比較與反思：論我國(guó)行政訴訟體制的完善

廖原

比較與反思：論我國(guó)行政訴訟體制的完善

廖原

行政訴訟涉及到行政權(quán)與司法權(quán)兩種國(guó)家基本權(quán)力形態(tài)，是行政監(jiān)督中較為重要的一種制度。其監(jiān)督作用的發(fā)揮與行政訴訟體制有密切關(guān)聯(lián)性，因此行政審判機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、審理程序、人員配置對(duì)司法監(jiān)督行政權(quán)的效能有重要的影響。對(duì)于我國(guó)行政訴訟體制的完善，應(yīng)對(duì)域外行政審判組織相關(guān)狀況進(jìn)行考察，通過(guò)比較與分析目前我國(guó)行政訴訟體制的不足，才能明晰我國(guó)行政訴訟體制完善的思路。

行政訴訟；體制；比較；完善

行政權(quán)是一國(guó)中最為龐大的權(quán)力，按照權(quán)力制約的原理，就要有與之相應(yīng)的權(quán)力加以制衡。為此，除了從立法上控制、程序上規(guī)范外，司法審查就是必不可少、最為重要的制約手段。而對(duì)于負(fù)有司法審查職能，享有審查權(quán)的審判機(jī)構(gòu)而言，其組織結(jié)構(gòu)、審理程序、人員配置對(duì)司法審查的效能具有重要的影響。本文從比較法的角度，考察域外行政訴訟體制相關(guān)狀況，通過(guò)比較分析，探討目前我國(guó)行政審判組織的不足，并提出完善的思路。

一、對(duì)國(guó)外行政審判組織類型的比較與分析

總體來(lái)看，受理行政案件的審判機(jī)關(guān)大致可以分為三種類型：一是由普通法院承擔(dān)審理行政案件的任務(wù)，即普通法院型。比較典型的如英國(guó)、美國(guó)。二是特別設(shè)立專門的行政法院來(lái)審理行政案件，即行政法院型的行政審判機(jī)關(guān)。其以法國(guó)和德國(guó)最為典型。我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)也是由行政法院來(lái)審理行政案件的。三是以普通法院中設(shè)立專門行政審判庭或有專門行政訴訟機(jī)構(gòu)來(lái)規(guī)范審理行政案件的類型，中國(guó)、日本、韓國(guó)基本屬于這一類型。

（一）普通法院型行政訴訟體制

1.英國(guó)的行政訴訟體制

按照普通法的觀念，一切人均受同一法律支配，則一切人都受同一法院管轄。因此，在英國(guó)，行政案件統(tǒng)一由普通法院受理。英國(guó)普通法院組織大致可以分為中央法院和地方法院兩級(jí)。中央法院分為最高法院、樞密院司法委員會(huì)和上議院；地方法院包括治安法院和郡法院。其中最高法院由高等法院（高等法院內(nèi)設(shè)立王座分院、大法官分院、家事分院）、上訴法院和皇室刑事法院組成。英國(guó)普通法院又包括民事法院和刑事法院兩個(gè)系統(tǒng)。普通法院受理和審查行政案件適用一般的民事程序。民事系統(tǒng)法院按審級(jí)分為郡法院、高等法院、上訴法院民事庭和上議院4個(gè)審級(jí)，但并非各個(gè)審級(jí)的法院對(duì)行政案件都有管轄權(quán)。根據(jù)英國(guó)法律的規(guī)定，只有高等法院中的王座分院對(duì)第一審行政案件享有管轄權(quán)，郡法院無(wú)管轄權(quán)。當(dāng)事人若對(duì)第一審判決不服，可向上訴法院民事庭提起上訴；對(duì)上訴法院民事庭的判決不服，還可上訴至上議院。[1]795-796

