生態(tài)移民與扶貧工作中存在的問題與對策

張林洪， 張 超， 胡德斌， 曹建軍

(昆明理工大學(xué)，云南昆明 650500)

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生態(tài)移民與扶貧工作中存在的問題與對策

張林洪， 張 超， 胡德斌， 曹建軍

(昆明理工大學(xué)，云南昆明 650500)

在對云南省一些生態(tài)移民點(diǎn)、扶貧點(diǎn)、移民局和扶貧辦進(jìn)行實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了生態(tài)移民與扶貧工作中存在的問題，提出了相應(yīng)的解決對策：綜合設(shè)計(jì)生態(tài)移民和扶貧規(guī)劃；多方位籌措生態(tài)移民安置資源；合理分配移民資金；落實(shí)生態(tài)恢復(fù)行動(dòng)；完善生態(tài)移民相關(guān)法律法規(guī)；統(tǒng)一生態(tài)移民與扶貧資金調(diào)度，明確其功用；克服生態(tài)移民和扶貧工作中的“短視”行為，樹立長遠(yuǎn)目標(biāo)。

生態(tài)移民；扶貧；問題；對策

移民扶貧可以從根本上改善貧困群眾生產(chǎn)生活條件，解決貧困問題，是保護(hù)貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境的有效措施[1]。在生態(tài)扶貧工作中，存在工作量大與政府扶貧工作力量不足之間的矛盾[2]，在政策制定等工作中可能會存在一些瑕疵。云南省是我國西南邊疆少數(shù)民族聚居連片特困地區(qū)，也是國家劃定生態(tài)保護(hù)紅線的主要生態(tài)功能區(qū)，是我國西南生態(tài)安全的屏障[3]。在生態(tài)扶貧過程中應(yīng)匯聚各方面力量，以更加明確的目標(biāo)、更加有力的舉措、更加有效的行動(dòng)，堅(jiān)決打贏扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)[4]。筆者在對云南省一些生態(tài)移民點(diǎn)、扶貧點(diǎn)、移民局和扶貧辦進(jìn)行實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，對生態(tài)移民與扶貧工作中存在的問題進(jìn)行分析，提出了相應(yīng)的對策建議，為促進(jìn)生態(tài)扶貧政策的完善，開展科學(xué)扶貧、精準(zhǔn)扶貧提供依據(jù)。

1 生態(tài)移民與扶貧工作中存在的問題

1.1 缺乏科學(xué)規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì) 中共十八屆五中全會提出“到2020年全面建成小康社會”和“五位一體”總體布局后，由于時(shí)間緊、任務(wù)重，各地要在短時(shí)間內(nèi)做出科學(xué)、合理、全面、周到的扶貧規(guī)劃設(shè)計(jì)，可能存在考慮不周全、迫于壓力應(yīng)付等情況。此外，生態(tài)移民或扶貧工作人員不專業(yè)，對生態(tài)移民工作的認(rèn)識不足或工作不細(xì)，會存在不同程度的盲目性和急躁性，出現(xiàn)以下問題：①產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏整體性，甚至產(chǎn)生重復(fù)和競爭；②基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏協(xié)調(diào)性；③規(guī)劃設(shè)計(jì)缺乏前瞻性、科學(xué)合理性，可能造成扶貧資金的浪費(fèi)，勞民傷財(cái)、占用資源。在中央“2020年取得全面建成小康社會決勝階段的勝利”的號召下，有些地方政府把“全面建成小康社會決勝階段的勝利”提前到2019年，甚至是2018年，為提前短短的2～3年，地方政府在制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)會急功近利，可能會導(dǎo)致短期脫貧后又返貧的現(xiàn)象。

