適用通常是屬地的。當然，這種區(qū)別并不意味著二者互相隔絕，因為黨內(nèi)的人恰恰也處于國家之內(nèi)。《中國共產(chǎn)黨黨章》（以下簡稱《黨章》）規(guī)定，黨員有義務(wù)“模范遵守國家的法律、法規(guī)”。擔心黨內(nèi)法規(guī)混同于國家法律的人往往站在“國法”的立場上考量黨內(nèi)法規(guī)；其實我們稱之為黨內(nèi)“法”規(guī)并不意味著它就是國法意義上的“法”。這種概念用法與“國際法”具有相似的處境：雖然國際法被稱為“法”，但它是不是“法”這個問題在法律理論上仍然充滿了爭議。然而，這并不妨礙人們約定俗成地使用“國際法”這一用語。

有人提出了“黨內(nèi)規(guī)范”“黨的紀律”等替代用語，這些概念未免太過寬泛?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第2條規(guī)定，本規(guī)定適用于中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案工作?？梢姡邳h內(nèi)，并不是所有具有規(guī)范屬性的規(guī)矩都可以稱作黨內(nèi)法規(guī)，至少還有一部分被稱為規(guī)范性文件。二者的不同在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第5條中規(guī)定得很清楚：黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當用條款形式表述，不同于那些不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等一般規(guī)范性文件。這個條款在形式上將二者區(qū)隔開了。這就像在國家層面，國務(wù)院既可以制定行政法規(guī)，也可以發(fā)布決定。所以，用“黨內(nèi)規(guī)范”“黨的紀律”替代“黨內(nèi)法規(guī)”未必合適。在國家法律的層面，將全國人大或全國人大常委會制定的規(guī)范（在狹義上）和所有的法律規(guī)范（在廣義上）稱為“法律”已經(jīng)給日常的語言使用造成了不少困擾，在黨內(nèi)進行制度建設(shè)時，應(yīng)該盡量避免這種情況。

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律不是同種性質(zhì)的事物，強行將二者統(tǒng)一于“法”——例如將黨內(nèi)法規(guī)當作“軟法”、將國家法律當作“硬法”——是不必要的，在理論上也不能自足。就黨內(nèi)法規(guī)來說，它是作為“兩個先鋒隊”的中國共產(chǎn)黨自我承諾的結(jié)果。這種自我承諾不僅僅表現(xiàn)為黨的自我約束，更體現(xiàn)為對一定的政治和道德理想的追求。黨內(nèi)的規(guī)矩通過政治教育和政治動員，依靠黨員的政治認同、領(lǐng)導(dǎo)人的超凡魅力以及具有強制性的紀律手段來貫徹落實。2參見秦前紅：《論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2016年第10期。就國家法律來說，它最初產(chǎn)生于人們對于秩序和安全的需求。正如法律實證主義所主張的，它不一定與道德或理想相結(jié)合；只要人們秉持“己所不欲，勿施于人”的原則行事，通常不會逾越法律的要求。

二、黨內(nèi)法規(guī)和國家法律并行不悖

1949年以后，在相當長的一段時期內(nèi)，黨的政策在國家的政治生活中發(fā)揮著舉足輕重的作用。1949年中共中央發(fā)布的《中央關(guān)于廢除國民黨〈六法全書〉和確定解放區(qū)司法原則的指示》指出，“人民的司法工作不能再以國民黨的《六法全書》作依據(jù)，而應(yīng)該以人民的新的法律作依據(jù)。在人民的新的法律還沒有系統(tǒng)地發(fā)布以前，則應(yīng)該以共產(chǎn)黨的政策以及人民政府與人民解放軍所已發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議作依據(jù)”。實際上，不只是司法工作，在國家政治生活的其他方面，黨的政策也是必不可少的。新中國成立初期，百廢待興，法律的制定同樣需要一個過程。有論者指出，從1949年至1979年的30年間，對涉及民生的重大問題，由國家制定、頒布正式法律加以解決、推行的，包括《婚姻法》《農(nóng)業(yè)稅條例》等，總數(shù)僅為個位數(shù)。3參見陶青德：《黨規(guī)納入國法體系后的黨、法關(guān)系新格局、新問題》，載《甘肅理論學(xué)刊》2015年第6期。