2.美國(guó)的行政訴訟體制

美國(guó)的聯(lián)邦法院和各州法院是審理行政案件的法院。美國(guó)聯(lián)邦法院由具有一般管轄權(quán)的法院和具有專門管轄權(quán)的法院組成。具有一般管轄權(quán)的法院包括地區(qū)法院、上訴法院和最高法院。地區(qū)法院是聯(lián)邦基層法院，可以作為行政案件的一審法院。上訴法院是處于美國(guó)聯(lián)邦最高法院之下的中間上訴法院，按“巡回區(qū)”設(shè)立。上訴法院只有上訴管轄權(quán)和復(fù)審管轄權(quán)，有權(quán)復(fù)審除由最高法院復(fù)審的行政案件以外的所有判決。美國(guó)具有專門管轄權(quán)的法院有兩級(jí)：一是與上訴法院同級(jí)的權(quán)利申訴法院及國(guó)際貿(mào)易法院和專利權(quán)上訴法院，其判決由最高法院加以審查；二是與地區(qū)法院同級(jí)的海關(guān)法院、稅務(wù)法院和領(lǐng)地法院，其判決由普通法院系統(tǒng)中相應(yīng)的上訴法院加以審查。美國(guó)除聯(lián)邦法院系統(tǒng)外，各州都有一套完整的司法系統(tǒng)。有的州為三級(jí)法院系統(tǒng)，有的州為兩級(jí)法院系統(tǒng)，還有的州專門設(shè)立了復(fù)審行政行為的法院。

（二）行政法院型行政訴訟體制

1.法國(guó)的行政法院

法國(guó)的法院包括行政法院和普通法院兩大系統(tǒng)，二者各自獨(dú)立、互不隸屬，且適用不同的法律規(guī)則。行政法院適用專門的行政法律規(guī)則。法國(guó)的行政法院包括兩類，一類是普通行政法院，一類是專門行政法院。普通行政法院有：最高行政法院、上訴行政法院、行政法庭、行政爭(zhēng)議庭。行政法庭和行政爭(zhēng)議庭對(duì)行政爭(zhēng)端有普遍的管轄權(quán)，凡不由其他行政法院管轄的行政訴訟，都由他們管轄。上訴行政法院，雖然只有部分上訴管轄權(quán)限，但是它受理行政法庭的上訴案件，管轄范圍不限于某類專門事項(xiàng)，也是普通行政法院。最高行政法院作為全部行政法院的共同最高法院，同時(shí)具有初審管轄權(quán)、上訴審管轄權(quán)和復(fù)核審管轄權(quán)。管轄范圍包括全部行政事項(xiàng)，當(dāng)然屬于普通行政法院。除了以上四種行政法院以外，其他行政法院都是專門行政法院，數(shù)目很多，而且還在增加。專門行政法院有永久設(shè)立的，有臨時(shí)性質(zhì)的，變動(dòng)性大，最重要的專門行政法院有：審計(jì)法院、財(cái)政和預(yù)算紀(jì)律法院、補(bǔ)助金和津貼法院、戰(zhàn)爭(zhēng)損害賠償法院、各種職業(yè)團(tuán)體的紀(jì)律委員會(huì)等。[2]法國(guó)的行政審判組織具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是行政法院具有司法性，是審判機(jī)關(guān)，它的任務(wù)是解決爭(zhēng)議，其行為是裁判性的；二是法國(guó)的行政法院在組織上隸屬于行政系統(tǒng)，而不是司法系統(tǒng)。最高行政法院的成員就隸屬于司法部領(lǐng)導(dǎo)，是行政法官，而不是司法審判官，不享受司法審判官員所特有的保障（如法官終身制）。這種組織上的行政性，由于與行政機(jī)關(guān)的天然聯(lián)系，因而其審理行政案件的公正性受到了質(zhì)疑。

2.德國(guó)的行政法院

德國(guó)的司法系統(tǒng)由兩大類法院組成：一是憲法法院；二是普通法院。德國(guó)所謂的普通法院與英美的普通法院含義不同，它是與憲法法院相對(duì)而言的。普通法院由民事法院和刑事法院即一般法院、行政法院、勞動(dòng)法院、財(cái)政法院和社會(huì)法院五種法院構(gòu)成。德國(guó)的行政法院獨(dú)立行使行政審判管轄權(quán)，與行政當(dāng)局完全分離，從設(shè)置上分為三級(jí)：聯(lián)邦行政法院、高等行政法院和初等行政法院。聯(lián)邦行政法院設(shè)于西柏林；高等行政法院設(shè)在各邦，平均每邦一個(gè)高等行政法院；初等行政法院也設(shè)在各邦，其數(shù)目根據(jù)邦的大小而有所不同，較小的邦只設(shè)一個(gè)初等行政法院，而一些較大的邦則設(shè)立六至七個(gè)初等行政法院。[1]793