1.2 沒有把扶貧精力用到生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收方面 有些地方的扶貧就是爭取資金、物質(zhì)的支援。資金、物質(zhì)的支持是需要的，在某些情況下是必要的，但只有資金、物質(zhì)的支持是不長久的。扶貧應(yīng)該是對扶貧對象生產(chǎn)能力、市場競爭能力的提高和市場意識的培養(yǎng)，生產(chǎn)條件的改善，致富欲望的提升，是經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收能力的提高。有些扶貧只是改善住房、修路，僅注重表面效果，未考慮實(shí)際應(yīng)用和相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套。在住房建設(shè)中，受扶對象還會因配套資金問題貸款，這可能導(dǎo)致受扶對象更為貧困，更談不上“能致富”。這樣的“扶貧”帶來很多不良效果：①農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入沒有增加，反倒會增加他們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；②農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收能力沒有增強(qiáng)，可能還會有所削弱；③真正需要扶貧的家庭沒有得到援助，而相對富裕的家庭得到援助；④扶貧變?yōu)椤盎茏印?，成為突顯政績的一種方式；⑤形成一個(gè)不良的社會風(fēng)氣，如扶貧對象產(chǎn)生“等、靠、要”的思想，出現(xiàn)“不愿脫貧”的現(xiàn)象。

1.3 扶貧資金投入不足，資金分配存在“不公平”現(xiàn)象 政府投入的扶貧資金不足，與實(shí)際移民過程中發(fā)生的費(fèi)用相比較少，使得群眾在生態(tài)扶貧移民過程中需要自己負(fù)擔(dān)一定的花費(fèi)，導(dǎo)致“窮人更窮”。一些地方政府把主要精力放在向上級政府“要項(xiàng)目”“要錢”上，在上級政府“有關(guān)系”的地方政府會得到更多的扶貧款，不會尋找上級政府“關(guān)系”的地方政府只能得到很少的扶貧款，甚至得不到扶貧款；或者一些地方政府會“做項(xiàng)目”“做賬”就能得到更多扶貧款。由于沒有統(tǒng)一的扶貧資金分配標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在實(shí)際運(yùn)行過程中存在扶貧資金分配“不公平”“不公正”的現(xiàn)象。

1.4 以農(nóng)安置的生態(tài)移民土地配置有限 有些地區(qū)的移民扶貧項(xiàng)目只是建房，而土地配置得不到根本解決，反而斷了農(nóng)民的生計(jì)。對大多數(shù)移民來說，搬遷后配套的土地相對搬遷以前減少了，甚至政府沒有分配給他們一定的土地。有些農(nóng)民在搬遷后只能依靠外出務(wù)工，或是回到原居住地進(jìn)行耕種或養(yǎng)殖，不僅生產(chǎn)距離增加了，而且生產(chǎn)成本也增加了，生態(tài)環(huán)境并沒有得到改善。

1.5 生態(tài)移民的法律法規(guī)不健全 在生態(tài)移民中，法律法規(guī)不健全突出體現(xiàn)在以下方面：①土地承包的問題。我國法律規(guī)定土地為國家所有，群眾對土地只有“使用權(quán)”和“管理權(quán)”。但是在實(shí)際生產(chǎn)生活中，土地在某種程度上是“私有的”。在生態(tài)移民過程中，移民搬遷后，名義上失去了“使用權(quán)”和“管理權(quán)”，實(shí)際上失去了土地“所有權(quán)”。②生態(tài)移民的職責(zé)不明確。開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)的困難和責(zé)任基本上是由國家、生態(tài)移民的地方政府和生態(tài)移民本身來承擔(dān)，而真正的受益者沒有承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。③其他法律問題。如葛根高娃等[5]在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，牧區(qū)的生態(tài)移民涉及很多社會和法律問題，如《憲法》《民法通則》《民族區(qū)域自治法》《草原法》《土地承包法》《村民組織法》等。各級領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃及實(shí)施部門在進(jìn)行生態(tài)移民過程中，對此沒有充分的認(rèn)識，以行政命令取代法律法規(guī)，甚至出現(xiàn)某些行政措施超出法律規(guī)定或與法律相抵觸的現(xiàn)象。

1.6 生態(tài)移民或扶貧工作宣傳不足，工作不透明 生態(tài)移民或扶貧工作宣傳不足、工作不透明，導(dǎo)致一些不良后果：①移民和其他人員不能夠或不愿意參與到生態(tài)移民和扶貧工作中來；②容易滋生腐??；③生態(tài)移民或扶貧對象沒有“感恩”或回報(bào)社會的責(zé)任感。