隨著社會功能分化，法律系統(tǒng)逐漸分出，其相對于政治系統(tǒng)的獨立性不斷加強；法律在國家和社會治理中所扮演的角色越來越重要。早在1986年，鄧小平就強調(diào)，“黨要管黨內(nèi)紀律的問題，法律范圍的問題應(yīng)該由國家和政府管?！笔藢盟闹腥珪且浴叭嫱七M依法治國”為主題，對法治體系和法治國家的建設(shè)作出了總體規(guī)劃。《四中全會決定》在談到“依法執(zhí)政”時指出：“既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。這些論斷對于國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系的認識是清楚的：國家法律和黨內(nèi)法規(guī)首先要分開。

不少論者從制定主體、表現(xiàn)形式、制定程序、適用范圍、實施保障等方面論述了國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的區(qū)別。4例如，卓澤淵：《黨規(guī)和國法的基本關(guān)系》，載《中共杭州市委黨校學(xué)報》2015年第1期。除此之外，還有幾點需要注意：第一，國家法律的用語一般要求準確、規(guī)范。正因為此，有法學(xué)家將法律規(guī)則稱為“確定性命令”；而且，法律往往使用的是從生活現(xiàn)實中抽象出來的概念。黨內(nèi)法規(guī)的用語則未必如此。例如，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》規(guī)定，“黨內(nèi)不準搞拉拉扯扯、吹吹拍拍、阿諛奉承”。再如，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》規(guī)定，“堅持崇廉拒腐，清白做人，干凈做事”。這些用語平實、通俗，貼近生活，容易被黨員干部所理解。第二，國家法律必須公布。公布是法律制定過程的必要環(huán)節(jié)；法律如果不公布，則不能生效。法律為所有的社會成員共同遵守，所以應(yīng)該向所有人公開。這已經(jīng)成為法治的基本要求之一?！读⒎ǚā穼τ诟鞣N法律的公布程序作出了詳細的規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)則未必如此。從理論上說，黨內(nèi)法規(guī)適用于黨組織與黨員，并不需要對所有人公布?！吨贫l例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準后一般應(yīng)當公開發(fā)布。這意味著，在某些情況下，黨內(nèi)法規(guī)可以不公開發(fā)布。第三，國家法律必須具有穩(wěn)定性，只有穩(wěn)定的法律才能帶來可預(yù)期的法律關(guān)系，因此，國家法律不能朝令夕改。這意味著，法律應(yīng)該滿足成熟的要求，盡量避免試行、暫行等規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)在一定程度上帶有政策的性質(zhì)，5參見屠凱：《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報》2015年第5期?？赡茈S著政治情勢和政治任務(wù)的改變而改變，因而具有一定的靈活性。《制定條例》第24條規(guī)定，“實際工作迫切需要但還不夠成熟的黨內(nèi)法規(guī)，可先試行，在實踐中完善后重新發(fā)布?！?/p>

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的并行不悖尤其體現(xiàn)在黨紀和國法的關(guān)系上。在當前反腐敗工作深入持續(xù)開展的背景下，尤其需要重新梳理黨紀和國法的關(guān)系?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《處分條例》）在2015年進行了修改，這次修改的一個指導(dǎo)思想是“紀法分開”。有學(xué)者指出，在舊《處分條例》的178條規(guī)定中，有70多條規(guī)定與《刑法》等國家法律重復(fù)，如破壞社會主義經(jīng)濟秩序行為、失職瀆職行為、侵犯公民權(quán)利的行為、妨害社會管理秩序的行為等條款。6參見馬懷德、張瑜：《紀律處分條例有必要修訂》，載《實習(xí)時報》2015年6月8日。這次修改將這些規(guī)定全部予以剔除。修訂后的《處分條例》突出了黨紀的特殊性質(zhì)，在黨紀和國法的區(qū)分上也更加明晰。《處分條例》第30條規(guī)定，“黨員受到黨紀追究，涉嫌違法犯罪的，應(yīng)當及時移送有關(guān)國家機關(guān)依法處理。需要給予行政處分或者其他紀律處分的，應(yīng)當向有關(guān)機關(guān)或者組織提出建議?！庇纱耍h規(guī)規(guī)定的紀律處分和法律規(guī)定的法律責(zé)任（刑罰、行政處分、其他紀律處分）是分開的，可能同時追究。例如，《處分條例》第27條規(guī)定，“黨組織在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有貪污賄賂、失職瀆職等刑法規(guī)定的行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍處分?！备鶕?jù)這條規(guī)定，黨員有貪污賄賂、失職瀆職等行為構(gòu)成犯罪的，承擔刑事責(zé)任，同時，行為人還應(yīng)接受撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍等紀律處分。黨紀不能替代國法，反過來說，國法也不能替代黨紀。