（三）混合型行政訴訟體制

1.日本

從法院設(shè)置上看，日本屬于單軌制，因?yàn)槠湫姓ㄔ汉推胀ǚㄔ菏呛弦坏?；從適用程序上看，日本屬于雙軌制，因?yàn)槠鋵徖硇姓讣蛯徖砻袷掳讣m用不同的訴訟程序。因此日本的行政訴訟體制屬于混合型。

根據(jù)《日本國(guó)憲法》第76條規(guī)定，日本法院的組織系統(tǒng)分為最高法院和下級(jí)法院兩類。下級(jí)法院由高等法院、地方法院、家庭法院和簡(jiǎn)易法院組成。家庭法院和簡(jiǎn)易法院不受理行政案件。[3]361-362地方法院是行政訴訟的一審法院，對(duì)一般案件原則上采取由一名法官單獨(dú)審判制，但對(duì)一些較重大案件則需由3名法官組成合議庭進(jìn)行審判。高等法院是上訴審法院，主要受理對(duì)地方法院判決不服的上訴案，原則上實(shí)行由三至五名法官組成合議庭的合議制。最高法院是行政案件的終審法院，具有對(duì)一切法律訴訟“上告審”的審判權(quán)，以合議制方式進(jìn)行審理工作。

2.韓國(guó)

在韓國(guó)，行政訴訟是與民事訴訟、刑事訴訟相并列的一項(xiàng)獨(dú)立的訴訟制度。韓國(guó)的行政訴訟并非任何一級(jí)的法院都有權(quán)受理。根據(jù)韓國(guó)《行政訴訟法》第4條規(guī)定：“行政訴訟應(yīng)向被告所在地高等法院提起。對(duì)高等法院的判決不服時(shí)，可以上訴到最高法院?！边@表明韓國(guó)行政訴訟管轄制度比較簡(jiǎn)單明晰：關(guān)于地域管轄，按“原告就被告”原則確定，即由被告所在地法院管轄；關(guān)于級(jí)別管轄，韓國(guó)雖有最高法院、高等法院、地方法院及家庭法院組成，但行政訴訟不管案件大小，都從高等法院開(kāi)始，即直接由高等法院作為第一審，最高法院、地方法院和家庭法院均不作行政訴訟一審法院。當(dāng)事人對(duì)高等法院的一審判決不服，可上訴到最高法院。[3]409-412

（四）比較與分析

對(duì)于我們所說(shuō)的行政訴訟，美國(guó)一般稱司法審查，或確切地稱為司法復(fù)審，英國(guó)稱為司法審查?！叭绻獙?duì)行政訴訟得出一個(gè)普遍適用的概念，只能拋棄各國(guó)行政訴訟的具體情況，專就他們共同之處概括說(shuō)明。從這個(gè)觀點(diǎn)看來(lái)，行政訴訟是針對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為，權(quán)利或利益受到不利影響的當(dāng)事人向法院或其他有裁決權(quán)的機(jī)構(gòu)，請(qǐng)求按一定程序給予救濟(jì)的一種法律手段?！盵4]如果探索此類法律制度的共性與規(guī)律的話，它們都是國(guó)家法律監(jiān)督制度，雖然名稱各異，但其屬性都是由各國(guó)憲法確定、法律規(guī)定，是行政系統(tǒng)以外的另一類享有司法監(jiān)督權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依法直接撤銷變更違法不當(dāng)?shù)男姓袨榈乃痉ㄖ贫?。下面我們?duì)比幾種不同的行政訴訟審判組織類型并予以分析。