1.7 生態(tài)移民或扶貧工作項(xiàng)目、資金的管理問題 雖然目前已經(jīng)出臺了一些生態(tài)移民和扶貧資金的管理辦法，但在生態(tài)移民或扶貧工作中還是存在資金挪用、貪污的現(xiàn)象，也會出現(xiàn)項(xiàng)目工程數(shù)量、質(zhì)量與規(guī)劃設(shè)計(jì)或者與所批標(biāo)準(zhǔn)不符，偷工減料現(xiàn)象，偶爾也會出現(xiàn)“批了項(xiàng)目，不見工程”的情況。

1.8 科技扶貧在生態(tài)移民和扶貧工作中沒有充分體現(xiàn) 科技扶貧在生態(tài)移民中沒有充分體現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：①在生態(tài)移民的扶貧安置規(guī)劃設(shè)計(jì)中沒有充分采用科學(xué)思想，合理、全面地進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)；②對生態(tài)移民或扶貧對象的科技扶持不夠；③扶貧人員或生態(tài)移民安置規(guī)劃人員科學(xué)技術(shù)水平不高，或缺乏科技扶貧人員。

1.9 生態(tài)移民遷出地基本沒有采取生態(tài)恢復(fù)措施 很多地區(qū)生態(tài)移民搬遷后，基本沒有進(jìn)行移民遷出區(qū)的生態(tài)恢復(fù)與保護(hù)的人為措施，大都采取自然恢復(fù)的方式。其主要原因是政府對生態(tài)保護(hù)的意識薄弱，只注重生態(tài)移民和扶貧工作，輕視生態(tài)恢復(fù)與保護(hù)工作，生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核沒能得到足夠的重視；由于沒有生態(tài)恢復(fù)與保護(hù)經(jīng)費(fèi)，當(dāng)?shù)鼐用裆鷳B(tài)文明意識淡薄，沒有對原居住地的土地、水源地、林地采取具體有效的保護(hù)措施，公眾對民生態(tài)文明建設(shè)的參與度不高，缺少來自社會的支持。

2 解決生態(tài)扶貧工作問題的對策與措施

2.1 綜合設(shè)計(jì)生態(tài)移民和扶貧規(guī)劃 云南省地形地貌、氣候情況復(fù)雜多變，土壤條件多樣；民族眾多，各民族之間文化習(xí)慣差異較大。在不同地區(qū)的氣候、土壤和環(huán)境條件下，動(dòng)植物的適應(yīng)性、種養(yǎng)殖條件和各民族的生產(chǎn)、生活習(xí)慣各不相同，社會需求也不同。為此，各地的生態(tài)移民安置模式應(yīng)有所不同，產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)容和方式也應(yīng)不同，應(yīng)根據(jù)不同的氣候、地形地貌、土壤條件、資源狀況等進(jìn)行生態(tài)保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)設(shè)計(jì)；根據(jù)各民族的生產(chǎn)生活習(xí)慣，各地的土壤、地形地貌、氣候、景觀等自然條件以及社會環(huán)境、交通、水利、旅游等基礎(chǔ)設(shè)施情況進(jìn)行移民產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，并形成全省或州市“一盤棋”，避免相互競爭，協(xié)同協(xié)調(diào)發(fā)展。在生態(tài)移民工作中，在云南全省或州市級一定要有一個(gè)生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和指導(dǎo)意見(或指南)。

在各縣進(jìn)行生態(tài)移民設(shè)計(jì)或扶貧設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)依據(jù)或參考全省或全州(市)的“生態(tài)移民規(guī)劃意見(或指南)”或“產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃意見(或指南)”進(jìn)行，并在各村或各戶的生態(tài)移民方案設(shè)計(jì)或扶貧設(shè)計(jì)時(shí)，由縣、鄉(xiāng)統(tǒng)一，發(fā)揮縣、鄉(xiāng)級政府和群眾的智慧和才能，根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣?、資源和自然情況，既有統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，也要有個(gè)性和特點(diǎn)綜合設(shè)計(jì)。

