公權(quán)力行使與限制的法律思考

王彥兵

摘 要：十八屆三中全會指出，“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。”這就要求在權(quán)力運(yùn)行過程中，一要靠法律制度，二要監(jiān)督才能實現(xiàn)。但是由于公權(quán)力內(nèi)在的局限性，本來為保護(hù)私權(quán)利而設(shè)立的公權(quán)力卻屢屢侵犯公民個人的私權(quán)力，導(dǎo)致公權(quán)力的濫用。因此，有必要對公權(quán)力行使與限制進(jìn)行研究，以便制定相應(yīng)的措施來強(qiáng)化對公權(quán)力的正當(dāng)、合法行使。

關(guān)鍵詞：公權(quán)力；法律；行使；限制；監(jiān)督

一、權(quán)、權(quán)力及公權(quán)力

（一）權(quán)：衡量測量值及其導(dǎo)出量相對可靠程度的一種指標(biāo)?！皺?quán)”（權(quán)-繁體字）字的真實意義為：權(quán)字中的“木”指由木頭做的秤桿，指秤?！安荨弊诸^在此字中指民眾；雙“口”指眾多民眾之口；“隹”就是好；所以，權(quán)就是在眾多的老百姓心理有桿秤，大家都說好，都贊成、都同意，權(quán)力才被許可，是民主的象征。

（二）權(quán)力： ①政治上的強(qiáng)制力量。②職責(zé)范圍內(nèi)的支配力量。

（三）“公權(quán)力”，指國家、政府及其工作人員享有的治理國家、實施管理的權(quán)力?！肮珯?quán)力”屬于全體公民所有，通過法律授權(quán)的方式授予了政府及其工作人員。 “公權(quán)力”的這種支配和強(qiáng)制力量，在行駛過程中必須嚴(yán)格依法、正當(dāng)進(jìn)行，不允許被濫用。同時，“公權(quán)力”還應(yīng)當(dāng)廣泛接受社會的監(jiān)督。

二、公權(quán)力的定位及其限制

（一）公權(quán)力的定位。公權(quán)力來源于公民權(quán)利，權(quán)力的來源和行使必須合法且得到必要限制。首先，保證權(quán)力的賦予是正當(dāng)?shù)模黄浯?，?quán)力讓渡的程序要合法；再次，權(quán)力的行使要依法受到合理、科學(xué)地制約。

（二）公權(quán)力的限制?！胺ú皇跈?quán)不得行，法有授權(quán)必須為”。這就要求在行駛公權(quán)力的過程中，必須做到如下幾點(diǎn)： 一是法無明文規(guī)定的權(quán)力不得行使。具體指權(quán)力來源合法化，權(quán)力運(yùn)作合法化，權(quán)力制約合法化，自由裁量也要符合合法性的法治要求，權(quán)力的一切行為必須由法律確定。二是法律對權(quán)力明文禁止的更不得行使。法律對權(quán)力的禁止性規(guī)定必須嚴(yán)格遵守，不得行使。三是超越立法目的和法治精神行使的權(quán)力無效。權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)反映立法本意，與法治精神和立法目的相背的權(quán)力無效，同時應(yīng)接受司法校正和憲法審查。四是法律有明文規(guī)定的權(quán)力不得放棄。從法律上講，權(quán)力授予具有雙重意義，一方面給予權(quán)力行使者一定的權(quán)力，另一方面也為權(quán)力取得者設(shè)定了一種責(zé)任或義務(wù)，而權(quán)力的功能就是保障權(quán)利，所以，權(quán)力取得者必須積極充分地切實行使法律所賦予的權(quán)力。

三、公權(quán)力濫用的原因

（一）行政“官本位思想”嚴(yán)重。我國是在一個有著非常悠久的封建專制統(tǒng)治歷史的國家，中央集權(quán)意識由來已久，形成了從上至下的強(qiáng)權(quán)政治體系及其相應(yīng)的文化傳統(tǒng)。在地方各級政府中實行的是行政首長集權(quán)制來行使社會管理權(quán)，行業(yè)的管理者也因所轄利益的驅(qū)動，握有權(quán)力而大行其道。2011年3月22日，發(fā)生在河南睢縣的“茶杯門”事件很能說明這個問題。（農(nóng)民魏克興為土地征用問題到鄉(xiāng)政府找鄉(xiāng)長蔣友軍反映情況。因拿鄉(xiāng)長茶杯喝水，雙方爆發(fā)了肢體沖突！老農(nóng)被當(dāng)?shù)鼐接枰跃辛羝咛欤?/p>

（二）公權(quán)力監(jiān)督制衡缺失?！胺杀O(jiān)督的實質(zhì)是一社會主體貫徹法律為目的對其它主體行為所進(jìn)行的干預(yù)”。在一個民主的國家，對權(quán)力監(jiān)督的方式多種多樣，從監(jiān)督權(quán)力主體的角度，可分為國家權(quán)力監(jiān)督和人民民主權(quán)力監(jiān)督。對權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督控制，一要建立憲法審查制度，二要暢通人民民主權(quán)力監(jiān)督的渠道。