普通法院型的行政審判組織的主要優(yōu)點(diǎn)在于：第一，普通法院按照一般的訴訟法律程序?qū)徖硇姓讣_(kāi)審理，當(dāng)事人雙方在法庭上辯論、質(zhì)證，有利于查明案件事實(shí)，正確作出評(píng)判；第二，普通法院的法官和行政機(jī)關(guān)沒(méi)有任何聯(lián)系，有利于保持法院的中立地位，公正地作出判決。當(dāng)然因?yàn)槠胀ǚㄔ旱姆ü僦饕欠煞矫娴膶＜?，?duì)法律的運(yùn)用非常專業(yè)，可是對(duì)行政方面的專業(yè)知識(shí)很難通曉，所以為了彌補(bǔ)普通法院法官行政專業(yè)知識(shí)的不足，并考慮到行政審判的專業(yè)性要求，普遍建立了行政裁判機(jī)構(gòu)。行政裁判機(jī)構(gòu)具有較高的獨(dú)立地位，其成員大都是行政領(lǐng)域某一方面的專家，具有行政上必要的專門知識(shí)，并準(zhǔn)用司法程序。對(duì)涉及到專業(yè)性、技術(shù)性或政策性較強(qiáng)的行政爭(zhēng)議，一般須先經(jīng)過(guò)行政裁判機(jī)構(gòu)的裁決，對(duì)行政裁判機(jī)構(gòu)的裁決不服，才能向普通法院提起訴訟，而普通法院一般尊重行政裁判機(jī)構(gòu)對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定，不再進(jìn)行事實(shí)性審查，僅進(jìn)行合法性審查（法律審）。因此，在英美法系國(guó)家，通過(guò)這樣的制度設(shè)計(jì)一定程度上避免了普通法院的法官不具有行政經(jīng)驗(yàn)和行政專業(yè)知識(shí)而不能勝任行政審判工作這一狀況。所以目前普通法院審理行政案件的主要缺陷就在于其“程序通常較為繁瑣、復(fù)雜、嚴(yán)格，雖然可以保證公平的結(jié)果，但往往會(huì)影響甚至妨礙行政效率的實(shí)現(xiàn)。”[1]799

對(duì)于行政法院審理組織形式來(lái)說(shuō)，其主要優(yōu)點(diǎn)可以歸納為：第一，行政法院的法官除具有法律知識(shí)外，一般還有較豐富的行政經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技術(shù)知識(shí)，這對(duì)于審理行政案件是相當(dāng)必要的。如法國(guó)的行政法院法官少數(shù)來(lái)自高級(jí)行政官員，其余大部分行政法院法官都經(jīng)過(guò)國(guó)家行政學(xué)院的培訓(xùn)，同時(shí)學(xué)習(xí)法律和行政專業(yè)知識(shí)。第二，行政法院的行政訴訟程序簡(jiǎn)便、迅速，法官采用審問(wèn)式，在訴訟進(jìn)行中居于主導(dǎo)地位，不同于英美法系的法官聽(tīng)審，行政法院法官可以訊問(wèn)當(dāng)事人和證人，除審查當(dāng)事人提供的證據(jù)以外，可以依職權(quán)收集必要的證據(jù)，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)法院的審查職能、及時(shí)解決行政爭(zhēng)議，特別是那些涉及公共利益的行政爭(zhēng)議是相當(dāng)有利的。相對(duì)而言，行政法院型審理模式的缺點(diǎn)在于：第一，有的國(guó)家的行政法院行政色彩濃厚，與行政機(jī)關(guān)有著一定的聯(lián)系，使行政法院的獨(dú)立公正地位受到影響和懷疑。第二，有的國(guó)家的行政法院在行政訴訟中以書(shū)面審理為原則，如法國(guó)行政訴訟就以書(shū)面審理為原則。雖然開(kāi)庭時(shí)允許當(dāng)事人和律師出庭，但雙方當(dāng)事人及律師的陳述往往限于說(shuō)明訴狀中的要點(diǎn)，不能超越訴狀的內(nèi)容范圍，訴訟結(jié)果主要取決于法官的書(shū)面審查效果，而不取決于律師的辯論效果。而且保持半秘密狀態(tài)，公開(kāi)性不足。

混合型行政審理組織模式優(yōu)點(diǎn)有：第一，一定程度上將以上兩種模式的優(yōu)點(diǎn)集合在一起。采用普通法院，不同的審理程序，有專門的行政訴訟法律制度對(duì)審判予以調(diào)整。第二，審理具有針對(duì)性，根據(jù)行政案件的特點(diǎn)進(jìn)行審理，在普通法院內(nèi)對(duì)行政案件進(jìn)行審理，避免了行政對(duì)審理的干涉。不足之處在于專業(yè)性欠缺，這個(gè)與第一種模式相同。