2.2 多方位籌措生態(tài)移民安置資源

2.2.1 土地資源的籌措與改善。根據(jù)現(xiàn)有國家土地管理的相關(guān)法律和政策，可以采取如下辦法進(jìn)行生態(tài)移民土地資源的籌措：①土地租用。在農(nóng)村，由于外出務(wù)工人員增加，撂荒土地也隨之增加，可通過政府協(xié)調(diào)或各家各戶進(jìn)行協(xié)調(diào)；也可以通過國家層面或省級層面出臺政策，規(guī)定對拋荒土地行為的處罰措施或停發(fā)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，以加速撂荒土地“主人”主動(dòng)尋找租地對象，推進(jìn)撂荒土地轉(zhuǎn)租給貧困地區(qū)農(nóng)民種植的進(jìn)程，這也對國家糧食、蔬菜保障有利。②購買土地“使用權(quán)”和“管理權(quán)”。通過政府協(xié)調(diào)或各家各戶進(jìn)行協(xié)調(diào)，從拋荒或閑置土地的家庭購買土地“使用權(quán)”和“管理權(quán)”，即購買“永久使用權(quán)”或國家規(guī)定的“承包年限”。③土地改良或改造。在扶貧對象的原有土地上，根據(jù)原有土地的狀況和環(huán)境條件，進(jìn)行排澇、灌溉、坡改梯、除鹽、增肥等措施改良土地種植條件，提高產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量，來增加土地的經(jīng)濟(jì)效益。④改變種植、養(yǎng)殖模式。通過改良品種，如引進(jìn)脫毒馬鈴薯進(jìn)行種植，馬鈴薯產(chǎn)量和品質(zhì)都得到很大的提高；一些地方牲畜放養(yǎng)改為圈養(yǎng)，生態(tài)環(huán)境得到了恢復(fù)和保護(hù)，牲畜的產(chǎn)量也得到很大提高；一些地方坡地改為種植經(jīng)濟(jì)林木，使土地的產(chǎn)值得到提高，水土流失得到遏制。

招投標(biāo)期間，根據(jù)項(xiàng)目招標(biāo)文件相關(guān)規(guī)定一般由業(yè)主或施工承包商進(jìn)行施工保險(xiǎn)的投保，對于大型項(xiàng)目，由于劃分為多個(gè)標(biāo)段施工，一般由業(yè)主統(tǒng)一為整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行投保。港珠澳大橋項(xiàng)目便是如此，這樣既能避免各個(gè)標(biāo)段承包商獨(dú)自投保時(shí)重復(fù)成本支出，又能在出險(xiǎn)后，將各標(biāo)段損失歸為一個(gè)保險(xiǎn)理賠案件中，從而分擔(dān)一個(gè)保險(xiǎn)免賠額，使得能從保險(xiǎn)公司獲得更大的理賠金額。

2.2.2 資金的籌措。目前我國生態(tài)移民資金或扶貧款基本上是由政府出資，雖然政府出資有其合理性的一面，即生態(tài)移民或扶貧都是為了國家和全社會有一個(gè)良好的社會和自然環(huán)境。但也有不合理的方面，如一些企業(yè)或個(gè)人的生產(chǎn)或生活對環(huán)境的污染大，一些企業(yè)或個(gè)人享受到良好環(huán)境的收益大；或者生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)會使得一些地區(qū)的環(huán)境得到更好的改善，一些地區(qū)的災(zāi)害頻次降低和災(zāi)害程度減少，經(jīng)濟(jì)收益更好或?yàn)?zāi)害損失更小。生態(tài)移民或扶貧資金的籌措有如下途徑：①政府出資；②受益地區(qū)、企業(yè)、個(gè)人、集體出資；③生態(tài)環(huán)境破壞方出資；④慈善團(tuán)體或個(gè)人出資；⑤發(fā)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)彩票；等等。通過各種途徑，發(fā)揮各方面改善民生、改善環(huán)境的積極性。

