吳忠市利通區(qū)五里坡?lián)P水灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革措施與成效

張麗

（寧夏回族自治區(qū)吳忠市利通區(qū)水務局，751100，利通）

吳忠市利通區(qū)五里坡?lián)P水灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革措施與成效

張麗

（寧夏回族自治區(qū)吳忠市利通區(qū)水務局，751100，利通）

農(nóng)業(yè)水價改革；五里坡?lián)P水灌區(qū)；農(nóng)民用水者協(xié)會

一、五里坡?lián)P水灌區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

五里坡?lián)P水灌區(qū)位于寧夏回族自治區(qū)吳忠市利通區(qū)南部山區(qū)丘陵地帶，灌區(qū)自東干渠引水，現(xiàn)有揚水泵站2座，揚水干渠2條，直開口斗渠191條，灌溉面積3.81萬畝（1畝=1/15 hm2，下同）。灌區(qū)分為渠灌區(qū)、生態(tài)移民區(qū)、高效節(jié)水區(qū)3個灌域，主要灌溉作物有玉米、經(jīng)濟果木林及牧草。

五里坡?lián)P水灌區(qū)基礎設施較為薄弱，抗御自然災害能力較低，特別是灌區(qū)末級渠系渠口無計量手段和量測水設施，水量無法準確計量和核算，導致水費分攤不合理、不公正，引發(fā)用水戶和水管單位之間的矛盾，也增加了管理單位的收費難度。在管護責任方面，因職責不清、管護經(jīng)費不足，導致水利工程毀損嚴重，難以充分發(fā)揮工程效益。由于農(nóng)業(yè)水價偏低，不能反映市場價值和稀缺程度，導致用水戶普遍缺乏節(jié)水意識，低水價與供水成本差距較大，嚴重影響了供水工程正常運轉(zhuǎn)和效益發(fā)揮。

二、農(nóng)業(yè)水價綜合改革的主要措施

1.創(chuàng)新終端用水管理模式

試點項目區(qū)實行“管理站+協(xié)會+用水戶”的三級管護方式，按照“政府引導、農(nóng)民自愿、依法登記、規(guī)范運作”的原則，成立了3個以灌域為界的農(nóng)民用水者協(xié)會，構(gòu)建了由農(nóng)民用水組織自主經(jīng)營、自我管理、水務局監(jiān)督協(xié)調(diào)、水管單位指導服務的農(nóng)業(yè)供水管理體系，建立健全了各項規(guī)章制度，明確了各方權利、責任和義務，按照“獨立自主、自我發(fā)展、農(nóng)戶參與、自負盈虧”方式運行。

2.劃小計量單元，完善計量設施

農(nóng)業(yè)水價能否成功執(zhí)行很大程度上取決于用水計量的精準度。推廣實用的量測水設施，劃小計量單元，用科學手段加強農(nóng)業(yè)水費計量管理，是農(nóng)業(yè)初始水權分配、供水價格調(diào)整、落實精準補貼和推行節(jié)水獎勵機制等改革措施的基礎。

五里坡?lián)P水干渠直開口數(shù)量多，每個直開口灌溉面積從幾畝到上千畝不等，灌溉面積大小不一。從運行經(jīng)濟角度考慮，灌溉面積在20畝及以下的直開口不布設自動量測水設施，已砌護的渠道利用斷面測水，土渠布設無喉道量水堰；灌溉面積在20畝以上的布設自動量測水設施。為了劃小計量單元，精確計量，考慮到投資控制，灌溉面積在500畝以上的直開口計量單元繼續(xù)劃小，延伸到下一級斗渠（農(nóng)渠）直開口。直開口采用具備“測量、采集”一體的磁致伸縮水位流量監(jiān)測終端設備進行計量，能通過不同傳輸方式到灌區(qū)信息中心，對于末級渠系量測水非常實用有效。在新建的農(nóng)民用水者協(xié)會服務中心布設終端管理系統(tǒng)，配置水費收繳管理系統(tǒng)、直開口末級渠道水情監(jiān)測管理系統(tǒng)，為劃小計量單元提供條件。