在當前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實踐中，一些黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整對象方面存在“外溢”的情況?！吨贫l例》第2條規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！边@個條款將黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象限定為黨員和黨組織，不包括黨外的個人和組織。這一點與原《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第2條的規(guī)定是一致的。然而，在實踐中，有些黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對象已經(jīng)超出了黨員和黨組織的范圍。例如，《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》所涉及的領(lǐng)導(dǎo)干部除了包括黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，還包括人大、行政、政協(xié)、審判、檢察、民主黨派等機關(guān)，人民團體、事業(yè)單位中的領(lǐng)導(dǎo)干部以及大中型國有企業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)人員?！饵h政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》適用范圍除了黨的機關(guān)，還包括人大、行政、政協(xié)、審判、檢察等機關(guān)，工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體以及參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位。為了緩解這種“溢出”效應(yīng)，這兩個規(guī)定都采取了“聯(lián)合發(fā)文”的形式，即由中辦和國辦印發(fā)。這種做法雖然比較便宜，但與黨內(nèi)法規(guī)的定位不符，也與《制定條例》的規(guī)定有所出入。未來在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的過程中，應(yīng)該盡量避免黨內(nèi)法規(guī)的直接約束力覆蓋黨外的人和組織。對于黨紀中雖有規(guī)定但可以通過國家法律進行規(guī)范的，盡量通過國家法律來體現(xiàn)。尤其是，應(yīng)該盡量避免黨政聯(lián)合制定、發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)的做法。

三、國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)

法治是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式。我國《憲法》第5條第4款規(guī)定，“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！卑凑諔椃ǖ囊螅衿渌慕M織一樣，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨也必須以憲法和法律作為自己的活動準則。法律面前人人平等。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！饵h章》在“總綱”部分規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”?！饵h章》以黨內(nèi)根本大法的形式規(guī)定了黨受憲法和法律約束。因此，黨制定黨內(nèi)法規(guī)的活動也必須遵守憲法和法律。《制定條例》第7條將“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的規(guī)定”作為制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當遵循的原則之一?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》也提出，黨內(nèi)法規(guī)的制定工作的基本要求之一是“憲法為上、黨章為本”。所謂“憲法為上”，是指“以憲法為遵循，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一，確保各級黨組織和黨員在憲法和法律范圍內(nèi)活動，認真履行黨內(nèi)的各項職責(zé)和義務(wù)”。所謂“黨章為本”，是指“以黨章為根本，按照黨章確定的基本原則、要求和任務(wù)，推進黨內(nèi)法規(guī)制定工作?！?/p>

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)工作明顯加快。在過去的四年中，黨中央出臺或修訂的黨內(nèi)法規(guī)超過50部，超過現(xiàn)行150多部中央黨內(nèi)法規(guī)的三分之一。從2012年6月起，中共中央部署開展了黨的歷史上首次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。從新中國成立到2012年6月，中央出臺的文件總計超過2.3萬件，其中，規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件共1178件。經(jīng)過清理，在1178件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，322件被廢止。7參見《為全面從嚴治黨提供制度保障——以習(xí)近平同志為總書記的黨中央推進依規(guī)治黨紀實》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2016年4月19日第1版。在這些文件中，有不少文件是因為與憲法和法律不一致而被清理，如上世紀五六十年代一些關(guān)于刑事案件處理程序的規(guī)定。