2.2.3 就業(yè)崗位的籌措。就業(yè)崗位的提供也是生態(tài)移民或扶貧的一個(gè)重要手段，可采取以下辦法籌措就業(yè)崗位：①政府聯(lián)系；②政府為企業(yè)提供政策優(yōu)惠，企業(yè)提供就業(yè)機(jī)會；③對口扶持單位或個(gè)人幫忙尋找工作；④受益地區(qū)、單位幫助尋找工作；⑤培訓(xùn)學(xué)校幫助尋找工作；⑥自主擇業(yè)；⑦親戚、朋友介紹。

2.3 合理分配移民資金 根據(jù)“誰窮扶持誰，貧窮深度大扶持力度大，貧窮深度淺扶持力度小”的精準(zhǔn)扶貧思路，全國或全省扶貧“一把尺”，按“人均年收入”或以下定義的“貧困指數(shù)”作為衡量“貧困深度”或是否“脫貧致富”的標(biāo)準(zhǔn)，扶貧資金按照“貧困深度”或“貧困指數(shù)”和“貧困人口數(shù)量”來進(jìn)行分配，貧困程度越深，得到更多的扶貧支持，貧困人口越多的地區(qū)得到更多的扶貧款支持。按我國現(xiàn)行的國家貧困標(biāo)準(zhǔn)(年人均純收入2 300元)，以及全國或全省統(tǒng)一的入戶調(diào)查表得到的每戶人均收入情況進(jìn)行貧困評價(jià)和資金分配。需要強(qiáng)調(diào)的是，貧困情況調(diào)查評價(jià)表的內(nèi)容和尺度應(yīng)該統(tǒng)一，該調(diào)查評價(jià)表應(yīng)“全面、不漏項(xiàng)、不重復(fù)”。

2.3.1 扶貧資金分配計(jì)算程序和方法。扶貧資金分配計(jì)算程序如下：①按照家庭經(jīng)濟(jì)收入和固定資產(chǎn)計(jì)算每個(gè)扶貧對象的貧困指數(shù)；②按照每個(gè)貧困戶的人數(shù)和貧困指數(shù)計(jì)算每戶的貧困指數(shù)；③按照每個(gè)縣(或每個(gè)鄉(xiāng))的貧困人數(shù)和貧困指數(shù)計(jì)算每個(gè)縣(或每個(gè)鄉(xiāng))的貧困指數(shù);④按照每個(gè)省的貧困人數(shù)和貧困指數(shù)計(jì)算每個(gè)省的貧困指數(shù)；⑤按照全國的貧困人數(shù)和貧困指數(shù)計(jì)算全國的貧困指數(shù)；⑥根據(jù)某次或全部的扶貧資金除以全國的貧困指數(shù)得到每個(gè)貧困指數(shù)某次或全部扶貧資金分配的資金量；⑦根據(jù)每個(gè)貧困指數(shù)某次或全部扶貧資金分配的資金量分配到每個(gè)省;⑧根據(jù)每個(gè)貧困指數(shù)某次或全部扶貧資金分配的資金量分配到每個(gè)縣(每個(gè)鄉(xiāng));⑨根據(jù)每個(gè)貧困指數(shù)某次或全部扶貧資金分配的資金量分配到每個(gè)貧困戶。扶貧資金分配計(jì)算方法如下。

(1)個(gè)人(戶)貧困指數(shù)。在評價(jià)某人或某戶的經(jīng)濟(jì)狀況或貧困狀況時(shí)，除考慮家庭的年人均純收入外，還應(yīng)考慮其家庭的固定資產(chǎn)(如為生態(tài)移民可以不考慮房屋等不可移動(dòng)的固定資產(chǎn))和流動(dòng)資產(chǎn)。如某戶的人數(shù)為n，年人均純收入為X，家庭固定資產(chǎn)和流動(dòng)資產(chǎn)合計(jì)為C，則可得到某戶的個(gè)人貧困指數(shù)I人：

某戶的貧困指數(shù)I戶：

(2)省(或縣或鄉(xiāng))的貧困指數(shù)。如某省(或縣或鄉(xiāng))的貧困戶為M戶，則該省(或縣或鄉(xiāng))的貧困指數(shù)I省(或縣或鄉(xiāng))：