二、我國(guó)行政訴訟體制的困境

一國(guó)采取什么樣的行政訴訟體制受到該國(guó)的政治、歷史以及認(rèn)識(shí)觀念等因素影響。我國(guó)行政審判組織形式是行政審判庭體制。這種體制的主要特征是：一方面，行政案件由統(tǒng)一的人民法院負(fù)責(zé)審理，專門法院不管轄行政案件，即司法審判權(quán)統(tǒng)一于人民法院；另一方面，在人民法院內(nèi)部，設(shè)有專門負(fù)責(zé)行政案件審判的機(jī)構(gòu)，即行政審判庭，負(fù)責(zé)審理與裁判行政案件，代表人民法院具體行使統(tǒng)一的司法審判權(quán)，其他審判機(jī)構(gòu)不負(fù)責(zé)行政案件的審理與裁判。這種訴訟體制從形式上看，既體現(xiàn)了司法審判權(quán)的統(tǒng)一，又使行政審判機(jī)構(gòu)具有了專業(yè)性特征。雖然按照現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受其他組織和個(gè)人的干涉，但從實(shí)際案件的受理、審判及執(zhí)行看，這種獨(dú)立審判權(quán)往往是不獨(dú)立的，受到很多方面的干預(yù)和影響。行政訴訟本身的特殊性，決定了人民法院在審理行政案件過(guò)程中，遇到的干擾和阻力比其他審判工作更大。行政機(jī)關(guān)作為行政爭(zhēng)議的當(dāng)事人，因切身利益所在較之其他訴訟對(duì)法院的干預(yù)有更強(qiáng)的驅(qū)動(dòng)力，加之行政部門在地方黨政權(quán)力機(jī)構(gòu)中強(qiáng)勢(shì)地位，形成了司法體制的屬地化。地方政府部門對(duì)法院人事、財(cái)政的控制由此形成對(duì)法院獨(dú)立審判的實(shí)際干涉。其實(shí)行政對(duì)司法的干預(yù)在我國(guó)由來(lái)以久，“中華人民共和國(guó)成立之初，曾一度采取司法隸屬于行政的體制。1951年人民法院暫行組織條例規(guī)定，各級(jí)人民法院（包括最高人民法院、分庭）為同級(jí)人民政府的組成部分，受同級(jí)人民政府委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督”。[5]司法的屬地化，使它成為地方政權(quán)的一個(gè)組成部分，要受地方政府約束，內(nèi)部構(gòu)成上又表現(xiàn)為法官的非職業(yè)化、形式化、行政化，法院缺乏獨(dú)立性。

我國(guó)行政訴訟體制困境造成了：第一，行政案件數(shù)量偏低，增幅減慢，部分地區(qū)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。造成這一問(wèn)題的原因是多方面的，但擔(dān)心行政機(jī)關(guān)對(duì)原告進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，相對(duì)人的訴訟安全得不到保障，導(dǎo)致原告不敢告；行政審判公正性不能確保，導(dǎo)致原告不愿告等是其中的重要原因。第二，行政案件撤訴率高，并且其中有很大一部分是非正常撤訴。在近年人民法院受理的行政案件中，以原告撤訴方式結(jié)案的占百分之五十以上，并呈逐年上升趨勢(shì)。這其中有很大一部分屬于非正常撤訴，即原告撤訴并非因?yàn)槠鋵?duì)原具體行政行為或重作具體行政行為不再有異議，而是基于外力的影響而不得不撤訴。第三，行政審判質(zhì)量不高。行政審判的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是被訴行政行為的合法性，但在實(shí)踐中卻常常出現(xiàn)法院與行政機(jī)關(guān)在法庭上一起審原告的場(chǎng)面；由于常常受到政府不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，行政審判的公正性難以保證；法院對(duì)行政行為在事實(shí)與法律問(wèn)題上的審查力度缺乏明確的認(rèn)識(shí)；行政判決不規(guī)范，內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏說(shuō)理性和說(shuō)服力。第四，行政判決執(zhí)行難。執(zhí)行是行政訴訟的最后一環(huán)，只有將判決的內(nèi)容付諸實(shí)施，行政糾紛才能最終得到解決。但在實(shí)踐中，行政判決常常得不到執(zhí)行，有些行政官員甚至公然藐視法院判決。