當前，仍然存在一些黨內(nèi)法規(guī)，尚沒有理順與國家法律的關(guān)系。這其中最受關(guān)注的可能是關(guān)于“雙規(guī)”的規(guī)定。1994年頒布的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》第28條規(guī)定，調(diào)查組有權(quán)“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”。在此之前，1990年制定的《行政監(jiān)察條例》第21 條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在檢查、調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就監(jiān)察事項涉及的問題作出解釋和說明”。從1993年開始，中紀委和監(jiān)察部合署辦公，同時又因為紀委的監(jiān)督范圍明顯比監(jiān)察機關(guān)更大，所以紀委的“雙規(guī)”在反腐敗工作中的作用越來越重要。1997年頒布的《行政監(jiān)察法》雖然在第20條中以“兩指”取代了《行政監(jiān)察條例》中的“雙規(guī)”，但在實踐中，仍然是紀委的“雙規(guī)”得到了廣泛的適用。不少學(xué)者認為，“雙規(guī)”并不屬于法律程序，卻限制了涉案人員的人身自由。8例如，王振民：《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題》，載《中國高校社會科學(xué)》2013年第2期。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》第39條的規(guī)定，“雙規(guī)”中的調(diào)查時限一般為三個月，必要時可延長一個月；此外，根據(jù)案情，可以報立案機關(guān)批準后再延長。另外，紀委采取的其他一些調(diào)查手段在合法性方面也存在疑問。《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》第28條規(guī)定，經(jīng)縣級以上（含縣級）紀檢機關(guān)負責(zé)人批準，調(diào)查組可以對被調(diào)查對象在銀行或其他金融機構(gòu)的存款進行查核，并可以通知銀行或其他金融機構(gòu)暫停支付。但是，根據(jù)《商業(yè)銀行法》第29條的規(guī)定，有權(quán)查詢、凍結(jié)、扣劃個人儲蓄存款的主體只能由法律來規(guī)定。顯然，《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》第28條對調(diào)查組的授權(quán)不符合《商業(yè)銀行法》的規(guī)定。9紀委的調(diào)查手段的合法性問題在國家監(jiān)察體制改革之后有可能得到解決。根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》設(shè)定的改革方向，國家監(jiān)察委將有權(quán)采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。而且，黨的紀律檢查委員會和國家監(jiān)察委員會將合署辦公。

國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的不一致，不僅會影響全面依法治國的落實，而且會影響全面從嚴治黨的推進。因此，《四中全會決定》提出：“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。”這里提出的“協(xié)調(diào)”主要針對的就是當前存在的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律不一致的問題。保證黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)調(diào)的重要舉措之一，就是加強黨內(nèi)法規(guī)的備案審查。1990年，中共中央辦公廳曾經(jīng)發(fā)布過《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》。這個通知只有簡略的三條，非常原則地規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的備案工作。2013年，中共中央公布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡稱《備案規(guī)定》），對于黨內(nèi)法規(guī)以及規(guī)范性文件的備案工作作了比較詳細的規(guī)定。按照這個規(guī)定，中央辦公廳承辦黨內(nèi)法規(guī)的備案工作，具體事務(wù)由中央辦公廳法規(guī)工作機構(gòu)辦理。中央辦公廳對報送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)進行審查時，審查的一個主要方面是“是否同憲法和法律不一致”。審查發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律不一致的，中央辦公廳法規(guī)工作機構(gòu)經(jīng)批準可以建議制定機關(guān)自行糾正，制定機關(guān)應(yīng)當在30日內(nèi)作出處理并反饋處理情況，逾期不作出處理的，中央辦公廳提出予以糾正或者撤銷的建議，報請中央決定。相較于《中共中央辦公廳關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》，《備案規(guī)定》在體制上更加完善，在機制上更加具有可操作性。備案審查可以對黨內(nèi)法規(guī)的合法性進行事先控制；但如果黨內(nèi)法規(guī)在實施過程被發(fā)現(xiàn)有合法性問題的，《備案規(guī)定》并不能起到糾正作用。在目前的黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，也缺乏黨內(nèi)法規(guī)的事后監(jiān)督機制，將來需要補齊這個制度上的“短板”，才能充分保證黨內(nèi)法規(guī)與憲法、法律保持一致。