(3)貧困資金分配。如全國(全省)全部(或1次或1期)的扶貧資金為G，則每個(gè)單位貧困指數(shù)全部(或1次或1期)可分配到的扶貧資金Z單位：

(4)某省(或縣或鄉(xiāng))可分配到的扶貧資金。如某省(或縣或鄉(xiāng))的貧困指數(shù)為I省(或縣或鄉(xiāng))，則該省(或縣或鄉(xiāng))可分配到的全部或一次或一期的扶貧資金Z省(或縣或鄉(xiāng))：

Z省(或縣或鄉(xiāng))=I省(或縣或鄉(xiāng))×Z單位

2.3.2 扶貧資金分配時(shí)應(yīng)注意的事項(xiàng)。雖然我國進(jìn)行生態(tài)移民和扶貧的主要渠道是政府財(cái)政支出，但政府也有不同部門進(jìn)行生態(tài)移民或扶貧工作。盡管財(cái)政扶貧資金由政府不同部門支出，但都是用國家、國民的錢。因此，在資金分配時(shí)應(yīng)注意：①只要是國家財(cái)政的支出，不管是生態(tài)移民還是扶貧的資金，都應(yīng)“放在一個(gè)總盤子”里，納入扶貧辦管理，或者計(jì)入扶貧總費(fèi)用和總規(guī)劃中，由各對應(yīng)單位進(jìn)行分配、管理、監(jiān)督。②各政府部門對生態(tài)移民或扶貧支出的財(cái)政資金都應(yīng)劃入扶貧辦的賬戶，或者在扶貧辦進(jìn)行登記匯總，扶貧辦在計(jì)算財(cái)政扶貧資金分配時(shí)，要扣除各政府部門支出某地區(qū)或某戶的生態(tài)移民或扶貧資金，保證不重復(fù)計(jì)算或重復(fù)支出。③各政府部門對生態(tài)移民或扶貧支出的財(cái)政扶貧資金都應(yīng)按各縣或各鄉(xiāng)的生態(tài)移民或扶貧規(guī)劃設(shè)計(jì)項(xiàng)目投入，以保證項(xiàng)目不重復(fù)投入，保證政府扶貧資金的合理有效利用。

2.4 落實(shí)生態(tài)恢復(fù)行動(dòng) 針對政府和移民對原居住地的生態(tài)保護(hù)基本沒有采取多少措施，以及在移民安置點(diǎn)的生態(tài)破壞問題，提出以下解決辦法：①建設(shè)生態(tài)功能區(qū)。建立生態(tài)保護(hù)區(qū)或功能區(qū)，制定生態(tài)恢復(fù)與保護(hù)規(guī)章制度，并組織一定的管理隊(duì)伍進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)與保護(hù)工作。生態(tài)功能區(qū)內(nèi)限制開發(fā)區(qū)域，嚴(yán)格進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局與選擇，限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)，尤其是對于禁止開發(fā)區(qū)，要嚴(yán)格遵守國家有關(guān)規(guī)章，嚴(yán)禁毀林開荒、開礦、采石、取土等破壞環(huán)境的行為發(fā)生。②加快移民區(qū)生態(tài)工程建設(shè)。在生態(tài)移民搬遷后投入一定的精力和經(jīng)費(fèi)進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)與保護(hù)，可以雇用一定數(shù)量的人員進(jìn)行植樹造林或者種草。根據(jù)所在地區(qū)的氣候、土壤和當(dāng)?shù)貥浞N、草種，采用適地適樹、適地適草的種植方法進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)。在進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)與保護(hù)的同時(shí)，創(chuàng)造一定的經(jīng)濟(jì)效益。雇用專門人員進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)與保護(hù)植物的種植、養(yǎng)護(hù)、管理工作，制定責(zé)任、效果合同進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)與保護(hù)效果的考核與獎(jiǎng)罰。③完善生態(tài)文明的約束制度。在移民區(qū)實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境損害賠償制度，嚴(yán)禁隨意破壞自然山體和森林植被，注重生態(tài)恢復(fù)與保護(hù)績效的考核和過程管理，制定嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)環(huán)境損害賠償制度及實(shí)施辦法。④制定生態(tài)補(bǔ)償政策。要按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，爭取生態(tài)補(bǔ)償在各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域、各個(gè)區(qū)域落地，尤其是要探索建立同一流域上下游生態(tài)保護(hù)與生態(tài)受益地區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。逐步提高公益林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償資源的籌集力度。⑤制定認(rèn)養(yǎng)土地辦法。生態(tài)移民搬遷后空出的土地，也可以向社會招標(biāo)，由有心人士進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)與保護(hù)。⑥在移民安置點(diǎn)進(jìn)行生態(tài)教育和對移民生活垃圾進(jìn)行無害化處理。在安置區(qū)宣傳環(huán)境保護(hù)知識，教育移民保護(hù)生態(tài)環(huán)境，對破壞環(huán)境的個(gè)人進(jìn)行批評和處罰。