（三）法律觀念問題。法律觀念有公法觀念、私法觀念之分。公法觀念認(rèn)為：國家應(yīng)凌駕于社會和人民之上，國家利益優(yōu)于個人利益。一切法律、法規(guī)都是國家意志的體現(xiàn)，國家行政權(quán)力控制盒支配一切。公法觀念支配之下的國家行政，強(qiáng)調(diào)政府對社會、對人民的“管理”，屬于“管制行政”。私法觀念認(rèn)為：國家之所以存在，目的在于保護(hù)人民的私權(quán)，人民的私權(quán)神圣不可侵犯，非基于公共利益的需要和法定程序，不受剝奪和限制。

（四）利益驅(qū)使。發(fā)生在上海及全國各地的“釣魚式執(zhí)法”，不僅影響到社會的和諧與穩(wěn)定，而且嚴(yán)重危害了政府的誠信、法律、道德和人們的善良之心。據(jù)《中國青年報》報道，《閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊2007-2008年度創(chuàng)建文明單位工作總結(jié)》中曾提到，在兩年時間里，閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊“查處非法營運(yùn)車輛5000多輛”，“罰沒款達(dá)5000多萬元”，“超額完成市總隊和區(qū)建管局下達(dá)的預(yù)定指標(biāo)任務(wù)”?！爸笜?biāo)任務(wù)”向下聯(lián)系著執(zhí)法者的經(jīng)濟(jì)利益，向上關(guān)系到有關(guān)部門的政績，政績又涉及到個人的升遷，如此形成了利益鏈條。

四、完善公權(quán)力正當(dāng)行使的法律思考

公權(quán)力產(chǎn)生的根據(jù)，是基于國家通過立法、行政、司法的途徑，對于社會及其成員治理、實施公共管理的權(quán)力。公權(quán)力決不是公權(quán)力行使者的個人權(quán)利，公權(quán)力的行使者離開行使者的角色，就失去了公權(quán)力行使所必需的資格要素。那么，如何對公權(quán)力的濫用行為進(jìn)行限制？綜合我國現(xiàn)狀，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下五個方面進(jìn)行完善，從而讓公權(quán)力的行使公正、合法，讓其真正做到為人民謀福利。

（一）對公權(quán)力設(shè)置必要的限制來制衡公權(quán)力的運(yùn)用。19世紀(jì)英國歷史學(xué)家阿克頓勛爵曾昭示世人：“權(quán)力趨于腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。權(quán)力的運(yùn)用離不開限制，離開限制的權(quán)力，必然導(dǎo)致權(quán)力失控、決策失誤和行為失范。限制是遏制和減少權(quán)力腐敗的重要環(huán)節(jié)。

（二）建立長久有效的公權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制。建立公權(quán)力使用立體自上而下的監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督體系，將公權(quán)力運(yùn)行置于嚴(yán)格而全面的監(jiān)督之下，確保權(quán)力的廉潔行使和不被濫用。

（三）要用法治手段來制約公權(quán)力。十八大報告提出，法治是治國理政的基本方式。它要求公權(quán)力必須受到人民權(quán)利的制約，公權(quán)力行使的自由裁量不得侵害人民權(quán)利。（1）立法控制。法治的本質(zhì)是限權(quán)，但限權(quán)的指向通常是公權(quán)力。但在立法方面我國的法律還存在著諸多問題。譬如憲法中美兩國對公權(quán)力的限制：美國《憲法》及憲法修正案中共有143個“不得”與“應(yīng)當(dāng)”，全都指向“公權(quán)力”。美國的“禁酒令”曾經(jīng)也指向普通民眾，隨后被憲法第二十一修正案廢除。我國《憲法》中有36個“不得”與“應(yīng)當(dāng)”，其中除極個別外，均針對地方、組織、團(tuán)體、公民或個人。 （2）司法控制 。1989年，《中華人民共和國行政訴訟法》頒布，標(biāo)志著我國的司法審查制度正式確立。司法是實現(xiàn)法治的一道重要防線，主要是通過對公權(quán)力進(jìn)行司法審查的方法以糾正違法的權(quán)力行為并對給相對方造成的損害給予相應(yīng)的補(bǔ)救。然而，我國目前還沒有建立起真正的司法審查制度，這在很大程度上削弱了我國司法制度的作用。

（四）提高公權(quán)力運(yùn)行的公開性和透明度。十八屆三中全會指出，“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策?！薄耙婪ü_權(quán)力運(yùn)行流程。完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。”使人民群眾有更多的知情權(quán)，也能廣泛接受人民群眾的監(jiān)督。

（五）建立健全行政問責(zé)制度。十八屆三中全會指出，“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機(jī)構(gòu)改革。優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致?！边@樣才能強(qiáng)化行政監(jiān)督、提高政府執(zhí)行力和公信力。