《備案規(guī)定》還提出建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制。全國人大常委會負責(zé)行政法規(guī)、地方性法規(guī)的備案；國務(wù)院負責(zé)地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的備案。同時，中央辦公廳承辦黨內(nèi)法規(guī)的備案。按照《備案規(guī)定》提出的思路，全國人大常委會法工委、國務(wù)院法制工作機構(gòu)、中央辦公廳法規(guī)工作機構(gòu)可以建立常態(tài)化的協(xié)同工作機制，實現(xiàn)線索轉(zhuǎn)送、意見咨詢、聯(lián)合審查、信息互通等連接互動。

四、黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律

理解黨內(nèi)法規(guī)的嚴格性，首先應(yīng)注意中國共產(chǎn)黨對自己的定位?！饵h章》開篇聲明：中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊?！皟蓚€先鋒隊”體現(xiàn)了黨對先進性的追求。這種先進性尤其體現(xiàn)在它的“與時俱進”：始終代表中國先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求，始終代表中國先進文化的前進方向，始終代表中國最廣大人民的根本利益。在歷史上，黨正是依靠堅強的組織性、嚴格的紀律性等取得了革命的勝利。在社會主義建設(shè)的新時期，黨需要進一步強化這些傳統(tǒng)，并以制度化的方式將它固定下來。按照《黨章》的規(guī)定，黨員幾乎沒有個人的利益，在黨和人民的利益面前，個人利益是微不足道的。黨員獻身于黨和人民的事業(yè)以及共產(chǎn)主義的最高理想。這些都在入黨宣誓時予以承諾。因此，黨員不能滿足于做一名普通的公民，而應(yīng)該追求崇高的理想、高尚的人格、純潔的黨性。這些顯然都超越了國家法律所能提出的要求。

黨內(nèi)法規(guī)是作為中國特色社會主義領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨自我承諾的結(jié)果。這種自我承諾不僅僅是黨的自我約束，更是對一定的道德理想和政治理想的追求。黨內(nèi)法規(guī)融合底線要求和高標準，吸納道德要素，體現(xiàn)了“依規(guī)治黨和以德治黨相統(tǒng)一” “高標準和守底線相結(jié)合”的指導(dǎo)思想，是《四中全會決定》重新強調(diào)的“堅持依法治國和以德治國相結(jié)合”原則的延伸。

就目前來看，以《黨章》為核心的黨內(nèi)法規(guī)主要包括六類：黨的思想建設(shè)、黨的組織建設(shè)、黨的隊伍建設(shè)、黨的作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、黨內(nèi)工作程序。黨的思想建設(shè)實際上是在一定的世界觀的指導(dǎo)下，使全黨在思想上、政治上保持高度一致和先進性。例如，黨的指導(dǎo)思想馬克思主義是唯物主義的，是無神論的。因此，黨員不能信仰宗教。因此，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)超越了單純對行為的調(diào)整，而觸及了黨員的內(nèi)心和靈魂，這是國家法律所不能勝任的。國家法律是作為行為規(guī)范而存在的，它僅僅調(diào)整人的客觀行為。國家法律在某些情況下也關(guān)注人的主觀認識（故意或過失），但這種主觀意識一定要有其支配的客觀行為。在這一點上，黨內(nèi)規(guī)范的調(diào)整力度顯然更大。它不僅要求黨員在行動上與黨保持一致，而且要求黨員在思想上與黨保持一致。