2.5 完善生態(tài)移民相關(guān)法律法規(guī)

2.5.1 土地使用權(quán)問題。在生態(tài)移民后原居住地的土地應(yīng)由政府出面或承包給個(gè)人(或者組織)進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)與治理。遷入地流轉(zhuǎn)給移民的土地，應(yīng)按國家現(xiàn)有的土地承包政策，給予移民以流轉(zhuǎn)土地的“管理權(quán)” “經(jīng)營使用權(quán)”。如果是采用“公司+農(nóng)戶+基地”的模式，應(yīng)明確給予移民的土地面積和位置，避免以后公司不存在或解散時(shí)土地的分割引起矛盾，或者移民若不愿意參加公司組織，他們也可以自行對土地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營和管理。如果采用其他安置形式，如城鎮(zhèn)安置、“公司+農(nóng)戶”安置、租房安置等無土安置，就要向移民明確是無土安置，不能分到土地，讓移民預(yù)先知曉安置的性質(zhì)、今后的生產(chǎn)生活和發(fā)展前景。

2.5.2 生態(tài)移民的戶口問題。進(jìn)行生態(tài)移民后，或者等移民適應(yīng)新的安置地生產(chǎn)生活后(一般1～2年)，就要盡快給移民辦理相關(guān)戶口轉(zhuǎn)移手續(xù)，讓移民安心，避免在小孩上學(xué)、福利待遇、社會救助、組織關(guān)系等方面給移民帶來不利影響，讓移民盡快融入當(dāng)?shù)厣鐣?/p>

2.5.3 生態(tài)移民支出的承擔(dān)責(zé)任者。生態(tài)移民的目的之一是保護(hù)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的費(fèi)用應(yīng)該按照“誰破壞、誰治理” “責(zé)任大、出資大”“誰受益、誰出資”“受益大、出資大”的原則進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)責(zé)任的分擔(dān)。從長遠(yuǎn)來看，國家應(yīng)在《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定對大氣污染、水土污染、水土流失等方面產(chǎn)生的損害收取生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)的治理和防護(hù)費(fèi)，也應(yīng)考慮從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的受益者角度依據(jù)受益程度收取生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)的治理和防護(hù)費(fèi)，補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為者和地區(qū)。對于受益者或生態(tài)環(huán)境損害者是他國或他國國民，也應(yīng)爭取國家間經(jīng)費(fèi)的支出，以補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境保護(hù)者、保護(hù)國對保護(hù)生態(tài)環(huán)境的支出，如現(xiàn)在國際上通行的“碳補(bǔ)償”“碳交易”做法。