3.核定基本水價，建立加價機制

農(nóng)業(yè)灌溉水價實行“骨干工程水價+末級渠系水價”的終端水價制度。根據(jù)《水利工程供水價格管理辦法》《水利工程供水價格核算規(guī)范（試行）》等有關規(guī)定測算農(nóng)業(yè)供水成本，供水成本由國有工程成本和末級渠系工程成本兩部分構(gòu)成。按照作物性質(zhì)、灌溉方式、作物種類不同，核定作物水價并實行分類水價制度。按照《灌溉用水定額編制導則》，充分利用調(diào)查數(shù)據(jù)和試驗資料等確定基本用水定額，附加用水定額，調(diào)節(jié)系數(shù)和不同糧食作物種類、經(jīng)濟作物種類的用水定額。將核定的用水定額作為第一量級，將初始毛灌溉定額作為第二量級。對于不同用水量級，按1∶1.5∶3的用水量水價原則，實行超定額累進加價制度。

為保障水利工程良性運行，同時考慮農(nóng)民對水價調(diào)整的認識過程和承受能力，在執(zhí)行運行成本終端水價后，對農(nóng)民用水者協(xié)會、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、用水戶進行補貼。補貼的資金渠道主要來自各級財政安排精準補貼專項資金、節(jié)水獎勵基金中超定額累進加價收入、政府回購水權轉(zhuǎn)讓收入、社會捐贈收入等。根據(jù)補貼對象的水費承受能力，結(jié)合供水價格調(diào)整和財力情況，按照確定運行成本終端農(nóng)業(yè)供水價格與實際承受水費的差額確定補貼規(guī)模。第一年為100%補貼，然后按照25%的比例逐年遞減，直至第五年取消補貼，完全執(zhí)行運行成本終端農(nóng)業(yè)供水價格。

4.明晰水權指標，激活交易市場

對五里坡?lián)P水灌區(qū)水資源使用權進行確權登記。將用水總量控制指標分配到農(nóng)民用水者協(xié)會后，進一步細化到每一揚水干渠直開口，對直開口下種植作物和面積，按照用水定額進行管理，實現(xiàn)用水總量控制指標分配到用水戶。利通區(qū)政府鼓勵節(jié)約農(nóng)業(yè)灌溉用水，賦予農(nóng)民用水者協(xié)會和用水戶對節(jié)約水量進行轉(zhuǎn)讓和議價的權利，并對節(jié)約的用水量進行回購，保障用水戶獲得節(jié)水效益，保護用水戶節(jié)水的積極性。

水權轉(zhuǎn)讓必須為總量控制指標和定額管理指標內(nèi)節(jié)約的水量，不得侵害糧食基本生產(chǎn)用水和生態(tài)用水。對于用水戶之間水權轉(zhuǎn)讓：一是在同一農(nóng)民用水者協(xié)會內(nèi)的用水戶轉(zhuǎn)讓水權，由用水戶之間平等協(xié)商確定，由該農(nóng)民用水者協(xié)會協(xié)調(diào)組織、監(jiān)督實施；二是非同一農(nóng)民用水者協(xié)會內(nèi)的用水戶轉(zhuǎn)讓水權的，用水戶之間平等協(xié)商確定，由該灌區(qū)管理協(xié)調(diào)組織、監(jiān)督實施。對于跨行業(yè)轉(zhuǎn)讓：在滿足項目區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水的前提下，由農(nóng)民用水者協(xié)會提出申請，利通區(qū)水務局協(xié)調(diào)，將農(nóng)業(yè)節(jié)約水量向其他行業(yè)轉(zhuǎn)讓，并由利通區(qū)水務局審批備案。

利通區(qū)政府授權區(qū)水務局、灌區(qū)管理單位、灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會可利用節(jié)水獎勵資金、其他財政專項資金、水費收入等，按不低于用水戶購買水價對沒有轉(zhuǎn)讓的節(jié)約水量進行回購，回購后由水務局負責調(diào)配到其他灌溉單位或轉(zhuǎn)讓到其他行業(yè)。