另外，黨的作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)中的許多內(nèi)容都關(guān)涉黨員的道德和修養(yǎng)。例如，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第127條規(guī)定，“與他人發(fā)生不正當性關(guān)系，造成不良影響的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴重的，給予開除黨籍處分?！秉h內(nèi)法規(guī)禁止黨員“與他人發(fā)生不正當性關(guān)系”，國家法律對此并不予以規(guī)制。再如，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》規(guī)定，黨員堅持尚儉戒奢，艱苦樸素，勤儉節(jié)約；黨員堅持吃苦在前，享受在后，甘于奉獻；黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔齊家，自覺帶頭樹立良好家風(fēng)，等等。嚴格來說，這些規(guī)定都帶有強烈的道德意味，是對黨員的道德修養(yǎng)的規(guī)訓(xùn)。與之相反，國家法律通常不會觸及這些領(lǐng)域。所以，這些黨內(nèi)法規(guī)對于黨員提出的要求比國家法律更高。黨內(nèi)法規(guī)甚至將那些在國家法律看來應(yīng)該交由個人自由決定的領(lǐng)域也納入了調(diào)整范圍，并通過強有力的實施機制予以貫徹落實。人們常說，法律是最低限度的道德。如果這個說法成立的話，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的區(qū)別似乎可以用“義務(wù)的道德”和“愿望的道德”這對區(qū)分來闡釋。10關(guān)于“義務(wù)的道德”和“愿望的道德”的區(qū)分，可參見［美］富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2005年版，第6頁以下。義務(wù)的道德是從最低要求出發(fā)，規(guī)定了社會生活的必需條件，確立了使有序社會成為可能或者使有序社會得以達致其特定目標的基本規(guī)則。國家法律是義務(wù)的道德的體現(xiàn)。愿望的道德是指善的生活的道德、卓越的以及充分實現(xiàn)人之力量的道德。這種道德下的行為指的是“人在發(fā)揮最佳可能性的時候能夠做出的行為”。黨內(nèi)法規(guī)更加指向愿望的道德。

黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律不僅體現(xiàn)在黨紀嚴于國法，而且體現(xiàn)在黨紀先于國法，“要把紀律挺在前面”。由于黨紀嚴于國法，所以，違反國法的行為一定是違反黨紀的行為；反過來說，違反黨紀的行為則不一定是違反國法的行為。例如，“參加迷信活動”在黨紀的層面會被追究責(zé)任，而在國法的層面則不予評價。因此，黨員的某些行為即使不違反國法，但由于不符合黨對自己的定位和黨的先進性而難以逃脫黨紀問責(zé)所形成的更嚴密“法網(wǎng)”。黨紀先于國法，具有“防微杜漸”的功能指向。黨紀在法律底線之前為黨員劃定了一條紀律底線，在錯誤的行為萌發(fā)時便介入治理，防止“小錯”發(fā)展成為違法犯罪，造成更加惡劣的影響。黨紀的前置可以在源頭上切斷黨員違法犯罪產(chǎn)生的途徑，防患于未然。鑒于黨紀的這種“兜底”作用，在今后黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的過程中，對于國家法律既沒有規(guī)定也不適合規(guī)定的事項，可以引入黨內(nèi)法規(guī)，以發(fā)揮適當?shù)囊?guī)范作用。

五、黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接

雖然黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在功能上相互區(qū)分，各有所長，但二者仍然有可能內(nèi)在地統(tǒng)一起來，成為社會主義法治體系的重要構(gòu)成部分。這個統(tǒng)一的基礎(chǔ)就是黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心?！端闹腥珪Q定》提出，“必須堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”，而且強調(diào)，“把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來”，“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。為適應(yīng)管黨治黨的需要，黨內(nèi)也要求形成黨規(guī)制度體系框架，使黨內(nèi)生活更加規(guī)范化、程序化，使黨內(nèi)民主制度體系更加完善，使權(quán)力運行受到更加有效的制約和監(jiān)督，使黨執(zhí)政的制度基礎(chǔ)更加鞏固。

國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)共同服務(wù)于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標。所謂國家治理體系，指的是“國家治理體系就是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排?！彼^國家治理能力，指的是“運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力”。依法治國和依規(guī)治黨的實質(zhì)是將黨和國家的各項事業(yè)納入法治的軌道，通過制度化的方式管理各方面的事務(wù)，將制度上的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理的效能。

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在價值取向上的一致性，還體現(xiàn)為國法和黨規(guī)都以“憲法為上”。憲法是一個國家法律體系的基礎(chǔ)，它處于法律秩序?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)的頂點。違反憲法的法律，將會失去法律效力。黨內(nèi)法規(guī)也必須與憲法保持一致，否則，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力也會受影響。無論是國家法律，還是黨內(nèi)法規(guī)，都必須以憲法為遵循，體現(xiàn)作為社會共識的憲法價值和精神。