2.6 統(tǒng)一生態(tài)移民與扶貧資金調(diào)度，明確其功用 在生態(tài)移民和扶貧項(xiàng)目實(shí)施過程中會因?yàn)樗婕暗臓款^單位和協(xié)同單位較多，在同一個(gè)生態(tài)移民或扶貧項(xiàng)目中可能會造成資金重復(fù)使用或者使用不明確，也容易造成項(xiàng)目責(zé)任分工不明確或項(xiàng)目分工重疊造成資源浪費(fèi)。建議不同項(xiàng)目的實(shí)施情況應(yīng)全部由一個(gè)牽頭單位負(fù)責(zé)，減少協(xié)同單位的參與工作量，減少資金在各部門之間流動(dòng)，降低各部門開支，提高資金在扶貧方面使用的比例和效率。協(xié)同單位對牽頭單位實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行配合、監(jiān)督。

2.7 克服生態(tài)移民或扶貧工作的“短視”行為，樹立長遠(yuǎn)目標(biāo) 一些地方政府把實(shí)現(xiàn)“2020年(甚至更早)能脫貧”作為扶貧的終極目標(biāo)，而沒有考慮此階段后扶貧對象是否能真正脫貧、是否會返貧的問題，更沒有考慮能否致富的問題。這是一種“短視”行為，甚至是“不負(fù)責(zé)任”的應(yīng)付行為。為此，應(yīng)做到以下要求：①在生態(tài)移民和扶貧工作安排中，既要有近期安排，也要有長遠(yuǎn)規(guī)劃。②在生態(tài)移民和扶貧工作考核中，既要有近期達(dá)標(biāo)的效果考核，也要有長遠(yuǎn)規(guī)劃和長遠(yuǎn)實(shí)效的考核。

3 結(jié)論

生態(tài)移民和扶貧工作是一項(xiàng)影響因素多，且影響因素之間交織作用的、復(fù)雜的社會工作。在生態(tài)移民和扶貧工作應(yīng)允許有失誤、有探索，不能為了避免錯(cuò)誤而“裹足不前”，應(yīng)有創(chuàng)新、有創(chuàng)意，但是工作一定要認(rèn)真，一定要盡量做細(xì)，不斷歸納總結(jié)生態(tài)移民和扶貧工作中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推廣好的做法，吸取失敗的教訓(xùn)，不斷完善生態(tài)移民與扶貧工作的制度和方法。

[1] 王偉.山西省生態(tài)移民扶貧研究[J].山西農(nóng)經(jīng)，2009(6)：12-15.

[2] 汪三貴，張雁，楊龍，等.連片特困地區(qū)扶貧項(xiàng)目到戶問題研究：基于烏蒙山片區(qū)三省六縣的調(diào)研[J].中州學(xué)刊，2015(3)：68-72.

[3] 羅維有.云南生態(tài)移民工作存在的問題與對策研究[J].楚雄師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(4)：90-94.

[4] 中共云南省委、云南省人民政府.中共云南省委、云南省人民政府《關(guān)于舉全省之力打贏扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》:云發(fā)〔2015〕14號[A].2015-07-20.

[5] 葛根高娃，烏云巴圖.內(nèi)蒙古牧區(qū)生態(tài)移民的概念、問題與對策[J].內(nèi)蒙古社會科學(xué)，2003，24(2)：118-122.

Problems and Countermeasures of Ecological Migration and Poverty Alleviation Work

ZHANG Lin-hong，ZHANG Chao，HU De-bin et al

(Kunming University of Science and Technology，Kunming，Yunnan 650500)

Based on the field research of some ecological migration plots，poverty alleviation plots，immigration offices and poverty relief offices in Yunnan Province， the problems existing in the ecological migration and the poverty alleviation work were analyzed.Meanwhile corresponding countermeasures to solve the problems were put forward，such as integrated design ecological immigration and poverty alleviation plan；multidimensional raise resettlement resource for ecological migration；reasonable allocate money to immigration；implemente ecological restoration；perfect relevant laws and regulations of ecological migration；unify scheduling ecological immigration and poverty alleviation funds,clarify its function；overcome short-sighted ecological migration and poverty alleviation work，set up long-term goals.

Ecological migration；Poverty alleviation；Problems；Countermeasures

云南省哲學(xué)社會科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目(ZDZZD201409)。

張林洪(1962- )，男，貴州安順人，教授，博士，從事水利水電工程和移民研究。

2016-10-14

S-9

A

0517-6611(2016)36-0246-04