5.積極籌措資金，建立獎勵機制

在保障水利工程正常運行的基礎上，利通區(qū)政府將建立節(jié)水獎勵基金。節(jié)水獎勵基金來源為：從超定額累進加價的收入中計提30%的資金、節(jié)約的水權轉(zhuǎn)讓到其他行業(yè)的收入、社會捐贈資金等。重點對采用噴灌、滴灌、管灌等高效節(jié)水灌溉和水肥一體化技術設施的農(nóng)民用水者協(xié)會和用水戶進行獎勵；對引導用水戶采用高效節(jié)灌技術和設施的農(nóng)民用水者協(xié)會進行獎勵；對調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、節(jié)約用水量的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和用水戶進行獎勵；對節(jié)約水量共享突出的農(nóng)民用水者協(xié)會、用水戶、大戶和灌溉管理單位進行獎勵。灌溉運行過程中，灌溉一次結(jié)算一次，按供水計劃兌現(xiàn)獎勵。

6.明晰工程產(chǎn)權，激活管護機制

按照“誰投資、誰所有，誰受益、誰負擔”的原則，結(jié)合基層水利服務體系建設、農(nóng)業(yè)水價綜合改革的要求，落實小型水利工程產(chǎn)權。五里坡?lián)P水一、二泵站，揚水一、二干渠及其配套建筑物，計量點量測水設施等均由國家投資興建，工程產(chǎn)權歸國家所有，利通區(qū)水務局行使管理權；生態(tài)移民區(qū)和高效節(jié)灌區(qū)的泵站、蓄水池、田間主管道均由國家投資興建，工程產(chǎn)權歸國家所有，利通區(qū)水務局行使管理權。渠灌區(qū)揚水干渠以下末級渠道及其配套建筑物屬于跨村的小型水利工程，產(chǎn)權歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有，受益村集體代表受益戶分別行使使用權；生態(tài)移民區(qū)和高效節(jié)灌區(qū)田間主管道以下管道屬于不跨村的小型水利工程，產(chǎn)權歸村集體所有，代表受益戶行使使用權。對確權的水利工程實施產(chǎn)權移交，頒發(fā)所有權證、管理權證、使用權證，簽訂管護責任書，明確管護責任，落實管護主體。

激發(fā)社會資本參與工程管護。對公益性工程，在落實管護主體和責任、適應農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變的基礎上，鼓勵通過政府購買服務或其他競爭方式引進社會化和專業(yè)化管護隊伍，探索多種管護模式，推行財政資金購買公共服務，鼓勵企業(yè)、社會組織、個人參與競爭公益性工程運行管護。對準公益性工程，由工程產(chǎn)權所有者按照受益用水戶意愿，可以靈活采取自主經(jīng)營、農(nóng)民合作、租賃、拍賣、承包等多種經(jīng)營方式。

三、改革取得的成效

1.提高了水資源綜合管理效益

項目區(qū)實行三級管護方式后，協(xié)會對轄區(qū)內(nèi)小型水利工程進行自主使用和管理，結(jié)束了水利工程設施無人管和管不好的歷史，達到了用管一體的目標。通過執(zhí)行運行成本終端水價，建立三級累進加價機制，明晰水權指標，項目區(qū)群眾主動根據(jù)水價、水量調(diào)整作物種植結(jié)構(gòu)，減少了過去“大水漫灌”的現(xiàn)象，用水戶的節(jié)水意識明顯增強。灌溉水利用系數(shù)由0.45提高到0.55；灌溉周期由10天縮短到7天；渠灌區(qū)畝均水費降低8元，畝均節(jié)省0.5個工日，年共計節(jié)省用工效益達48萬元，節(jié)水150萬～200萬m3，節(jié)水率達10%～14%。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門數(shù)據(jù)，糧食畝均增產(chǎn)26 kg，年新增產(chǎn)值70萬元。