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在黨的領(lǐng)導(dǎo)和憲法指導(dǎo)上的一致性，決定了黨內(nèi)法規(guī)可以向國家法律轉(zhuǎn)化。從法制發(fā)展的歷史來說，有一些國家法律、法規(guī)確實是從黨內(nèi)的政策和文件發(fā)展而來的。11參見翟國強：《中國憲法實施的雙軌制》，載《法學(xué)研究》2014年第3期。關(guān)于信訪制度的規(guī)定，最早是以黨的文件體現(xiàn)的，后來在國家法律的層面出臺了《信訪條例》，信訪就成為了一項法律制度?！秶旆ā纷钤缫彩怯牲h的文件來規(guī)定的，后來國家制定了《國旗法》，有關(guān)國旗的制度在國家法律的層面就有了規(guī)定。當前我們正處于全面深化改革的關(guān)鍵時期，很多制度尚在探索階段，遠未定型。有些雖不成熟但有必要的制度可以先通過黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)定，進行試點，待經(jīng)驗成熟時，再轉(zhuǎn)化為國家法律。

《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》指出，到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。根據(jù)這個綱要的規(guī)劃，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)還有不少路要走。當前，尚有一些所謂的“黨內(nèi)法規(guī)”并不符合黨內(nèi)法規(guī)的定位，需要及時通過法定程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為國家法律。

實際上，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。自20世紀80年代以來，黨政分工的改革不斷走向深化。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的適度區(qū)分和功能互補，要求黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接互動，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。黨內(nèi)法規(guī)尤其應(yīng)該在黨的領(lǐng)導(dǎo)的“核心領(lǐng)域”建立與國家法律相銜接的制度。在這些方面，有的制度已經(jīng)形成，有的尚付之闕如。例如，國家機關(guān)的組織法、選舉法等相關(guān)法律規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)人員的產(chǎn)生辦法，但是這些領(lǐng)導(dǎo)人員是如何被黨組織推薦、如何被提名的，組織法和選舉法等法律并無規(guī)定?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》即填補了這一制度上的空位，并落實了“黨管干部”的原則。再如，為了使黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該規(guī)定執(zhí)政黨向國家機關(guān)提出立法建議的工作機制。這些黨內(nèi)制度有待進一步形成。

實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接，必須加強黨內(nèi)立法部門與國家立法部門之間的溝通協(xié)調(diào)，形成常態(tài)化的工作機制。第一，在立法前，黨內(nèi)的法規(guī)工作機構(gòu)、人大的法律工作機構(gòu)、政府的法制工作機構(gòu)應(yīng)當定期交流、通報情況，研究哪些事項需要由黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)定，研究哪些事項需要黨內(nèi)立法與國家立法通力協(xié)作和配合解決，開展對于需要黨內(nèi)法規(guī)和國家法律共同調(diào)整的問題的立法調(diào)研和論證。第二，完善黨內(nèi)法規(guī)起草過程中的征求意見程序。《制定條例》第19條中規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，應(yīng)當廣泛征求意見”。對于征求意見的范圍，《制定條例》并沒有規(guī)定向國家立法部門征求意見。但是，對于需要黨內(nèi)法規(guī)和國家法律共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域，例如，黨政機關(guān)公共權(quán)力行使、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部從政行為、黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面的責(zé)任和分工，為了保證黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相銜接，統(tǒng)籌規(guī)劃黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩種方式和手段，可以征求國家立法部門的意見。第三，建立健全黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在立法后的實施評價、備案審查和定期清理機制。通過立法后的實施評價，及時發(fā)現(xiàn)并彌補黨內(nèi)法規(guī)銜接國家法律的制度空缺，或者及時修改與國家法律不相匹配的黨內(nèi)法規(guī)。通過備案審查，及時糾正黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不一致的問題，保證黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的融貫與協(xié)調(diào)。通過定期清理，適時將不符合黨內(nèi)法規(guī)定位的黨內(nèi)規(guī)定轉(zhuǎn)化為國家法律，及時將落后于時代和政治情勢的黨內(nèi)規(guī)定廢止。

*中國政法大學(xué)副校長、教授。