三、完善我國(guó)行政訴訟體制的思路

學(xué)界在反思我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度的內(nèi)在缺陷后，提出改革的構(gòu)想主要有三種：第一，比較現(xiàn)實(shí)但又不夠徹底的方案是：提高行政案件的審級(jí)，增加選擇管轄和指定管轄的情形，允許原告選擇原被告所在地以外的第三地法院管轄。同時(shí)，提高法院的審級(jí)，凡以政府為被告的，原告有權(quán)要求與被告上級(jí)政府同級(jí)的法院管轄該案。第二，相對(duì)理想的方案是：在現(xiàn)有行政審判體制基礎(chǔ)上，設(shè)立最高人民法院和省高級(jí)人民法院的巡回法庭，旨在發(fā)揮巡回法庭的“特效性”和“及時(shí)性”優(yōu)勢(shì)，解決當(dāng)事人訴訟不便、基層法院拒絕受理的行政案件、執(zhí)行機(jī)關(guān)拖延執(zhí)行判決和行政機(jī)關(guān)抗拒執(zhí)行的案件?！把不胤ㄍァ本哂袃芍貙傩裕浩湟?，它是最高人民法院和省級(jí)法院設(shè)立的一個(gè)監(jiān)督審判機(jī)構(gòu)。不但對(duì)地方法院的案件審理、審判和執(zhí)行程序進(jìn)行全程式的監(jiān)督，而且有權(quán)對(duì)被判決履行義務(wù)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。它可以代表最高人民法院就個(gè)案向有關(guān)基層法院發(fā)出受理命令、重新審理命令和執(zhí)行命令。并可以應(yīng)原告的申請(qǐng)，直接參與對(duì)某些行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行活動(dòng)。其二，在必要的時(shí)候，它有權(quán)決定直接受理某些一審案件?！把不胤ㄍァ笔窃O(shè)在最高人民法院和高級(jí)法院內(nèi)部的常設(shè)機(jī)構(gòu)，但其工作人員組成是不固定的，由最高人民法院和省高級(jí)人民法院臨時(shí)抽調(diào)的法官組成。每巡回一次，它的主要人員就更換一次。第三，最為理想的方案是：借鑒許多大陸法系國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政法院。行政法院是直屬于最高人民法院的審判機(jī)關(guān)，原來(lái)由人民法院行使的行政審判職能，全部轉(zhuǎn)由行政法院行使，各級(jí)人民法院行政庭取消，其他業(yè)務(wù)庭與行政機(jī)關(guān)有關(guān)的案件審判職能取消。各級(jí)行政法院只接受上級(jí)行政法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，完全獨(dú)立于地方各級(jí)人民法院和地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)。最高行政法院院長(zhǎng)可以由最高人民法院院長(zhǎng)兼任，也可由其他人擔(dān)任，由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉或罷免。最高行政法院的工作受全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和最高人民法院監(jiān)督。[6]

以上方案是有關(guān)學(xué)者在考察域外相關(guān)行政審判組織體制后，進(jìn)行借鑒而提出的思路。筆者認(rèn)為雖然三種方案就表面而言均有其合理的一面，國(guó)外也有相關(guān)成功的經(jīng)驗(yàn)，但仍有不足。第一種方案在一定程度上解決了法院對(duì)低層級(jí)行政機(jī)關(guān)提起的行政訴訟，但有兩個(gè)問(wèn)題不能解決，一是執(zhí)行的問(wèn)題，它只能解決在審理過(guò)程中行政機(jī)關(guān)對(duì)審判的干擾，而在執(zhí)行中卻無(wú)法回避行政機(jī)關(guān)抗拒執(zhí)行判決的問(wèn)題；二是對(duì)于就高層級(jí)的行政機(jī)關(guān)提起的行政訴訟，仍然避免不了受到行政權(quán)的干涉。第二種方案也有弊端：巡回法庭的組成人員的不固定和不專業(yè)，由于是由最高人民法院及高級(jí)人民法院從法官中選派，所以不能保證對(duì)案件監(jiān)督和審理的專業(yè)性要求，也同樣避免不了高層行政機(jī)關(guān)對(duì)案件審理的干涉和執(zhí)行案件的困局。第三種方案相對(duì)而言實(shí)施起來(lái)困難性更大一些，首先要沖破現(xiàn)在的行政審判體制，設(shè)立專門的行政法院，操作起來(lái)并不象學(xué)者們認(rèn)為的那么簡(jiǎn)單。其次它要獨(dú)立于地方權(quán)力機(jī)關(guān)必須不按行政區(qū)劃設(shè)置，其人員要獨(dú)立于地方政府干涉就只能實(shí)行單獨(dú)設(shè)立司法管轄區(qū)域，但是對(duì)于中央一級(jí)的行政機(jī)關(guān)甚至于國(guó)務(wù)院的司法監(jiān)督仍存在困難。而且行政法院還在最高人民法院之下。現(xiàn)在的體制下最高人民法院地位低于國(guó)務(wù)院，雖然憲法上規(guī)定他們的憲法地位是平等的。以上三種方案皆為“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的方法。