2.規(guī)范了水費征收管理

通過建設智能化終端管理系統(tǒng)、水費收繳管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了“水量、水價、水費”賬目三公開，讓農(nóng)民明明白白用水、清清楚楚交費。通過實行水費預交制度，采取“以水促費，以費保水”的措施，使水費收取形成良性機制，水價改革得到農(nóng)民理解與支持。經(jīng)過一年的灌溉運行，與去年同期相比，水費收繳率由84.3%提高到98.3%，保障了供水工程正常運轉(zhuǎn)和效益發(fā)揮。

3.提高了工程使用壽命

落實工程維修養(yǎng)護費用解決了毀損水利工程維修養(yǎng)護問題，有效消除了工程隱患，使瀕臨報廢的工程重新發(fā)揮效益，減少了工程更新改造投資。據(jù)測算，每投入1元維修養(yǎng)護資金可減少數(shù)十元甚至數(shù)百元的工程更新改造投資。渠道輸水能力、用水效率大幅度提高，保證了灌溉用水，緩解了灌溉用水緊張局面。

4.建立了工程長效管護新機制

區(qū)政府出臺了《利通區(qū)小型水利工程管理辦法》《利通區(qū)小型水利工程維修養(yǎng)護管理辦法》等相關配套規(guī)定，通過工程產(chǎn)權抵押方式籌措工程更新改造和維修養(yǎng)護資金，調(diào)動了其日常管理的積極性。目前小型水利工程正在從“重建輕管”向“建管并重”轉(zhuǎn)變。項目區(qū)內(nèi)已有3家企業(yè)、種植大戶租賃了土地，獲得了農(nóng)田水利工程的運行管理權，投入400萬元資金發(fā)展高效節(jié)水灌溉。

5.實現(xiàn)了水資源的優(yōu)化配置和高效利用

將水資源使用權分配到農(nóng)民用水戶協(xié)會、用水戶，頒發(fā)了水資源使用權證書，確立了水資源使用權有償交易機制。通過價格杠桿作用、水資源使用權“私有”作用，使灌區(qū)用水戶充分認識到水的稀缺屬性和水資源使用權的商品屬性。灌區(qū)用水戶主動根據(jù)水價、水量調(diào)整了種植結(jié)構(gòu)。

首筆水權交易成功是利通區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革重要成果，實現(xiàn)了通過市場機制來優(yōu)化配置和可持續(xù)利用水資源的目的，為寧夏全面推行農(nóng)業(yè)水價綜合改革提供了借鑒與參考。

四、建議

一是改革要充分發(fā)揮農(nóng)民用水者協(xié)會的“助推器”作用。探索創(chuàng)新終端用水管理方式，鼓勵發(fā)展農(nóng)民用水自治、專業(yè)化服務、水管單位管理和用水戶參與等多種形式的終端用水管理模式，使其成為農(nóng)田水利工程建設和管護的主體，發(fā)揮其在用水管理、水費計收等方面的作用。

二是改革要充分發(fā)揮精準補貼和節(jié)水獎勵的“穩(wěn)壓器”作用。在完善水價形成機制基礎上，建立與農(nóng)民承受能力、節(jié)水成效、地方財力相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準補貼機制。在推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革過程中要多渠道籌集精準補貼和節(jié)水獎勵資金，逐步建立易于操作、用戶接受的農(nóng)業(yè)用水節(jié)水獎勵機制，強化用水戶節(jié)水意識。

三是改革要充分發(fā)揮水價調(diào)整的經(jīng)濟杠桿“調(diào)節(jié)器”作用。做好農(nóng)業(yè)供水價格成本核算，核定作物水價并實行分類水價，實行超定額累進加價制度，確立水資源使用權有償交易機制?！?/p>

[1] 利通區(qū)人民政府.利通區(qū)五里坡?lián)P水灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作實施方案［R］.2015.

[2] 張麗.吳忠市利通區(qū)水利改革的探索與思考［J］.水利發(fā)展研究，2017（3）.

F045.32責任編輯B

1000-1123（2017）18-0057-02

2017-07-20

張麗，高級工程師。

責任編輯 董明銳