其實(shí)我國(guó)行政訴訟體制困境的根本原因在于我國(guó)目前的司法不能真正獨(dú)立。因此，要解決這一難題就要落實(shí)我國(guó)司法機(jī)關(guān)在憲法中的地位，實(shí)現(xiàn)司法體制的獨(dú)立性。首先法院應(yīng)該實(shí)行垂直化，即除最高人民法院接受全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督外，地方各級(jí)法院中，高級(jí)人民法院仍按省級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置，在省級(jí)以下的均獨(dú)立設(shè)置司法管轄區(qū)，地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)不再行使監(jiān)督法院權(quán)能，由于地方權(quán)力機(jī)關(guān)要代表地方利益，因此要破除司法地方化就應(yīng)解決地方各級(jí)各類機(jī)關(guān)對(duì)司法的干擾。法院經(jīng)費(fèi)由全國(guó)人大專門預(yù)算專項(xiàng)下?lián)?，?shí)現(xiàn)法院從財(cái)務(wù)上脫離行政機(jī)關(guān)的管轄，法官人員編制，法官任命由法院提名，權(quán)力機(jī)關(guān)審批，地方法院的法官任命由最高法院向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提交審批任命的申請(qǐng)。在解決了法院在我國(guó)憲政中的地位后，行政審判組織的完善就有了制度上的保障，下一步便是解決行政審判的專業(yè)性問(wèn)題，結(jié)合國(guó)外有關(guān)制度，可以考慮行政案件的受理由一定審級(jí)的法院承擔(dān)。這樣的制度設(shè)計(jì)下，行政案件仍可采取目前普通法院中專門行政審判庭的模式，但法官必須具備相應(yīng)的法律及行政專業(yè)知識(shí)。對(duì)于有學(xué)者認(rèn)為從“目前重提行政法院的設(shè)置問(wèn)題，主要在于可以此為突破口進(jìn)行行政訴訟司法體制的改革，并更有力地保障司法獨(dú)立”，[7]筆者認(rèn)為這樣的思路有本末倒置之嫌。即便是采取筆者建議的做法可能會(huì)比設(shè)立專門的行政法院花費(fèi)的成本要高，代價(jià)要大，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)是值得的，因?yàn)檎麄€(gè)司法的獨(dú)立終究是我們法治建設(shè)要予以解決的問(wèn)題。

[1]張正釗，韓大元.比較行政法[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998.

[2]王名揚(yáng).法國(guó)行政法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1988：599-600.

[3]胡建淼.比較行政法20國(guó)行政法評(píng)述[M].北京：法律出版社，1998.

[4]高巍.英美法三國(guó)行政訴訟制度的趨同及其啟示[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2001，（1）.

[5]吉龍華，李治.我國(guó)行政司法監(jiān)督的弊端與行政法院的建構(gòu)[J].行政與法，2005，（1）.

[6]馬懷德.司法改革與行政訴訟制度的完善[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：5.

[7]袁曙宏，李洪雷.我國(guó)行政訴訟制度的完善[EB/OL]. [2011-03-01].http://law-thinker.com/show.asp?id=2305.

Comparison and Reflection:the Perfection of China’s Administration Lawsuit System

LIAO Yuan

The administration lawsuit involves two kinds of country basic authority shapes，which are administrative power and judicial power,is a important system in the administrative oversight.Its watch-dog function display is closely related with the administrative proceedings system,therefore,the administrative trial organization structure,the trying procedure,the personnel dispose have the important influence on the efficiency of judicial surveillance executive power.Regarding the consummation of China’s administrative lawsuit system,we should carry on the inspection about the related condition of outside territory organization，find the insufficiencies of China’s current administrative lawsuit system through comparison and analysis,to smake clearp that the road of perfecting the administrative lawsuit system lies in the jurisdiction independence.

administrative lawsuit;system;compare with;perfect

D915.4

A

1673-8616（2011）03-0093-05

2011-03-01

廖原，廣西政法管理干部學(xué)院法律系教師、博士（廣西南寧，530023）。

[責(zé)任編輯：陳展圖]